[출제 예상 포인트]
● 현대 대의 민주주의에서 나타나고 있는 문제점들은 무엇인가?
● 대의 민주주의에서 찾아볼 수 있는 장점에는 어떤 것들이 있을까?
● 대의 민주주의가 제대로 실현되기 위해 필요한 요소들을 생각해 보자.
● 시민의 정치 참여가 확대되었을 때 민주주의는 어떤 모습으로 발전할 수 있을까?
장원재
종로 논술 특강 강사·종로논술연구소 연구위원
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● 대의 민주주의에서 찾아볼 수 있는 장점에는 어떤 것들이 있을까?
● 대의 민주주의가 제대로 실현되기 위해 필요한 요소들을 생각해 보자.
● 시민의 정치 참여가 확대되었을 때 민주주의는 어떤 모습으로 발전할 수 있을까?
장원재
종로 논술 특강 강사·종로논술연구소 연구위원
■ 대의제의 보완이 필요하다(1)
민주 정치는 시민 세력을 중심으로 한 근대 민주주의와, 선거권의 확대를 바탕으로 모든 국민이 정치에 참여할 권리를 부여받은 현대 민주주의로 구분할 수 있다. 근대 사회에서는 시민, 즉 도시를 거점으로 활발한 상공업을 통해 재산을 축적한 유산 계급이 시민 혁명을 통해 정치적 권리를 획득하여 행사하였다. 이에 비해 현대에 들어와서는 근대 사회에서 소외되었던 농민, 노동자, 빈민, 여성 등을 포함한 모든 국민이 법적으로 동등한 시민의 권리를 보장받게 됨으로써 대의제가 확립되었다.
그러나 오늘날 국민의 대표로 구성된 입법부가 제 기능을 다하지 못하는 ‘대의제의 위기’라는 문제가 나타났다. 현대 민주 정치의 제도적 과제는 이러한 대의제를 보완하는 것이라 할 수 있다. 국민 투표, 국민 발안, 국민 소환의 제도를 도입하거나 이익 집단의 활동을 보장하고 지방 자치 제도를 실시하는 것은 이러한 이유 때문이다. 우리 사회에서도 주요 공직자의 임명 절차에서 인사 청문회가 제도화되고 시민들의 의정 감시 활동이 본격화되는 등의 움직임이 나타나고 있다.
현재 우리나라에서 법률안을 제시할 수 있는 권한은 국회와 정부에만 있다. (중략)
현대 사회에서는 입법부가 시민의 대표로서 국가의 의사 결정을 책임지고 전담해야 하지만, 복잡하고 방대한 사회 문제에 대한 전문성이 부족하여 그 해결 과정에 실질적으로 참여하기 어렵다. 이처럼 입법부가 다루지 못하는 어려운 문제들을 전문적 관료 집단인 행정부에서 다루게 되고, 결국 시민이 선출하지 않은 임명직 관료 집단이 국가의 정책을 실질적으로 좌우하게 되는 현상을 가리켜 대의제의 위기라고 한다.
- 고등 학교 『사회』(중앙교육진흥연구소)
■ 대의제의 보완이 필요하다(2)
오늘날 지배적인 정치 제도로 자리잡은 것은 대의 민주주의이다. 대의 민주주의는 국민의 대표들이 주체가 되어 공동의 문제들을 해결해 나가는 정치 형태이다. 그러나 오늘날의 대의 민주주의는 의회가 제 기능을 발휘하지 못함으로써 그 대표성에 위기가 초래되었다는 비판이 제기되고 있다. 이와 같은 상황 속에서 국민들에게 절실히 요청되는 것은 바로 ‘참여’이다. 국민의 참여는 대의 민주주의의 결함을 보완해 주거나 극복할 수 있는 길을 열어 주는 대안이 될 수 있다.
오늘날과 같은 복잡하고 거대한 사회 속에서 모든 시민들이 공적인 문제에 적극적으로 참여하고 토론함으로써 문제를 해결하는 데에는 한계가 있다. 그러나 참여는 대의 민주주의를 통해서는 성취할 수 없는 많은 문제들을 해결하는 길을 열어 줄 뿐만 아니라, 자기 중심적이고 폐쇄적인 삶을 사는 현대인들의 인생관과 행복관을 변화시킴으로써, 보다 풍요로운 삶의 가능성을 열어 줄 수 있을 것이다. 다시 말해, 참여는 삶에 대한 태도와 공동체에 대한 태도를 바꿈으로써 우리 자신을 더욱더 도덕적인 존재로, 그리고 사회를 더욱더 풍요로운 삶의 터전으로 만들어 줄 것이다.
-고등 학교 『윤리와 사상』 (교육 인적 자원부)
■ 사회적 쟁점 해결은 대화와 타협으로
오늘날에는 보통 선거의 실시로 정치 과정에 참여하는 사람이 많아졌으며, 산업화와 정보화로 직업의 종류도 많아졌다. 민주 사회에서는 다원주의가 제도적으로 보장되기 때문에 개인과 다양한 이해 집단의 존재를 인정하게 된다. 수많은 개인과 집단은 공동체의 원활한 운영을 위하여 협동하기도 하고, 반사회적인 이기심으로 분쟁과 갈등을 일으키기도 한다.
그런데 집단 이기주의가 심화되어 집단 간에 쟁점이 발생하면, 어떤 절차를 거쳐야 합리적으로 해결될 수 있을까?
노사정이 타협을 이루어 온 과정을 보면, 금융 산업 및 기업의 구조 조정을 위하여 노사정 위원회가 발족하였고, 노사정 3자가 대화를 통하여 고통을 분담하는 차원에서 대타협을 하게 되었다. 이에 따라 정부는 조직의 통폐합과 기구 축소에 의하여 공무원을 줄이고, 기업은 부당 해고와 부당 노동 행위를 방지하고 해고 근로자를 우선 채용하는 의무를 분담하며, 노조는 정리 해고제와 근로자 파견제를 수용하며 서로 고통을 분담하였다.
여기서 집단 간에 쟁점이 합리적으로 해결되려면, 우선 대화와 타협을 통하여 민주적이고 합법적인 절차를 거쳐야 함을 알 수 있다. 또한, 집단 간에 고통이 고르게 분담되고, 그 대안이 효율적이어야 하며, 결국에는 집단 모두가 이익을 얻고 승리자가 되는 호혜성이 실현되어야 한다. 그래야 타협이 이루어져서 쟁점이 해결될 수 있다.
-고등 학교 『사회』 (법문사)
■ 성숙한 시민 문화 / 시민의 정치 참여
성숙한 시민 문화를 위해 우리 사회에 요구되는 것들은 무엇일까? 서로 다른 이해 관계와 가치를 인정하고 대화와 타협을 중시하는 태도, 법과 질서를 존중하면서 문제를 해결하려는 마음가짐, 전체 국민의 이익을 고려하는 가운데 사적 이익을 추구하는 자세, 공동체의 문제에 관심을 갖고 적극적으로 참여하려는 태도 등이 바로 성숙한 시민 문화의 지표가 될 것이다.
-고등 학교 『사회』 (디딤돌)
▣ 교과서 속 숨은 주제 이해하기
대의 민주주의가 민주주의?
현대 사회의 많은 국가들의 지배 형태는 대부분 민주주의를 표방하고 있으며, 실제로 민주주의가 운영되는 형태는 대의 민주주의라고 보아도 무방할 것이다. 대의 민주주의를 채택하고 있는 가장 큰 이유는 소공동체에서만 이루어질 수 있는 직접 민주주의에 비해 현실 가능한 민주주의 형태를 제공하기 때문이다. 그러나 민주주의의 본래적 의미를 떠올려 본다면 우리는 대표를 뽑아 의사 결정을 남에게 맡기는 대의 민주주의의 문제점을 쉽게 알 수 있다. ‘뽑아 놨더니 저 모양’이라며 정치판을 두고 하는 한탄조의 이야기가 나오는 것은, 대의 민주주의가 갖고 있는 한계를 쉽게 알 수 있는 일례이다.
대의 민주주의의 한계는 바로 여기에서 발생한다. 대의 민주주의는 개념적으로 정치가를 국민의 봉사자로 간주하며, 정치가에게 자신을 뽑아 준 사람들을 위해 행동할 책임을 부여하는 것이라고 할 수 있다. 그러나 현실에서 유권자가 자신의 정치력을 행사할 수 있는 것은 몇 년에 한 번 돌아오는 선거 기간에서만이라고 생각할 수 있다. 루소는 그의 저서인 『사회 계약론』에서 ‘영국 국민은 의회의 의원을 선출할 때만 자유로울 뿐이다. 의회의 구성원이 선출되자마자, 국민은 노예가 된다.’는 표현을 통해 대의 민주주의를 신랄하게 비판한 바 있다. 실상 대표로 선출된 정치가가 그를 선출한 국민들의 의사를 완전하게 대변하기 어려운 것은 사실이다. 심지어 유권자는 자신의 의사를 대변할 수 있는 자를 의회에 내보내지 못하는 경우도 늘 발생하는 문제이다. 자신이 투표한 후보자가 당선되지 않는 경우, 국민은 대의 민주주의하에서 자신의 의사를 직접적으로 드러내는 데 어려움을 겪게 되기도 한다.
통쾌하다, 주민 소환제!
올해 5월 2일부로 주민 소환제 법안이 국회에서 통과됐다. 주민 소환제란 지방 자치 단체장과 지방 의원이 위법 부당 행위를 저지르거나 심각한 직권 남용, 예산 낭비 등의 상황이 벌어질 때 주민이 직접 투표를 통해 소환하는 제도이다.
대의 민주주의는 제한적이고 간접적인 민주주의 형태라는 것을 우리는 앞서 살펴보았는데, 그 이유는 정부로의 대중 참여가 드물 수밖에 없고, 일시적이라는 점에 있다. 대의 민주주의는 몇 년마다 실시되는 투표 행위로써만 대중이 자신의 권력을 행사할 수밖에 없기 때문에 그에 대한 보완은 민주주의의 본래적 의미를 실현하기 위해서 반드시 필요한 부분이다. 물론 대의 민주주의 자체를 비판하는 움직임도 존재하지만, 제도권 안에서 제도의 수정과 보완을 통해 민주주의의 이상향을 추구하는 움직임 역시 필요한 것이다. 그런 의미에서 올해 의결된 주민 소환제는 주목할 만한 사건이다.
이는 부정 부패가 만연했던 지방 자치 단체장과 지방 의회 의원들을 긴장시킨다는 점에서, 그리고 부정과 비리를 저지른 지방 자치 단체장과 지방 의원들을 해임시킬 수 있다는 점에서 큰 의미를 갖는 것이라고 이해할 수 있다. 특히 대의 민주주의의 한계와 연관하여 주민 소환제는 대의 민주주의를 보완하는 법안으로서 의미를 갖는 것이다. 이는 한번 대표를 선출한 이후에는 다음 선거 때까지 유권자에게 별달리 대표를 견제할 수 있는 실질적 권한이 없는 대의제의 큰 문제점을 보완해 준다.
하지만 정치적으로 악용되거나 남용될 우려가 있어 제도적 보완이 필요하다는 주장도 제기되고 있다.
그러나 주민 발안제나 주민 감사 청구제 등도 활용도가 낮은 상황에서 주민 소환제가 남용될 것이라는 우려보다는, 주민 소환제가 법은 있되 낮은 참여로 인해 적절히 활용되지 못할 것이라는 우려에 좀 더 초점을 맞출 필요가 있을 것으로 보인다. 이는 제도의 보완뿐 아니라 정치 문화의 발전이 함께 이루어져야 함을 시사하는 지점이기도 하다.
선거 방식만 바뀌어도?
대의 민주주의의 과정은 본질적으로 선거와 투표와 관련지어져 있다. 그것은 당연하게도 대의 민주주의에서 국민의 의사를 대표할 사람을 선출하는 과정이 바로 선거와 투표이기 때문이다. 따라서 우리가 채택하고 있는 대의 민주주의 제도 안에서 어떤 선거 제도를 선택하는가는 현재의 민주주의를 얼마나 ‘민주적’으로 구성할 수 있을지를 결정짓는 중요한 일이라고 할 수 있다. 월드 컵만큼이나 많은 사람들의 관심을 모았던 올해 5·31 지방 선거에서는 선거 방식이 대폭 바뀌었다. 그렇다면 기사를 통해 이번 지방 선거에서 선거 방식이 어떻게 변화하였는가를 알아보고, 변화한 선거 방식이 어떤 의미를 갖는지 살펴보자.
| “5·31 지방 선거에선 개정된 공직 선거법에 따라 선거 방식이 대폭 바뀐다. 우선 시·군·구 기초 의원 선거가 현재 선거구별로 1명만 선출하는 소선거구제에서 2∼4명씩 선출하는 중선거구제로 바뀐다. 기초 의원의 정당 공천도 가능해진다. 이에 따라 한 정당이 각 선거구마다 복수의 후보를 낼 수 있게 되면서 후보 기호 배정이 당락 변수가 될 수 있다. 예를 들어 기호 1번인 열린우리당이 세 후보를 낼 경우, 후보들은 이름의 가나다순에 따라 1 - 가, 1 - 나, 1 - 다 식으로 기호를 배정받는다. 후보 인지도가 낮은 상황에서 앞 순번을 받은 사람이 유리할 수 있다. 또 유권자들은 투표할 때 광역 단체장, 기초 단체장, 지역구 광역 의원, 비례 대표 광역 의원, 지역구 기초 의원, 비례 대표 기초 의원 등 6장의 투표 용지에 기표를 해야 한다. 선거 연령이 만 19세로 하향 조정됨에 따라 1987년 5월 31일 이전 출생자까지 투표할 수 있다.” - 국민일보 |
기사를 통해 알 수 있듯 이번 지방 선거에서는 우선 선거구 제도가 소선거구제에서 중선거구제로 바뀌었다. 선거구 제도가 변화한다는 것이 갖는 의미는 다양한 유권자들의 의견을 반영할 수 있게 되었다는 것을 의미한다. 소선거구제에서는 오직 1인만이 당선되는데, 이 때에는 다른 후보들에게 던져진 표가 모두 쓸모 없게 되어 버린다. 소선거구제에 비해 상대적으로 더 많은 대표를 뽑게 되는 중선거구제는 소선거구제에서 많은 수의 사표(死票)가 발생하는 것을 보완할 수 있으며, 대선거구제와는 달리 너무 많은 후보자가 당선되어 나타날 수 있는 혼란 역시 적다. 그리고 가장 많은 표를 받은 후보자만이 당선되는 것이 아니기 때문에, 상대적으로 세력이 약하여 가장 많은 표를 받는 것이 어려운 진보 정당이나 소수 정당이 당선될 가능성이 높아질 수 있다. 이는 좀 더 다양한 의견을 대표할 수 있는 정치인이 당선될 수 있는 가능성이 높아질 수 있다는 것을 의미한다.
두 번째로 알 수 있는 것은 기초 의원에도 비례 대표를 선출하게 되었다는 것이다. 2004년의 총선에서 한국에는 처음 도입되었던 정당 명부 제도는 가장 일반적인 비례 대표제이다. 그리고 이것이 2006년 올해의 지방 선거에도 적용된 것이라고 볼 수 있다. 정당 명부 제도란, 정당이 작성한 후보자 명부의 순서에 따라, 그 정당이 획득한 표만큼의 의석을 채우는 것이다. 즉 한 정당이 10자리의 의석을 배치받을 만큼의 득표를 했을 경우, 정당이 작성한 후보자 명단의 순서에 따라 10자리를 채워 가는 방식이다. 이 제도가 갖고 있는 가장 큰 장점은 여성과 소수당의 후보자가 당선되는 것을 용이하게 한다는 것이다. 이것이 갖는 의미는 더욱 다양한 관점을 가진 대표자들이 의회를 구성할 수 있다는 것으로서, 대의 민주주의를 좀 더 ‘민주적’으로 보완해 준다고 할 수 있다. 2004년 총선에서 유권자들은 한 표는 후보에게, 그리고 한 표는 정당에게 투표를 했는데, 이럴 경우 ‘사람’이 아닌 ‘정당’을 보고 투표할 수 있기 때문에 상대적으로 정치 세력이 소수인 정당이 의원을 낼 수 있는 가능성이 높아진다는 것이다. 그리고 상대적으로 여성이 후보로 출마하여 당선되는 것보다 정당이 작성한 명부에 여성 의원이 앞쪽에 놓이는 것이 훨씬 용이하기 때문에 이럴 경우 여성 의원이 배출될 가능성이 높다는 것이다. 실제로 2004년 총선의 결과 노동자, 서민의 정당을 슬로건으로 내건 진보 정당인 민주 노동당이 의회에 진출하는 성과를 거두기도 했으며, 여성 의원이 의회의 의석을 획득한 비율이 크게 높아졌다. 이에 비추어, 2006년 지방 선거에서도 진보 정당과 정치적으로 소수인 세력이 지방 의회에 진출할 가능성이 높아졌다고 예측해 볼 수 있다.
이번 지방 선거에서 변화한 또다른 점은 선거 연령이 하향하였다는 것이다. 이전 선거 제도에서는 선거 연령이 만 20세로 규정되어 있어 실질적으로 고등 학교를 졸업한 사회 초년생이거나 대학 1, 2학년생에게도 선거권이 주어지지 않았다. 그러나 성인 나이를 만 19세로 조정한 민법 개정안이 통과되면서 그 동안 논란이 끊이질 않았던 선거 연령 하향에 관한 법률이 통과되었다. 이로써 약 61만 명의 유권자가 늘어난 셈이라고 한다. 하지만 선거 연령이 어째서 하향되어야 하는가를 대의 민주주의의 한계와 함께 생각해 본다면, 이번에 개정된 선거 연령 하향에는 아직 문제가 많다는 것을 알 수 있다. 대의 민주주의에서는 투표권이 주어진 이들에게만 그들의 의사를 반영할 수 있는 권리를 주고 있다. 그런 점에서 선거 연령이 낮아진다는 것은 그만큼 더 많은 이들의 의사를 반영할 수 있다는 것을 의미하는 것이다. 그러나 이번에 개정된 선거 연령은 앞서도 지적했듯이 만 19세로 제한되고 있는데, 이는 만 19세 미만인 청소년들의 선거권은 배제되었다는 것을 의미한다. 이런 의미에서 선거권을 만 18세로 더 낮추어야 한다는 움직임은 여전히 존재한다.
◎ 생각 정리하기
[01] 최근의 낮은 투표율에서 보듯, 국민의 정치적 무관심이 점점 심해지고 있다. 정치적 무관심이 심화되는 원인과 그 극복 방안에 대해 생각해 보자.
[예시답안]
크게 전통적 무관심과 현대적 무관심으로 구분해 볼 수 있겠다. 전통적 무관심이란 정치를 일부 특권층들의 행위라 생각하고 체념하는 상황에서 나타난다. 현대적 무관심이란 보통 선거의 실시로 대중이 정치의 주체가 되었음에도 불구하고 정치에 무관심한 경우이다. 정치 과정에 참여 하는 것으로 얻어지는 이득이 없다고 생각하여 정치에 관심을 보이지 않는다.
현재 우리나라의 정치적 무관심은 전통적 무관심과 현대적 무관심이 결합하여 나타난다고 볼 수 있다. 정치는 나와는 상관 없는 일이며, 국회의원들이나 하는 일이라 생각하는 것은 전통적 무관심의 대표적인 예이다. 또한 대의 민주주의의 문제점으로 인해 뽑아 놓은 대표가 주민의 의사를 제대로 반영하지 않고, 정치 참여가 투표에 국한되면서 정치 참여에 대한 이익 또는 매력을 느끼지 못하는 상태는 현대적 무관심의 예로 볼 수 있겠다.
이러한 상황을 극복하기 위해서는 정치 문화의 변화가 필요하다. 국민들이 좀 더 정치에 적극적으로 참여할 수 있는 참여형 정치 문화로 변화해야 한다. 이를 위해 제도적으로 직접 민주주의적 요소들을 도입하는 것도 필수적이다. 이러한 변화가 이루어진다면 국민의 정치적 무관심은 극복될 수 있을 것이다.
[02] 이번 지방 선거에서 중선거구제가 본격적으로 도입되었다. 중선거구제의 도입이 가져올 장점과 단점에 대해 생각해 보자.
[예시답안]
중선거구제는 한 선거구에서 2인 이상 5인 이하의 당선자를 선출하는 제도이다. 과거 우리나라는 소선거구제를 채택하여 선거구당 1명의 당선자만 선출했었다. 따라서 당선자 이외의 후보에게 투표한 국민의 의사는 무시될 수밖에 없었으며, 대표성의 문제도 등장하게 되었다. 그러나 이번 선거부터 중선거구제를 시행하게 되면서 주민의 다양한 의사가 다양한 대표에 의해 정치 과정에 반영될 수 있게 되었다.
그러나 중선거구제는 소수당의 난립으로 정국의 불안정을 초래하기 쉽다는 단점이 있다. 현재 국회의원 선거에서는 중선거구제가 실시되지 않고 있지만, 국회의원 선거에까지 실시된다면 여당이 강력한 정책을 추진해야 할 경우에 소수당의 난립으로 각 정당 간의 의견을 통일하기가 쉽지 않을 것이다. 또한 중선거구제는 선거구가 크기 때문에 선거 비용이 많이 들고, 관리에 어려움이 있는 단점도 있다.
[03] <보기>를 읽고 주민 소환제의 장점과 단점에 대해 생각해 보자.
[보 기]
내년 7월부터 시행되는 주민 소환제는 그 기원이 고대 그리스 민주정 시대의 도편 추방제로 거슬러 올라간다. 그리스 인들은 민의를 무시하고 제멋대로 정치를 할 우려가 있는 인물들을 도편(조개 껍질) 투표를 통해 10년 동안 국외로 추방했다. 현재는 스위스와 미국 등 일부 국가에서 시행되고 있다. 미국에서는 진보주의가 태동했던 20세기 초 사회 정의와 평등 실현 등 사회 개혁 차원에서 도입됐다.
하지만 폐해도 만만치 않았다. 정쟁으로 악용되는 일이 잦았다. 그리스의 도편 추방제도 시간이 지나면서 애초 취지는 퇴색하고 정적을 제거하는 도구로 전락하자 70여 년 만에 중단됐다. 무능하거나 부패한 공직자를 소환 투표로 쫓아 낸다고 문제가 해결되는 것은 아니다. 2003년 주민 소환 투표를 통해 그레이 데이비스 주지사를 끌어내린 미국 캘리포니아의 주민들은 영화 배우 출신의 아널드 슈워제네거를 새 주지사로 뽑았지만 상황은 나아지지 않았다. 자질론 시비에 휘말린 슈워제네거는 최악의 주지사로 꼽힌다. - 한겨레
[예시답안]
현대에 시행되고 있는 대의제 민주주의는 국민과 대표자 사이가 격리되는 문제를 발생시킨다. 일단 대표를 뽑아 놓고 나면 임기 중에는 그 대표가 어떠한 일을 하든지 관여할 수 없게 된다. 따라서 국민은 대표자의 임기 중 정치에 참여할 효용을 느끼지 못하게 되고, 정치에 무관심할 수밖에 없게 된다.
이러한 현실의 불합리한 상황을 극복할 수 있게 하는 제도가 ‘주민 소환제’라고 할 수 있다. 선출해 놓은 대표자가 주민의 뜻과 다른 정치적 행동을 할 때, 또는 주민의 의사에 귀 기울이지 않을 때, 주민들이 대표에 대한 재신임을 요구할 수 있게 되는 것이다.
그러나 여러 가지 단점들도 제기된다. 먼저, 주민 소환제가 당파 간의 싸움으로 이용될 수 있는 것이다. 반대 세력의 제거 또는 탄압을 위해 주민들을 선동하고 동원하는 일이 일어날 수 있다. 또한 단순히 대표자를 교체한다고 해서 더 나은 대표자가 선출된다는 가능성이 없다는 비판이 제기될 수도 있다.
결국 주민 소환제의 도입으로 모든 문제가 해결되는 것이 아니라 국민들의 적극적인 정치 참여가 이루어질 때 주민 소환제의 취지가 살아날 것이며 또한 적극적인 정치 참여도 유도될 수 있을 것이다.
