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  1. 2011년 6월호

제15장 연합국의 대일(對日) 평화조약 준비

글 : 愼鏞廈 독도학회 회장  

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  [088]
 
  Q : 연합국은 일본과의 평화조약에서 독도를 SCAPIN 제677호에 의거해 한국 영토로 승인했는가?
 
  A : 그렇다. 그러나 그 과정은 일본 측의 로비로 매우 어렵게 우회적으로 진행됐다. 연합국의 평화조약 초안은 미국 측이 작성했다. 연합국으로부터 평화조약 초안 작성을 위탁받은 미국은 초기에는 연합국의 합의서에 따라 “1894년 1월 1일을 기준일로 그 이후 일본이 영토 야욕으로 침탈한 모든 땅을 원주인에 반환한다”는 원칙을 잘 지켰다. 미국의 평화조약 제1차 초안부터 제5차 초안까지 5차례에 걸쳐 독도를 한국의 영토에 넣었다. 1947년 3월 20일에 작성된 미국 측의 제1차 초안에는 “일본은 한국(제주도·거문도·울릉도·독도)을 포함해 한국 연안의 모든 작은 섬에 대한 권리 및 권원(權源)을 포기한다”고 명시됐다. 그리고 미국의 제2차 초안(1947년 8월 5일), 제3차 초안(1948년 1월 2일), 제4차 초안(1949년 10월 13일), 제5차 초안(1949년 11월 2일)까지 독도가 한국 영토에 명문으로 기록되어 포함돼 있었다.
 
연합국의 일본 영토 정의와 제외의 기준일자가 1894년 1월 1일임을 밝히고, 울릉도 및 독도가 한국 영토임을 규정한 연합국 ‘대(對)일본강화조약’의 제1차 미국 초안.

 

  [089]
 
  Q : 미군정하에서 남조선 과도정부는 한국에 반환된 독도를 보전하기 위해 어떠한 노력을 했는가?
 
  A : 한국 과도정부와 국민은 연합국이 1946년 1월 29일 독도를 일본 영토에서 제외해 한국에 반환한 후 독립정부가 수립될 때까지 독도를 수호하기 위해 꾸준히 활동했다. 독도가 한국 영토로 반환되어 미군정이 관리하고 있는 상태에서, 1947년 4월 시마네현에 사는 한 일본인이 독도에 불법상륙해 독도를 자기의 어업구역이라고 주장하면서 고기잡이를 하고 있던 울릉도 어부들을 향해 총을 쏘고 달아난 사건이 발생했다.
 
조선산악회가 독도에 설치한 영토표목. (1947년 8월 20일, 자료출처 홍종인·한국산악회·정병준 교수)

  당시 남조선 과도정부는 이 보고를 받고, 민정(民政)장관 안재홍(安在鴻)의 명령으로 1947년 8월 12명의 과도정부 공무원으로 구성된 ‘독도조사단’을 파견해 독도의 실상을 조사하고 한국의 독도영유권을 명확히 했다. 여기에는 조선산악회의 ‘울릉도학술조사대’ 63명이 참가해 민관(民官) 합동의 대규모 조사단이 독도에 들어가 실지(實地) 조사를 한 다음 ‘조선 울릉도 남면 독도(朝鮮 鬱陵島 南面 獨島)’라는 표목을 세우고 돌아왔다. 독도가 한국 영토임을 명백히 한 것이었다.
 
  일본 임시정부는 이 무렵(1947년 6월) 외무성이 평화조약의 준비자료서 <일본의 부속소도>라는 팸플릿을 제작하여 ‘울릉도와 독도는 일본 부속’이라는 요지의 내용을 영문으로 번역해 연합국 최고사령부에 제공하고 선전했다. 특히 독도에 대해서는 “한국에는 명칭조차 없으며 한국지도에는 나타나지도 않는다”는 허위 사실을 연합국 측에 비밀리에 제공했으나 한국 과도정부와 국민은 이를 알지 못하고 있었다.
 

  [090]
 
  Q : 일본은 전후 평화회담 준비에서 울릉도와 독도를 일본 영토에 편입시키고자 했다는데 사실인가?
 
  A : 그렇다. 정병준 교수가 찾아낸 자료에 의하면, 전후 일본 임시정부 외무성은 조약국이 중심이 되어 1945년 11월 21일 외무성에 ‘평화조약문제연구 간사회’를 설치했다. 간사회는 일본에 부속시킬 섬에 대해 다룬 4개의 소책자 일본어판 《일본의 부속소도》(附屬小島)와 영문판 《Miner Islands Adjacent Japan Proper》(일본 본토 부근의 소도)를 만들었다. 일본어판의 제목은 일본의 ‘부속’ 소도이고 그 영역본의 제목은 ‘부근’ 소도로서 서로 다르지만, 내용은 완전 동일했다. 일본 외무성은 1947년 6월 작성 배포된 제4부(책)에서 ‘울릉도와 독도’를 일본 영토로 취급해 미국 국무부와 연합국 최고사령부에 배포했다.
 
  그 요지는 다음과 같다.
 
  “일본이 11세기에 먼저 울릉도를 인지했으며, 한국은 13세기 중반 이후에야 식민화를 시도했지만 15세기 이후 공도(空島) 정책을 취했고, 임진왜란 후 1세기 동안 일본이 이 섬을 지배했다. 17세기 말 울릉도 영유권을 둘러싼 논쟁 끝에 한국령이 인정되었지만 한국은 여전히 공도 정책을 취했고, 일본 어부들이 인근에서 계속 어업을 하다가 1910년 조선총독부의 통치하에 들어갔다. 독도는 일본인들이 고대부터 독도의 존재를 알고 있었고 1667년에 마쓰시마(松島)라고 명명했으며, 유럽인들은 1849년에야 리앙쿠르암(Liancourt Rocks)이라고 명명했다. 한편 한국에는 이 작은 섬에 대한 명칭이 없고, 한국에서 제작된 지도에는 나타나지 않는다. 1905년 2월 22일 시마네현 지사는 리앙쿠르암을 시마네현 소속 오키시마사(隱岐島司)의 소관으로 정한다는 현 포고를 공표했다.”
 
  여기서 특히 주목할 것은 일본 측의 이 자료는 울릉도도 일본이 먼저 인지했고, 일본에 편입할 근거가 있다고 날조했다는 사실이다. 더욱 특히 주목할 것은 독도는 일본이 고대부터 인지한 섬이었고, 한국에는 명칭도 없으며, 한국지도에는 나타나지도 않는 섬을 1905년 시마네현 지사가 일본 영토로 편입했다고 날조한 사실이다. 이와 같이 사실을 왜곡(歪曲)날조한 일본 외무성 문서가 영역(英譯)되어 시볼드(William J. Sebald)를 비롯한 연합국 최고사령관 고문들에게 제출되고 치밀한 로비가 암암리에 전개되어 문제를 일으켰다.
 

  [091]
 
  Q : 연합국이 작성한 ‘대(對)일본 강화조약’ 제5차 초안까지는 독도의 이름이 있다가 제6차 초안부터 빠지게 된 배경은?
 
  A : 일본 측의 맹렬한 로비가 있었기 때문이다. 일본 측은 연합국의 ‘대일본 강화조약’의 제5차 초안의 정보를 입수하자 당시 일본정부 고문이었던 시볼드(Sebald)를 앞세워 맹렬히 로비했다. ‘대일본 강화조약’에서 독도를 한국 영토에서 제외시키고 일본 영토에 포함시키도록 명문 규정을 넣어달라는 것이었다. 이것은 연합국(최고사령부)이 1946년 1월 29일 발한 SCAPIN 제677호의 ‘수정’을 요구한 로비였다. 시볼드는 1949년 11월 14일 미 국무부에 ‘리앙쿠르암(獨島)에 대한 재고’를 요청하는 전보를 보냈다. 시볼드는 이어 서면으로 다음과 같은 의견서를 제출했다.
 
  <일본이 전에 영유하고 있던 한국 쪽으로 위치한 섬들의 처리와 관련해 리앙쿠르암(독도·죽도)을 제3조에서 일본에 속하는 것으로 명시할 것을 건의한다. 이 섬에 대한 일본의 주장은 오래되었으며, 정당한 것으로 여겨진다. 이 섬을 한국의 연안으로부터 떨어진 섬이라고 보기는 어렵다. 안보적 측면에서 이 섬에 기상과 레이더 기지를 설치하는 것이 가능해 미국의 국가 이익 측면에 부합할 것으로 보인다.>
 
  위의 시볼드의 의견서에서 주목할 것은, 시볼드 고문은 독도를 연합국의 ‘대일본 강화조약’ 제3조에서 일본 영토에 속하는 것으로 명기할 것을 강력하게 요청했을 뿐 아니라, 이를 관철하기 위해 독도를 일본 영토에 편입시킬 경우 이 섬에 미군의 기상 및 레이더 기지를 설치하는 것이 가능해 미국의 국가이익에 부합한다고 강조했다는 점이다. 시볼드는 미국 정치가들이 중시하는 미국 국익에 호소해 독도를 일본 영토로 편입하려 한 것이다.
 
  시볼드의 로비는 즉각 효과가 나타났다. 미 국무부는 연합국 ‘대일본 강화조약’의 제6차 초안(1949년 12월 29일 성안) 제3조에서 독도를 일본 영토로 포함시켰다. 그리고 그 주석에 “독도(죽도)는 1905년 일본에 의하여 정식으로, 명백하게 한국으로부터 항의를 받음이 없이, 영토로 주장되고 시마네현의 오키 지청(支廳) 관할하에 두었다”고 설명했다. 시볼드가 독도를 일본 영토로 간주해 일본에 편입시키자는 로비 주장의 근거는 일제가 1905년 1월 독도를 ‘무주지’라고 주장하면서 일본 내각회의에서 소위 ‘영토 편입’을 결정한 사실과 그 당시에 한국으로부터 명백하게 항의를 받은 바 없었다는 것에 있음을 주목할 필요가 있다.
 
  그러나 독도는 ‘무주지’가 아니라 ‘한국’이라는 주인이 있는 ‘유주지’(有主地)였고, 1905년 2월 당시 대한제국 정부와 국민들은 일본의 독도 영토 편입 사실 자체를 모르고 있었기 때문에 일본 측에 항의를 하지 않았던 것이다. 일제는 통감부를 통해 한국 내정까지 본격적으로 간섭하기 시작한 1906년 3월 말에야 독도 편입 사실을 알렸다. 이를 알게된 대한제국 정부는 늦었지만 이를 거부하고 항의하는 지령문을 남겼다. 그러므로 시볼드의 주장은 전혀 성립될 수 없는 것이었다. 그럼에도 불구하고 미국이 작성한 연합국의 제6차 초안에서는 독도를 한국 영토에서 빼내 일본 영토로 옮겨놓았다. 일본의 앞잡이로 활동한 시볼드와 일본 측 로비의 영향으로 연합국의 ‘대일본 강화조약’에서 한국 영토인 독도는 일본 영토에 포함되어 표기될 절박한 위기에 처하게 된 것이다.
 

  [092]
 
  Q : 연합국이 평화회담 개최에 앞서 평화조약 준비문서인 <연합국의 구(舊) 일본 영토 처리에 관한 합의서>를 작성했는데, 이는 무엇인가?
 
  A : 연합국은 일본을 1952년에 재(再)독립시켜 주기 위한 준비절차로 1951년에 일본과 평화조약(平和條約)을 체결하기로 결정했다. 이에 앞서 연합국은 1949년 12월 평화조약 준비작업 문서로 <연합국(聯合國)의 구일본영토(舊日本領土) 처리에 관한 합의서>(Agreement Respecting the Disposition of Former Japanese Territories)를 작성했다. 왜냐하면 영토문제 처리는 시간이 많이 걸리므로 1년 전에 미리 합의해 평화조약 체결을 편리하게 하기 위해서였다. 이 합의서 제3항에는 다음과 같이 독도를 대한민국(to the Republic of Korea)에 이양하여 한국 영토로 귀속시킨다는 내용이 명백히 규정되어 있다.
 
  “연합국은 한국에 한반도와 그 주변의 섬들에 대한 완전한 주권을 이양하기로 합의했는데, 그 섬에는 제주도, 거문도, 울릉도, 독도(Liancourt Rocks, Takeshima)를 포함한다.(이하 생략)”
 
  이 문서는 1949년 12월 19일 처음 초안이 작성됐다. 모두 5개 항으로 되어 있는데, 제1항은 중국에 반환시킬 영토, 제2항은 소련에 반환시킬 영토, 제3항은 한국에 반환시킬 영토, 제4항은 미국의 신탁통치에 위임할 섬들, 제5항은 류큐열도의 미국에의 신탁통치 위임을 규정하고 있다. 제3항의 한국에 반환시킬 영토로서는 한반도 본토와 그 주변의 모든 섬(all offshore Korean islands)인데, 여기에 제주도, 거문도, 울릉도와 함께 독도가 리앙쿠르암(Liancourt Rocks·Takeshima)이라는 서양호칭(및 괄호 속에 竹島)으로 포함돼 한국에 반환 처리되어야 할 영토임을 명료히 밝혔다.
 
1950년 <연합국의 구 일본 영토 처리에 관한 합의서> 제3항의 독도 등을 한국의 완전한 주권에 귀속시킨다는 부분과 부속지도 부분.

  이 합의서는 아래와 같은 부속지도를 첨부해 독도는 한국 영토이며 일본에서 제외됨을 명확히 했다. 이 지도는 원래 미국의 1947년 11월 7일자 초안에 첨부됐다. 독도에 대한 연합국과 미국의 입장이 변동이 없었으므로, 이 지도는 다시 <연합국의 구 일본 영토 처리에 관한 합의서>에도 참고자료로 그대로 사용된 것으로 보인다. 이 문서는 연합국 대표들의 서명본은 발견되지 않고 있으나, 준비문서 자체만으로도 연합국이 독도를 한국 영토로 판단해 한국에 반환시켰음을 극명하게 보여주는 귀중한 자료다.
 

  [093]
 
  Q : <연합국의 구 일본 영토에 관한 합의서>는 어떠한 성격의 문서이며, 독도영유권 문제에서 어떻게 활용될 수 있나?
 
  A : 이 문서에 대해서는 특히 다음의 두 가지 사실에 주목할 필요가 있다. 첫째, <연합국의 구 일본 영토 처리에 관한 합의서>는 1951년 연합국의 ‘대일본 평화조약’을 위한 준비작업문서(準備作業文書)라는 사실이다. 이 점이 매우 중요하다. 만일 평화조약문에서 해석에 애매모호한 점이 있거나 논쟁이 발생할 경우 이 준비문서(Preparatory works)에 의거해 해석해야 하기 때문이다. 둘째, <연합국의 구 일본 영토 처리에 관한 합의서>는 ‘구 일본 영토 처리’에 대한 어느 일국(一國)의 합의서가 아니라 그야말로 연합국의 합의서라는 사실이다. 이 점도 매우 중요하다. 왜냐하면 어느 한 강국(强國)이 개별적으로 다른 의견을 가질 수도 있고, 또는 일본의 로비에 의해 본래의 견해가 흔들릴 수도 있기 때문이다.
 
  <연합국의 구 일본 영토 처리에 관한 합의서>는 일본의 로비 때문에 연합국 수뇌의 서명을 받는 단계까지는 가지 못한 것으로 보인다. 만일 서명을 받았다면 독도영유권은 일본 로비의 대상이 되지 않았을 것이다. 그러나 그것이 준비문서로 끝났다 할지라도 이 준비문서는 연합국이 1949년 12월까지 합의한 사실에 기초한 문서이기 때문에 그 후 연합국 조약문의 애매모호한 문구에 대한 해석에는 그 어느 일국의 문서보다 강력한 결정적 참조자료가 되는 귀중한 문서라고 볼 수 있다.
 
  세계 각국은 1969년 ‘조약법에 관한 비엔나 협정’(1969 Vienna Convention on the Law of Treaties)을 체결했는데, 32조에서 조약 해석에 의문이 있을 때에는 ‘조약의 준비물과 결론의 환경’(the preparatory work of the treaty and the circumstances of its conclusion)을 해석의 보조수단으로 적용하도록 규정했다. 만일 1951년 샌프란시스코에서 체결된 ‘연합국의 일본에 대한 평화조약’의 조문 해석에 의문이 있거나 애매한 경우에는 영토문제의 경우 <연합국의 구 일본 영토 처리에 관한 합의서>가 가장 가까운 직접적 준비물(the preparatory work of the treaty)이 되는 것이다. 준비문서 제3항에서 독도(Liancourt Rocks·Takeshima)는 대한민국의 완전한(배타적) 영토로 명백히 규정되어 있다.
 

  [094]
 
  Q : 제6차 미국 초안은 그 후 어떻게 되었는가?
 
  A : 결국 폐기됐다. 영국·호주·뉴질랜드 등 태평양전쟁에 참가해 피를 흘린 연합국들이 반대했기 때문이다. 그 결과 미국의 제6차 초안은 실제로는 ‘초안’ 단계까지 가기 전에 시도 과정에서 사실상 폐기되었다. 연합국의 ‘대일본 강화조약’은 미국만이 담당하는 것이 아니라 다른 연합국도 초안을 작성할 수 있으며, 연합국 측 48개국의 동의와 서명을 받아야 성립되는 것이었다. 제6차 미국 초안(독도를 일본 영토로 ‘수정’ 표시)을 본 호주와 영국이 항의성 반론을 제기했다. 이 반론에 미국은 “독도를 일본 영토라고 해석한다”는 답변서를 보냈으며, 호주와 뉴질랜드, 영국 등은 미국의 ‘수정’에 반대한다는 의사를 표한다. 결국 미국은 연합국의 동의를 얻지 못하게 되자 제6차 초안을 폐기한다.
 

  [095]
 
  Q : 미국은 제6차 초안을 폐기한 후 이 문제에 어떻게 대처했는가?
 
  A : 이런 이유로 미국은 7·8·9차 초안에서는 독도 문제에 중립적 입장을 취해 한일 어느 쪽에도 속하지 않도록 평화조약 초안에서 누락시켰다. 그러자 미국 내에서 미국의 이러한 중립적, 도피적 입장에 반대해 독도 명칭을 진실대로 한국 영토에 포함, 기록해야 한다는 주장이 강력히 제기되었다. 예컨대 미국 국무부 정보조사국에서 오랫동안 지리문제 전문가로 일한 보그스(Boggs)는 국무성의 질의에 대한 1951년 7월 13일의 답변서에서 “독도는 한국령이며, 독도는 한국령이라는 문구를 첨가해야 한다”고 주장했다. 그는 또 미국 초안의 문구를 “(a)일본은 한국의 독립을 승인하며, 제주도와 거문도, 울릉도 및 독도를 포함해 한국에 대한 모든 권리와 권원, 청구권을 포기한다”고 기술할 것을 권고했다.
 
연합국의 대일본 강화조약 본문에 영토 논쟁을 방지하기 위해 독도 명칭을 누락시키지 말고, 울릉도 및 독도를 명기할 것을 요구한 미국 국무부 지리 담당관 보그스(Boggs)의 1951년 7월 13일자 답변서.

 

  [096]
 
  Q : 다른 연합국들은 독도에 대해 어떤 입장을 보였으며, ‘영국 초안’이 있었다는데 그 초안은 독도를 어느 나라 영토로 규정했는가?
 
  A : 뉴질랜드와 영국은 독도를 한국 영토로 보는 견해를 우회적으로 표시하면서, 일본 주변에 있는 어떠한 섬도 주권 분쟁의 소지를 남겨서는 안 된다고 강조했다. 영국은 또 독자적인 ‘대일본 평화조약’ 초안을 세 차례에 걸쳐 만들었다. 영국의 제1·2·3차 초안은 제주도와 독도는 한국에 포함시키고 쓰시마와 오키시마는 일본에 포함시키는 연합국 ‘합의서’의 내용을 잘 준수하였다.
 
독도를 한국 영토에 넣고 일본 영토에서 제외한 연합국의 대일본 평화조약 영국 제3차 초안의 부속지도. (정병준 교수 제공)

 

  [097]
 
  Q : ‘미국 초안’과 ‘영국 초안’이 서로 다른데, 두 초안이 모두 평화회의 본회의에 상정되었는가? 또 ‘미영(美英)합동초안’이란 무엇인가?
 
  A : 미국정부는 “미국·영국 양대 연합국이 각각 평화조약 초안을 본회의에 제출하는 것은 모양이 좋지 않다”며 영국을 설득해 ‘미영(美英)합동초안’을 만들었다. 그 방식은 양국이 먼저 각각 초안을 작성한 후 양자를 종합하는 것이었다. 이에 미국 초안(1951년 3월 작성)과 영국 초안(1951년 4월 작성)이 작성되고 이를 양국 대표단이 토론회를 거쳐 종합했다.
 
  제1차 미영합동초안은 1951년 5월 3일 작성되었는데, 토론과정에서 양국 입장은 현저히 차이가 있었다. 미국은 조약문을 간단히 작성하고, 복잡한 영토 문제를 피하기 위해 일본에 속한 섬 이름, 일본이 포기하는 섬 이름 등은 기록하지 않았다. 이에 반해 영국은 일본의 영토·영해를 정확하게 경도·위도로 명확히 한정해 표시하고 섬 이름들을 넣자고 제의했다. 이에 미국은 처음에는 대표적 섬으로 ‘제주도’ 하나만을 기록에 올리려고 하다가 영국 측을 배려해 제주도·거문도·울릉도를 대표적 섬으로 기재하는 안을 작성해 영국의 동의를 얻었다. 그 결과 영토 문제에 관해 일본 영토에 속하는 섬의 명칭은 빠지고, “일본은 제주도를 포함한 한국에 대한 모든 권리·권원·청구권을 포기한다”라는 문장에서 “일본은 한국(제주도·거문도·울릉도 포함), 대만과 팽호도에 대한 모든 권리·권원·청구권을 포기한다”라는 문장으로 수정된다.
 
  제1차 미·영합동초안을 회람한 영연방국가들은 일본 영토에 관한 표기방식이 애매모호하다고 비판하고, 제3차 영국 초안처럼 일본 영토를 섬까지 명확히 한정해 표시할 것을 요구했다. 특히 뉴질랜드는 제3차 영국 초안처럼 제1조에 경위선을 정확히 표시해 일본 영토를 정확히 한정시켜야만 일본 주변의 섬들에 대한 주권 분쟁이 일어나지 않는다고 주장했다. 뉴질랜드의 이 주장을 독도에 적용하면, 영국의 초안처럼 독도와 오키시마 사이에 명확한 한계선을 그어 독도는 한국 영토, 오키시마는 일본 영토임을 표시해야 주권분쟁의 여지가 없어지게 된다는 것이었다.
 

  [098]
 
  Q : 이후 뉴질랜드의 주장은 수용되었는가? 제2차 미영합동초안의 내용은 무엇이었나?
 
  A : 미국은 뉴질랜드의 주장을 수용하지 않았다. 일본인들이 영국의 제3차 초안을 마치 일본이 갇힌 것 같은 느낌을 준다고 반대한 것을 미국이 배려했기 때문이었다. ‘제2차 미영합동초안’(1951년 6월 14일 작성)에서는 한국의 조약 서명자격을 불인정할 것을 주장하는 영국(및 일본)의 요구를 미국이 받아들이고, 그 대신 영토 기술 앞에 “일본은 한국의 독립을 승인하며”라는 구절을 넣기로 했으며, 재한(在韓) 일본인의 청구권 포기 조항을 삭제하여 이것은 별도의 한일 간 협정에서 다루도록 했다. 그 결과 제2차 미영합동초안에서는 “일본은 한국의 독립을 승인하며, 제주도·거문도·울릉도를 포함한 한국에 대한 모든 권리·권원·청구권을 포기한다”로 수정되었다(제2장(영토)의 제2조 a항). 제2차 미영합동조약에서 재한국 일본인의 재산은 이미 1945년 미군정 법령 제33호로서 몰수·처리되었는데, 다시 그 청구권을 한일 간 협상케 한 것을 알게 된 대한민국 정부는 이에 강력히 항의했다.
 

  [099]
 
  Q : 제3차 미영합동초안에서는 한국정부의 항의가 수용되었는가?
 
  A : 재한국 일본인의 재산청구권에 대해 한국정부의 항의 요청은 수용됐다. 그 결과 제4조 b항을 신설해 “제2조 및 제3조에 언급된 모든 지역의 미군정의 지령에 따른 일본·일본국민 재산처분의 유효성을 승인한다”는 구절을 넣어 1945년 미군정 법령 제33호의 효력을 인정함으로써 재한국 일본인의 재산청구권을 소멸시켰다. 여기서 주목할 것은 평화조약 제2장 제2조 a항에서 제주도·거문도·울릉도 명칭만 등재된 것은 대표적 섬 이름만 등재한 것이라는 사실이다. 다시 말해 제2차 미영합동초안과 마찬가지로 제3차 합동초안(1951년 7월 3일 작성)의 영토조항도 “일본은 한국의 독립을 승인하며, 제주도·거문도·울릉도를 포함한 한국에 대한 모든 권리·권원·청구권을 포기한다”라고 돼 있었다.
 

  [100]
 
  Q : 샌프란시스코에서 열린 연합국의 대(對)일본 평화조약’ 한국 관련 조약문에서 독도 명칭이 빠진 것을 어떻게 해석해야 하나?
 
  A : 샌프란시스코에서 열린 연합국의 평화회담은 1951년 9월 4일 52개국이 참가했다. 평화조약은 나흘 뒤인 1951년 9월 8일 49개국이 서명했다. 연합국의 대(對)일본 평화조약에서 한국 영토 관계는 제2장 제2조 a항에 기록돼 있다. 그 내용은 “일본은 한국의 독립을 인정하며, 제주도·거문도·울릉도를 포함한 한국(한반도)에 대한 모든 권리·권원·청구권을 포기한다”로 돼 있다. 지나치게 간략한 문장이다. 모든 무인도와 함께 독도 명칭은 빠져 있으나, 울릉도 명칭은 남아 있다.
 
  일본은 이를 근거로 독도가 일본 영토임을 연합국에 의해 인정받았다고 주장한다. 그러나 이것은 전혀 그렇지 않다. 그렇게 주장되려면 미국 제6차 초안의 시안처럼 독도가 일본 영토라고 명백히 명문으로 표시되고 한국 영토 관련 조항에서는 일본이 포기하는 섬들에서 독도가 삭제되어야만 하는 것이다. 일본은 시볼드를 앞세워 미 국무성을 설득해 미국 제6차 초안의 시안에서 독도를 한국 영토에서 배제시킨 적이 있으나 영국·뉴질랜드·호주 등 연합국 일부가 반대해 좌절됐다. 미국은 제6차 초안의 시안을 폐기한 후 제7·8·9차 초안에서는 독도 문제를 회피했다. 연합국과 일본 간의 평화조약 체결 당시(1951년 9월 8일)의 미국 입장은 독도 문제에 관해서는 개입하지 않고 연합국의 결정에 맡기는 것이었다.
 
1951년 9월 미국 샌프란시스코에서 연합국의 대(對)일본 평화조약이 체결된 후, 일본 마이니치신문사가 1952년 5월 25일 발행한 616쪽짜리 《대(對)일본평화조약》 해설서. 이 해설서의 부속지도인 <일본영역도>에서도 울릉도와 독도를 조선 영토로 표시했다.

  한편 조약 체결 당시의 영국·호주·뉴질랜드 등 태평양전쟁 참전국가들은 독도는 이전의 연합국 합의에 따라 한국 영토임을 재확인하는 원칙적 입장을 고수했다. 그러므로 샌프란시스코 조약 본 조약문에서 ‘독도’의 명칭이 거론되지 않은 경우에는 이전의 연합국의 합의 결정에 따르게 되는 것이다. 연합국의 합의 결정은 첫째가 SCAPIN 제677호이다. 이것은 법제화된 법령으로서 국제법상의 공인을 받은 것이며, 샌프란시스코 조약 후에도 제677호를 폐기 또는 수정하는 다른 번호의 SCAPIN이 발표되지 않는 한 유효한 것이다. 연합국 총사령관(SCAP)은 샌프란시스코 조약 체결 1년 후인 1952년 4월 28일 해체될 때까지 “독도는 한국 영토이므로 일본 영토에서 제외한다”는 SCAPIN 제677호를 부정하거나 폐기하는 어떠한 지령도 발표한 적이 없다. 따라서 샌프란시스코 조약문에 독도 명칭이 없거나 독도 문제가 미해결 문제로 조약문에 거론되지 않으면, 독도에 대해서는 SCAPIN 제677호의 규정이 적용되며, “독도는 한국 영토”라는 연합국의 결정이 그대로 유지 존속되는 것이다. 일본은 연합국의 일본과의 평화조약 체결과정에서 한국 영토로 확인된 독도를 빼앗아가기 위해 맹렬히 로비했으나 결국 실패했다.
 
  1952년 5월 25일 일본 마이니치신문사가 외무성의 도움을 받아 발행한 《대일본평화조약》 해설서에 실린 <일본영역도>(日本領域圖)에는 독도가 사실대로 일본 영토에서 제외돼 한국 영토에 포함되어 있다. 일본은 샌프란시스코 조약 체결 당시와 그 이후에도 독도가 한국 영토임을 스스로 인지하고 있었던 것이다.
 

  [101]
 
  Q : SCAPIN 제677호 외에 ‘독도는 한국 영토’임을 증명하는 또 다른 방법은 없는가?
 
  A : 물론 있다. 독도의 경우와 같이 명칭이 기재되어 있지 않은 경우에는 ① 국제법의 부속도서는 모도(母島)의 영유국가의 영유로 한다는 조항을 적용해 독도가 한국 울릉도의 부속도서인가 일본 오키시마의 부속도서인가를 판별하는 방법과 ② 1969년 조약법에 관한 비엔나 협정을 적용해 샌프란시스코 평화조약 조문의 준비물(Preparatory work)인 <연합국의 구 일본 영토 처리에 관한 합의서>에 따라 판별하는 방법이 국제법상 가장 적법한 것이다. 샌프란시스코 조약문에서 일본이 포기하는 섬 이름에 ‘독도’가 누락된 것은 대표적인 섬 3개만을 들었기 때문이다. 조약문상 일본이 포기하는 섬 이름에 ‘독도’가 표시되어 있지 않으므로 ‘독도’는 일본 영토라고 일본 측이 주장한다면 제주도·거문도·울릉도를 제외한 조약문에 누락되어 있는 한반도 주변 3000여 개의 섬이 모두 일본 영토라는 논리가 성립된다. 이러한 일본정부의 주장은 전혀 성립될 수 없는 것이다. 미국은 미영합동초안에서 섬 명칭은 아예 거론하지 않으려고 했다가 영국의 섬 명칭 거론 주장을 고려해 처음 제주도만 명칭에 넣었다. 그 후 거문도와 울릉도를 넣으면서 이것도 번잡한 기재라고 생각했다. 조약문을 간결히 하기 위하여 ‘독도’ 등 사람이 살지 않는 극히 작은 섬들의 명칭을 기재하지 않은 것이지 독도 등 작은 섬들을 일본 영토로 인정해 기재하지 않은 것은 아니었다.
 
  일반 국제법의 영토조항은 작은 섬의 영유권은 모도의 영유권자의 영유로 규정하고 있다. 다행히 샌프란시스코조약 본문에 한국 영토로 ‘울릉도’의 명칭이 들어 있다. ‘독도’가 한국 울릉도의 부속도서인지 일본 오키시마의 부속도서인지를 판별하면 되는 것이다. 울릉도가 독도의 모도이고, 독도는 울릉도의 부속도서이기 때문에, 일반 국제법의 영토조항에 의거해 독도는 울릉도 영유국가인 대한민국의 영토인 것이다.
 
  그러므로 샌프란시스코 평화조약문에서 독도 명칭이 빠졌다고 해서 연합국이 독도를 일본 영토로 인정한 것은 아니다. 미국 등이 ‘일본의 맹렬한 로비 때문에’ 독도 문제에 관해 이전의 연합국의 합의에 맡기고 조약문을 간결히 하기 위해 명칭을 제외시켰을 뿐이다.
 
  한반도 주변에는 3000여 개의 섬이 있는데 그 섬들은 평화조약문에서 일본이 포기하는 섬으로 명칭이 기재되어 있지 않지만 한국 영토로 공인되어 있다. 예컨대 제주도의 일본 방향 동쪽에 ‘우도’라는 섬이 있는데, 우도는 제주도의 부속섬이기 때문에 평화조약문에 ‘우도’ 명칭이 없어도 제주도의 영유국가인 대한민국이 우도의 영유국이 되는 것과 같은 논리이다.
 
  연합국의 SCAPIN 제677호와 <연합국의 구 일본 영토 처리에 관한 합의서>에 독도는 대한민국의 완전한(배타적) 영토라고 규정되어 있으므로, 평화조약에 의해서도 (독도는 일본 영토라는 규정이 없는 한) 대한민국의 영토가 되는 것이다. 일본의 재(再) 독립 직후인 1952년 5월 25일 마이니치신문사가 발행한 《대(對)일본평화조약》 해설서에 포함된 <일본영역도>에서 독도를 한국 영역에 포함시킨 것도 이러한 이유 때문이다.
 
  일본정부는 연합국 최고사령부 지령 제677호에 의거해 1951년 6월 6일 일본 총리부령(總理府令) 제24호(조선총독부 교통국 공제조합의 본방 내에 있는 재산정리에 관한 정령의 시행에 관한 총독부령)에서 울릉도·독도·제주도를 한국 영토로 규정해 총리부령 제24호의 적용대상에서 제외했다. 샌프란시스코 평화조약에서도 독도가 한국 영토로 인정되고 일본 영역에서 제외되자, 일본정부는 총리부령 제24호를 1960년 7월 7일까지 개정하지 않고 독도를 울릉도·제주도와 함께 한국 영토로 규정하고 총리부령 적용대상에서 제외했다. 이 사실은 일본정부도 독도가 샌프란시스코 평화조약에서 한국 영토로 인정되고 일본 영역에서 제외되었음을 잘 인지하고 있었다는 증거이다. 이 밖에 1969년에 제정된 ‘조약법에 관한 비엔나협정’을 적용하는 방법이 있다.
 

  [102]
 
  Q : ‘1969년 조약법에 관한 비엔나협정’은 독도영유권 문제에 어떻게 적용되는가?
 
  A : 제2차 세계대전 종전 후 체결된 수많은 조약문을 놓고 다양한 견해와 논쟁이 일어나자 이 논쟁 해결을 위해 세계 각국은 ‘1969년 조약법에 관한 비엔나협정’을 체결했다. 이 협정의 제32조에는 조약의 해석에 의문이 있을 때 ‘조약의 준비물과 결론의 환경’을 해석의 보조수단으로 적용하도록 규정하고 있다. 그렇다면 1951년 샌프란시스코 평화조약에서 영토 문제와 관련된 준비물은 무엇일까? 그것은 SCAPIN 제677호와 함께 두말할 것도 없이 1951년의 샌프란시스코 평화조약을 위한 준비물인 1949~1950년의 <연합국의 구 일본 영토 처리에 관한 합의서>이다. 연합국의 합의서는 독도를 ‘대한민국의 완전한 주권의 영토’ 안에 독도를 포함시켰다. 이 준비물을 토대로 조약을 해석하면 독도는 한국 영토임이 명료하다.
 
  다음으로 ‘결론의 환경’은 무엇일까? 샌프란시스코 평화조약 조약문에서 독도 명칭이 누락된 환경은 “일본의 독도를 미군 군사기지로 제공하려는 미끼의 로비와 그에 동조하다가 실패해 결론적으로 독도 명칭을 누락시킴으로써 독도 문제 불관여의 입장을 취한 미국의 활동”이다. 독도 명칭이 누락된 배경은 일본의 로비를 받아들인 미국과 이를 반대한 영국·호주·뉴질랜드의 절충과정을 살펴보면 잘 알 수 있다. 비록 샌프란시스코 평화조약문에 독도명칭이 누락됐다고 할지라도 ‘1969년 조약법에 관한 비엔나 협정’ 제32조를 해석의 보조수단으로 적용하면 독도는 대한민국의 영토임이 명백한 것이다. 연합국은 SCAPIN 제677호 이래 거듭 독도가 국제법상 합법적인 대한민국의 완전한 영토임을 재확인해 준 것이다.
 

  [103]
 
  Q : 만일 연합국이 샌프란시스코 평화조약에서 ‘독도는 일본 영토’라고 명문으로 기재했다면 독도는 어떻게 되었을까?
 
  A : 만약 그런 일이 있었다면 독도는 분쟁지역이 되었을 것이다. 대한민국은 1948년 8월 15일 독립국가로 건국되고 같은 해 12월 12일에는 한반도의 유일한 합법정부로 국제연합(UN)으로부터 승인받은 후 국제법상 합법적으로 독도를 영유하고 있었다. 반면 일본은 1951년 9월 8일 연합국의 ‘일본과의 평화조약’과 1952년 4월 28일의 조약 발효로, 한국보다 4년 늦게 1952년 4월 28일에야 재(再) 독립했다. 그러므로 미국을 앞세운 일본 측의 로비가 설령 성공해 1951년 9월 8일의 연합국의 ‘일본과의 평화조약’에 독도가 일본 영토로 ‘수정’ 명문화됐을 경우에도 한국정부의 동의가 필요했다. 왜냐하면 대한민국은 주권국가로서 이미 ‘독도’를 1948년에 국제법상으로 정당하게 인정받아 영유하고 있었고, 연합국의 ‘일본과의 평화조약’에는 서명하지 않는 제3자(제3국)였기 때문이다.
 
  그런데 1951년 연합국의 ‘일본과의 평화조약’에서 ‘독도’는 조약문에 기록되지 못했고, 이전의 연합국의 결정에 의거하게 되었으므로, 일본이 독도영유권을 승인받았다고 주장할 근거는 전혀 존재하지 않았다. 도리어 독도를 한국의 완전한 영토로 규정한 그 직전의 연합국 결정이 유지 존속되어 독도는 분쟁지가 되지 않고 대한민국 영토로 재확인된 것이다.
 

  [104]
 
  Q : 1951년 샌프란시스코 평화조약에서 일본이 1905년 일본 영토로 편입한 한국 땅은 반환 대상이 아니었나?
 
  A : 연합국은 일본이 약취한 토지의 반환 기준시점을 일제가 청일전쟁을 도발한해인 ‘1894년 1월 1일’로 정했다. 이에 따라 일본은 1894~1895년에 빼앗은 대만과 팽호도를 중국에 반환했고, 독도보다 10개월 후인 1905년 11월에 빼앗은 요동반도를 중국에, 사할린을 러시아에 되돌려줬다. 만일 1905년 2월 독도를 빼앗기 10년 전인 1895년에 일본이 한국의 어느 섬을 ‘폭력과 야욕으로 약취’했다면 그 섬 또한 반환해야 했다. 그러므로 1905년 2월에 일본이 약취한 독도는 당연히 한국에 반환되어야 했고, 그것은 1946년 1월 29일 SCAPIN 제677호에 의해 실현됐던 것이다. 그리고 1951년 9월 8일의 샌프란시스코 평화조약은 SCAPIN 제677호의 결정과 유지·존속을 재확인한 것이었다. 1951년 9월 연합국의 ‘일본과의 평화조약’에서도 마찬가지였다.
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