左承喜 경기개발연구원 원장
⊙ 1947년 제주 출생.
⊙ 제주 제일고·서울대 경제학과 졸업. 서울대 대학원 경제학 석사. 미국 UCLA 경제학 박사.
⊙ 한국경제연구원장. 한국비교경제학회장. 서울대 국제대학원 초빙교수.
한국개발연구원 국제정책대학원 교수.
⊙ 1947년 제주 출생.
⊙ 제주 제일고·서울대 경제학과 졸업. 서울대 대학원 경제학 석사. 미국 UCLA 경제학 박사.
⊙ 한국경제연구원장. 한국비교경제학회장. 서울대 국제대학원 초빙교수.
한국개발연구원 국제정책대학원 교수.
- 對중국 교역의 전진기지 평택항.
李明博(이명박) 정부는 취임 후 쇠고기 촛불사태와 같은 정부 불신시기를 거친 후, 요즘 의욕적으로 규제개혁에 나서고 있지만, 기업규제 철폐와 수도권 규제 개혁이라는 우리 경제에 가장 중요하고 본질적인 처방은 아직 본격화되지 못하고 있다. 투자를 늘려 일자리 창출과 경제 활성화를 도모하고 불안한 금융·외환시장과 환율을 안정시키기 위해서는 보다 많은 외국인 직접투자(FDI)를 유치하는 것이 절체절명의 과제다. 물론 여기에는 해외로 나간 국내 유수 기업들이 국내 투자를 확대하도록 유도하는 일도 필요하다.
그러나 지금 한국은 이러한 국내외 투자자들이 꼽는 한국 내 최고의 투자 적격지라는 수도권, 특히 경기도 지역에 대해 각종 규제를 통해 공장 입지를 규제하고 있어 地自體(지자체)나 해당 기업의 피해는 물론, 한국경제 전체의 경쟁력을 떨어뜨리고 있다. 더구나 이러한 규제가 어제 오늘의 일이 아니라 1980년대부터 지속되고 있으니, 그 피해는 금액으로 환산할 수 없을 정도로 천문학적인 수준이 됐다.
안타까운 것은 이명박 정부가 수도권에 가해지는 규제를 풀어보겠다고 나서자 나머지 지자체들이 “수도권 규제를 풀면 지방이 다 죽는다”고 들고일어난 것이다. 이제 수도권 규제 문제는 경제적 당위성 차원을 넘어 아무도 건드리지 못하는 정치 이념화되어 한국경제의 발목을 잡고 있다. 이런 정치적 상황 때문에 이명박 정부가 아직까지도 수도권 규제완화의 핵심에 접근하지 못하고 있는 것은 안타까운 일이다.
수도권은 기술개발과 혁신의 거점
세계화 시대 모든 나라가 앞다퉈 세계 일류 기업들을 유치고 있는데 한국은 세계 유수의 기업은 물론, 국내 일류 기업들마저 해외로 내모는 시대착오적인 일을 서슴지 않고 있다. 이처럼 국내 기업을 해외로 내몰면서도 다른 입으로는 “일자리를 더 만들어야 한다, 국제경쟁력을 높여야 한다”는 이율배반적인 주장이 난무하는 나라가 됐다.
이제 수도권의 역할, 특히 수도권의 지식기반산업과 잠재력의 원천인 경기도를 국가발전에 어떻게 활용할 것인가에 대해 진지하게 고민할 때가 왔다.
우리나라 수도권은 인구규모가 2447만명(2007년 주민등록 인구 기준)으로 세계 대도시권 중 인구규모로 3위다. 지역총생산액은 2006년 당해 연도 기준 409조원으로 전국 856조원의 47.7%를 차지하고 있다. 2006년 기준으로 5인 이상 광업 및 제조업체 수는 6만7901개로 전국 11만9798개의 56.7%를 점하고 있고, 서비스업체 수는 81만4086개로 전국 185만4141개의 43.9%를 차지하고 있다.
경기도의 경우, 지역총생산액은 2006년 당해 연도 기준 174조원으로 전국의 20.3%를 차지하고 있고, 5인 이상 광업 및 제조업체 수는 38만8204개로 전국의 32.4%, 서비스업체 수는 32만5517개로 전국의 17.6%를 차지하고 있다.
이 수치에서 보듯 우리나라 수도권은 전국 인구의 절반이 모여 살고, 경제활동의 50% 이상이 이루어지며, 무엇보다 첨단지식산업과 금융업 등이 集積(집적)해 있는 곳이다. 특히 지식혁신 역량을 나타내는 연구개발 투자액과 인력은 우리나라 전체의 63% 이상을 차지하고 있는 기술개발과 혁신의 거점이다.
경기도는 주력산업이 IT(정보통신), BT(생명공학) 등 고부가 첨단지식산업 중심으로 구성되어 있고, 연구개발비와 연구원의 비중은 전국의 30%를 넘어서는 등 첨단지식산업이 고도로 집적되어 있다. 한편으로 경기도는 풍부한 토지자원을 보유하고 있고, 경기도 토지의 생산성은 전국 평균보다 높다. 올해 우리 연구원의 연구결과에 의하면, 현재 경기도내에 개발 가능한 개발가용지만 1391㎢ (4억평)나 된다.
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| 경기도 첨단 산업의 요람이 될 광교테크노밸리. |
규제로 인해 성장 추세 약화
하지만 수도권과 경기도의 성장추세는 점점 약화되고 있다. 국민과 일반인들은 경기도의 경제가 국내 최고 수준인 줄 알지만 質的(질적) 성장개념인 1인당 지역총생산액은 전국 평균의 90% 수준에 불과하여 전국 8~9위 수준에 머물고 있다. 물론 인구가 많아서 그렇기도 하지만, 사람들은 일자리를 찾아 모여드는데 수도권 규제로 산업경제의 성장이 받쳐 주지 못하는 문제 때문에 그렇다.
여기서 수도권 인구 밀집에 대해 부정적인 면을 강조하는 識者(식자)들도 있으나 인구 밀집은 국민 개개인들의 선택의 결과로서, 그 자체를 나쁘다고만 할 수는 없는 일이다. 경기도의 인구밀도는 서울의 16분의 1에 불과하다. 때문에 사실 경기도의 넓고 넓은 땅을 기업과, 그들이 필요로 하는 공장으로 채울 수 없도록 하는 규제가 문제의 뿌리라고 할 수 있다.
수도권과 경기도 경제의 발전속도 저하와 경쟁력 약화의 근저에는 수도권 규제 문제가 도사리고 있다. 지난 30여년에 걸친 수도권 규제법과 정책으로 인해 수도권의 입지환경, 租稅(조세)환경, 노동시장조건, 생활환경 등 모든 부문의 경쟁력은 동북아 경쟁지역에 비해 열세에 놓여 있다.
수도권의 직접적인 경쟁상대로 부상하고 있는 중국의 環(환)황해권 동향은 우리 사정과는 판이하다. 중국은 최근 10여년 동안 연평균 GDP 성장률이 9.5%대에 달하고, 2006년 연간 외국인 직접투자(FDI) 규모가 700억달러를 넘어서는 등 글로벌 기업의 집적이 가속화되면서 세계 경제의 새로운 성장축으로 탈바꿈했다.
최근 베이징올림픽을 전후하여 일부 학자를 중심으로 거품경제 붕괴 혹은 중국發(발) ‘서브프라임’ 위기에 대한 우려가 제기되고 있지만, 중국의 지속적인 성장세는 향후 10년 이상 지속될 것이라는 견해가 다수다. 미국의 대표적인 싱크탱크인 카네기 재단은 최근 보고서에서 2035년 중국의 경제규모가 미국을 제치고 세계 1위에 오를 것으로 전망했으며, 일본경제연구센터는 2020년 중국의 GDP 규모는 17조3000억 달러로 미국의 16조8000억 달러를 추월하여 세계 제1의 경제대국으로 부상할 것으로 전망했다.
중국의 광역경제권 통합 전략
중국의 지속적인 고속성장에 따른 경제규모의 확대는 그동안 한국에 막대한 경제적 이익을 가져왔다는 점에서 중국 위협론에도 불구하고 중국 기회론이 상당 부분 설득력을 얻고 있었던 것이 사실이다. 그러나 최근 중국의 급속한 경쟁력 확보로 韓中(한중)간 경쟁이 심화되고, 특히 최근 중소기업은 물론 대기업에 이르기까지 중국진출이 빠르게 확대되면서 기회론보다는 위협론이 빠르게 확산되는 추세를 보이고 있다. 이러한 중국 위협론은 경제 글로벌화의 확산, 한중 FTA체결 등을 감안할 때 더욱 확대될 것으로 전망된다.
글로벌 경제의 확산은 국가간 경제적인 장벽의 해소를 의미하며, 이는 결국 과거 국가 간 경쟁에서 경쟁력을 구비한 글로벌 기업들의 집적을 바탕으로 거점지역 간의 경쟁이 확대되고, 거점지역의 경쟁력이 곧 국가경쟁력을 결정하는 형태로 경쟁의 패러다임이 바뀌고 있음을 의미한다.
중국은 개혁개방 이후 先富論(선부론)에 기초한 다양한 형태의 경제특구로 이루어진 거점지역 위주의 발전전략을 추진했으며, 이러한 거점지역 중심의 발전전략은 대대적인 성과를 나타내 중국의 지속적인 고속성장에 지대한 공헌을 했다. 중국 정부는 이러한 성공 경험을 바탕으로 1990년대 이후의 지역협조발전론, 중국 4세대 지도부의 균부론 등을 추진하는 데 있어 거점지역을 내륙거점도시로 확산시켜 나가는 발전전략을 추진해 나가고 있다.
중국의 이러한 거점지역 중심의 발전전략은 균형발전론의 대두와 함께 1990년대 푸둥신구(浦東新區) 개발을 추진하면서 거점화전략의 기본은 유지하면서도 다소 다른 형태로 유연하게 변신하고 있다. 즉 제조업 및 무역 위주의 거점을 내륙거점지역으로 확산하여 균형발전을 도모함과 동시에 제조업과 금융, 무역 등 서비스업이 광역적으로 집적된 광역거점화 전략을 동시에 추진했다는 점이다. 거점화전략을 내륙발전을 위해서는 물론, 기존의 연안 거점을 광역화하는 데도 적절히 활용하고 있는 것이다.
중국 중앙정부는 1990년 국가계획으로 푸둥신구 개발을 추진했다. 동시에 상하이(上海)시를 중심으로 한 인근 10개 도시를 묶어 창장(長江)삼각주 경제구를 건립하는 등 푸둥신구를 핵심 거점으로 하는 창장삼각주 광역경제권의 일체화를 추진했다. 2006년에는 빈하이신구(濱海新區)를 푸둥신구에 이어 두 번째로 국가종합발전계획에 포함시켜 징진지(京津冀) 지역의 경제통합을 촉진하고 있다.
중국은 징진지 경제권을 빈하이 신구를 핵심거점지역으로 하여 環(환)발해만지역 및 동북지역의 발전을 선도하는 컨트롤 타워로 성장시키고 있다. 이를 위해 2004년 국가발전계획위원회가 주관한 가운데 베이징(北京), 톈진(天津), 허베이(河北)성의 시장과 성장의 모임인 랑팡합의(廊坊共識)를 이끌어 내는 등 광역경제권의 경제통합 전략을 강력하게 추진하고 있다.
중국은 이러한 광역경제권을 중심으로 한 첨단산업 중심의 글로벌기업 집적을 경쟁력 있는 클러스터로 발전시켜 나감으로써 국가경쟁력 제고는 물론, 이들 지역이 시너지효과를 통해 주변 지역의 발전을 선도하도록 하고 있다.
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| 중국 지도부의 적극적인 지원을 받아 베이징과 허베이(河北), 산둥(山東), 랴오닝(遼寧) 등을 포괄하는 환보하이(環渤海) 지역의 핵심 경제중심지로 육성되고 있는 빈하이신구(濱海新區) 전경. |
상하이경제권 등에 추월당할 위기
세계경제는 글로벌화로 경제적인 국경의 장벽이 무의미해지면서 거점지역 간의 경쟁이 격화되는 추세다. 중국의 지속적인 고속성장으로 글로벌기업의 동북아지역에 대한 진출이 확대되고 있다.
여기서 주목할 점은 글로벌기업의 입지형태가 분산되기보다는 거점지역을 중심으로 집적되는 양상을 보이고 있다는 점이다. 이는 결국 환황해경제권을 대표하는 주요 거점지역으로 부상하고 있는 창장삼각주, 징진지권, 한국 수도권, 일본 도쿄(東京)권 등 지역간의 경쟁을 더욱 격화시킬 것으로 전망된다.
이러한 점에서 최근 푸둥신구, 빈하이신구 등 지역을 중심으로 가속화되고 있는 글로벌기업의 집적은 우리 수도권으로서는 위험 요소다. 과거 외국기업 생산시설의 중국 이전은 인접 지역인 한국기업의 중국 수출 확대라는 기회 요인이 강하게 작용했지만, 최근 글로벌기업의 중국 집적은 단순한 생산시설 이전 차원을 넘어 중국의 경쟁력 향상으로 나타나고 있다. 이는 결국 한국의 수출기회 축소, 한국에 대한 외국인 투자 축소, 한국의 산업공동화를 초래함으로써 동북아에서 한국을 주변국으로 전락시킬 가능성마저 있다.
글로벌기업은 중소기업과 달리 생산비 절감 차원에서 황량한 벌판에 입지하기보다는 시너지 효과를 극대화하기 위해 경쟁력 있는 기업이 집적된, 기업하기 좋은 환경에 입지하는 특성을 가지고 있다.
발전 잠재력이 높은 수도권에 대한 입지규제는 결국 국내의 경쟁력 있는 기업의 입지규제 차원을 넘어 외국기업의 신규 진입을 저해하는 결과를 가져올 수 있다. 중국은 바로 푸둥신구, 빈하이신구 등 지역에 국내외 경쟁력 있는 기업들을 적극 유치하고 있으며, 과정에서 글로벌기업의 진출이 빠르게 확대되고 있다.
결국 중국이 개혁·개방 이후 지난 30여년간 경제가 빅뱅하는 사이, 환황해권의 對岸(대안)에 있는 수도권과 경기도는 국토균형발전과 수도권 집중억제 논리에 발목 잡혀 국가발전과 국민경제 발전에 큰 기여를 할 수 없었고, 이제 중국의 상하이권, 베이징권에도 역전당할 위기에 와 있는 상황이다.
해외로 나가는 기업들
수도권 규제의 핵심은 대기업의 공장입지를 규제하고 4년제 대학의 입지를 규제하는 것이다. 대기업의 경우는 일부 업종을 제외하고는 원천적으로 공장 신증설이 금지되어 있고, 중소기업의 경우에도 공장총량제와 공업용지 공급물량 한도제로 인해 시의적절한 투자를 하기 어려운 상황이다. 이처럼 서울의 고급인력 서비스를 이용할 수 있는 경기도 지역의 공장입지가 허용되지 않음에 따라 대기업들은 경쟁우위가 있는 해외로 나가는 선택을 하고 있다.
이러한 기업입지 규제는 막대한 기회비용 상실을 초래하고 있다. 우선 서울이라는 최고의 인적자원과 각종 서비스 경쟁력을 보유한 수도와 그 주변의 넓은 잠재적 산업입지를 보유한 경기도가 시너지를 창출함으로써 국가 경쟁력을 높일 수 있음에도 불구하고 수도권이라 하여 규제함으로써 경제 발전에 기여할 수 있는 기회를 살리지 못하고 있다.
또 대기업 대신 중소기업 입지만 허용하고, 공업용지 공급면적을 전국의 20%로 묶다 보니 개별입지, 무허가 불법의 중소 공장과 창고만 수도권에 난립하여 소위 ‘난개발’과 각종 환경오염의 원인이 되고 있다. 또 토지이용의 왜곡을 초래하여 국토 경쟁력을 약화시키고 있다.
경기도는 동부의 팔당호 주변 상수원보호 규제, 경기북부의 군사시설보호 규제, 전국에서 가장 넓은 그린벨트 규제 등 3중, 4중의 중첩된 규제를 받고 있는데, 주민들의 재산권 침해문제뿐만 아니라 비싼 주택 가격과 공장용지 가격을 감수하지 않으면 안 되는 실정이다. 결국 목적이 어떻든 이러한 규제들은 국가경쟁력 약화와 자원이용의 왜곡 문제를 초래하고 있다.
경기도가 살아야 지방도 산다
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| 경기도 파주에 있는 LG디스플레이공장 전경. |
우리나라는 국가경쟁력 강화를 위해 수도권뿐만 아니라 지방의 경쟁력을 높여야 하는 과제를 안고 있다. 그렇다고 수도권 때문에 지방이 안 되고 있으며, 그래서 지방 발전을 위해 수도권을 규제해야 한다는 논리는 정치적 호소력은 있을지 모르지만 경제적으로 그 타당성을 입증하기 어려운 주장이다. 서울을 규제해야 경기도가 잘되는 것이 아니라 서울이 더 잘되어야 경기도도 그 시너지를 받아 발전할 수 있다는 것이 경제적으로 타당한 주장이다.
경기도가 발전하면 강원도와 충청도가 더불어 발전하고, 역으로 강원도와 충청도가 발전하면 경기도가 발전하고 서울도 발전하게 되는 것이 경제의 자연스러운 발전과정이다. 수도권 인근 지역은 수도권 때문에 발전이 지체되었고, 그나마 수도권 규제가 있어 그 반사이익으로 지금만큼이라도 발전하고 있다고 생각하여 수도권은 계속 규제되어야 한다고 생각하는 것 같지만, 실상은 수도권이 규제를 받지 않았더라면 그 인근, 강원이나 충청은 지금보다 더 발전했을 것이라고 보는 것이 경제적으로 합당한 논리이다.
실증적으로 분석해 보면 2003년 기준 경기도의 소비, 투자, 수출 등이 10% 증가되면 각 지역경제의 생산은 자기 지방 GRDP의 2~3%가 증가되고 국가 전체 GRDP는 5.1%가 증가된다. 또 각 지역의 취업은 기준연도 취업자 수의 1% 내외, 국가 전체 취업은 1.7%가 증가되어 약 38만개의 일자리가 만들어진다.
즉 경기도의 생산이 활발해지면 지방의 생산이 증가되어 지방경제 활성화와 지방의 일자리 창출로 이어진다. 또 수도권 규제완화로 수도권 기업들의 부지면적이 1% 증가되면 전체 비수도권의 부가가치는 0.1523%, 비수도권 중소기업의 부가가치는 0.1416% 증가된다.
반면 수도권의 고용을 1% 줄여 그 숫자만큼 지방의 고용을 늘리면 수도권의 소득은 1.1% 감소되고, 지방의 소득은 0.27% 증가하여 전체 국민소득은 결국 0.4% 감소한다. 때문에, 수도권 규제완화 없는 무조건적인 공공기관 지방이전은 우리 경제 전체에 악영향을 준다.
발전은 경제활동과 인구, 기업의 집적과정이고, 집적은 거점을 통해 이뤄지며 이 집적의 시너지효과가 거점에서 인근지역으로 전파되어 간다는 것은 수천년간 인류문명의 역사가 증명하고 있다. 우리나라와 인접한 환황해권의 중국은 이 원리를 잘 실천하고 있으며, 이를 통해 성공하고 있는 것으로 보인다.
특정지역에 대한 일체의 차별 철폐해야
우리가 직면한 글로벌 경쟁 시대에 대응하여 국가 경제와 수도권, 나아가 지방의 발전을 위해 무엇을 어떻게 해야 할 것인가.
무엇보다 시급한 것은 수도권 규제정책을 철폐하고, 국토지역정책을 재정립하는 것이다. 지난 7월 21일 발표한 李明博(이명박) 정부의 ‘지역발전정책’은 이전의 참여정부와 별반 차이가 없이 ‘先(선) 지방발전, 後(후) 수도권 규제완화’ 기조를 답습하는 것이었다. 지금 우리는 수도권 규제완화를 위해 단기적으로 추진해야 할 대기업 신증설 업종 확대, 공장총량제 및 공장용지 공급규제 철폐, 정비발전지구 제도 도입 등에 대한 향후 정책비전뿐만 아니라, 중장기적으로 추진하는 수도권 정비계획법 대체입법 또는 폐지 등에 대한 비전도 분명하지 않은 상태다.
10월 말에 열리는 국가경쟁력강화위원회가 수도권 규제완화책을 발표할 예정이라 하는데, 이번에야말로 국가경쟁력 강화에 수도권이 제 기능을 다할 수 있도록 실질적인 수도권 규제 개선책이 마련되어야 할 것이다.
다음으로 우리나라 국토발전 전략의 새로운 패러다임이 모색되어야 한다. 향후 국토정책의 올바른 방향은 일단 특정지역에 대한 일체의 차별적 규제를 철폐하여 수도권은 수도권대로 그 역량을 최대한 발휘하도록 한다. 지방은 그 역량을 높일 수 있는 방향으로 지원을 강화해 나가되 지원방식은 과거처럼 획일적·평등주의적으로 배분하는 방식에서 탈피하여 경쟁력 있는 지방을 중점 육성하여 지역거점을 형성하는 방향으로 나가야 할 것이다. 모든 지방이 평등하게 발전할 수는 없는 일이기 때문에 발전 역량을 잠재력 있는 거점에 집중하여, 이 거점이 인근지역에 시너지를 창출함으로써 모든 지역의 동반성장을 이끌 수 있도록 해야 한다.
수도권은 IT, BT 등 첨단제조업 분야와 금융, 연구개발 등 고급서비스업 분야의 핵심 역량을 활용하여 동북아 유수의 대도시권과 경쟁할 수 있는 거점으로 육성해야 한다. 한편, 지방에는 조선, 자동차, 석유화학 등의 핵심역량을 가진 부산·동남권이나 새만금, 광주, 여천, 광양, 목포를 묶는 호남권 등이 수도권에 상응하는 제2, 제3의 대도시권 경쟁거점으로 성장할 수 있도록 육성하는 특성화 발전전략이 추진되어야 한다.
이렇게 해서 수도권과 지방의 거점이 각각의 집적효과를 최대한 발휘하여 비 거점지역으로 시너지를 확산시켜 나갈 때 전국의 동반성장도 가능하고 선진화라는 국가 목표 달성도 보다 용이해질 것이다.⊙
