역대 헌법 및 개헌안의 골자와 문재인발(發) 6월 개헌 진행 상황 총력 점검 (1/3) : 월간조선

6월 개헌론의 발단은 대선(大選) 공약 때부터였다

1987년 바뀐 현행 헌법을 바꾸겠다는 논의가 본격화된 것은 작년 5월 대통령선거 때부터다. 전에도 여러 차례 “30년에 이르러 헌법의 수명이 다 됐다”는 논의가 있었지만 최근 문재인 대통령이 직접 개헌을 거론하면서 6월 지방자치단체 선거와 함께 개헌 국민투표를 동시에 실시하느냐가 정가(政街)의 시급한 현실적 과제로 떠올랐다.

개헌과 관련된 여권(與圈)의 움직임을 보면 ‘개헌은 해야 한다’는 총론(總論)에는 일치했지만 ‘어떤 조항을 어떻게 고쳐야 한다’는 각론(各論)까지는 마련되지 않은 것으로 보인다. 먼저 민주당은 2월 2일 대통령제와 경제민주화 조항 명시 등을 골자로 하는 개헌론을 당론으로 확정했다. 여기에 불을 붙인 것은 2월 5일 문 대통령의 발언이다.

국회헌법개정특별위원회 자문위원회 보고서.

문 대통령은 청와대 수석보좌관회의에서 “지방선거와 동시에 개헌 국민투표를 하려면 시간이 얼마 남지 않았다”며 대통령 직속 정책기획위원회에 정부 개헌안을 만들 것을 지시했다. 문 대통령은 이날 “국회의 합의만을 바라보며 기다릴 상황이 아니다”며 “이제 대통령도 국민 의견을 수렴하는 개헌준비를 시작할 수밖에 없다”고 말했다.

문제는 대통령 자문기구인 정책기획위원회가 정부 개헌안을 마련하더라도 국회를 통과할지가 미지수다. 개헌안이 국회를 통과하려면 재적의원 3분의 2 이상의 찬성을 얻어야 하는데 현재 자유한국당의 의석은 117석으로 국회 재적의원 3분의 1을 넘는다. 자유한국당은 여권의 개헌에 대해 ‘정권 재연장 음모’라며 부정적 반응을 보이고 있다.

그런데 문제는 지금 여권이 추진하는 ‘문재인 발(發) 개헌’의 전모를 아는 사람이 거의 없다는 것이다. 민주당이 당론으로 정했다는 개정 헌법조항은 공개되지 않았으며 연합뉴스를 통해 그 골격만이 드러났을 뿐이다. 《월간조선》은 개정 헌법의 시안(試案)을 입수하려 했으나 김성태 자유한국당 원내대표 측은 “민주당이 도무지 알려주지 않는다”고 말했다.

문재인 대통령은 대통령 후보 시절인 작년 4월 12일 국회 헌법개정특위의 ‘대통령 후보의 개헌 관련 의견청취 전체회의’에 참석해 개헌에 대한 견해를 피력했다.

민주당 개헌특위 간사인 이인영 의원 측은 개정 헌법의 시안을 공개해 달라는 본지 요청에 대해 “(조문 형태의) 페이퍼는 확실히 가지고 있으나 현재 130개 조항을 가다듬고 있다(※편집자 주-아직 공개할 수 없다는 뜻)”고만 말했다. 이 의원 측은 “(2월 1일) 의원총회를 통해 ‘의원총회에서 개헌안 일부를 확정했습니다’라고 기자회견을 한 제윤경 원내 대변인의 발언 내용이 핵심인 것은 사실”이라고 덧붙였다.

이로 미루어보면 현재 민주당 측은 현행 헌법의 형태로 각 조문 초안(草案)을 만든 것이 아니고 제 원내 대변인의 표현처럼 ‘개헌안 일부’만 확정한 것으로 보인다. 2월 중순에 들어서도 개헌안 초안이 채 완성되지 않았다는 것은 ‘문재인발 개헌’이 만반의 준비를 갖추지 못하고 시작된 것 아니냐는 의구심을 갖게 한다.

여기서 2월 1일 제윤경 민주당 원내 대변인의 발언 전문을 공개한다.

〈오늘 우리 더불어민주당은 의원총회에서 개헌안 일부를 확정했습니다.

저는 2016년 1월 13일 우리 당에 입당하면서, 국가재정운용에 대한 입법부의 통제를 강화하고 재정민주주의를 구현하겠다고 약속드린 바 있습니다.

오늘 우리 당 소속 의원들은 개헌안에 ‘예산법률주의’를 도입하기로 의견을 모았습니다. 예산안을 법률로 하게 되면, 정부의 자의적인 예산안 편성과 집행에 대한 국민의 통제가 강화될 것입니다.

작년 대선 과정에서 모든 후보가 6월 지방선거와 개헌 국민투표 동시 실시를 약속한 바 있습니다. 우리 정치권에서 그 약속을 저버린다면, 정치권을 향한 국민의 신뢰는 무너져 내릴 것입니다. 자유한국당을 비롯한 야당도 스스로가 국민께 한 약속을 지키기를 촉구합니다.〉

여당인 민주당의 개헌안이 공개되지 않고 있어 《월간조선》은 민주당 등이 앞으로 개헌 논의에서 활용할 것으로 보이는 《국회헌법개정특별위원회 자문위원회 보고서》를 분석의 대상으로 삼았다. 국가정체성과 관련해 주목을 받고 있는 헌법 전문(前文), 총강은 역대 헌법의 내용들을 함께 소개했고, 기본권, 경제 분야는 개정 논의 내용을 자세히 분석했다. 민주당이 이번 개헌의 핵심으로 내세우는 지방분권 분야 개정 논의도 상세히 들여다보았다. 반면에 개헌특위가 분명한 단일안을 제시하지 않은 권력구조 부분은 특히 새롭고 중요한 부분만을 분석했다.

대한민국 헌법의 제·개정사

대한민국 헌법은 1948년 제정된 이래 가장 최근인 1987년 헌법까지 모두 9차례 개정됐다. 제1차 개정은 6·25전쟁이 한창이던 1952년 7월 4일 임시수도였던 부산에서 이뤄진 것으로 이른바 ‘발췌(拔萃)개헌’으로 불린다. ‘발췌’라는 말이 들어간 이유는 당시 여야가 제출한 헌법 개정안을 절충해 통과시켰다는 뜻이다.

구체적으로는 대통령 직선제와 상·하 양원제를 골자로 하는 정부 측 안과 내각책임제와 국회단원제를 골자로 하는 국회안을 절충해 대통령 직선제와 내각책임제를 채택했다. 실제로 이 개헌은 국회에서 초대 대통령에 선출된 이승만(李承晩) 대통령이 개헌 없이는 재선(再選)이 어렵다고 판단해 실시한 개헌이다. 이 개헌은 정부의 직선제 개헌안과 국회의 내각책임제 개헌안은 공고 절차를 밟았지만, 둘을 발췌한 개헌안은 그런 절차를 밟지 않았고, 국회의원들이 헌병대에 연행되어 가는 등 공포 분위기 속에서 개헌 절차가 진행됐다는 점에서 헌법 위반이라는 설(說)이 지배적이다.

‘발췌개헌’을 통해 대통령에 재선된 이승만 대통령은 2회까지만 가능했던 대통령 연임 제한을 초대 대통령에 한해 폐지하기 위한 개헌안을 제출했다. 1954년 11월 27일 국회 투표 결과 재적의원 203명 중 찬성 135명, 반대 60명, 기권 7명, 무효 1명이 나왔다.

정상적이었다면 개헌 정족수이자 재적의원 2/3인 135.333…명에 불과 0.333…명이 모자라 부결이 선포될 수밖에 없었다. 집권 자유당 쪽에서 최소 2표 이상의 반란표 혹은 무효표가 나왔던 것이다. 투표 결과 개헌을 저지하려 했던 민주당은 만세를 부르고 자유당은 좌절했다. 개헌 저지를 지지했던 언론은 ‘민주주의의 승리’라고 보도했다.

다음날인 11월 28일 자유당은 긴급의원총회를 소집해서 개헌안 부결에 따른 대책을 논의한 끝에 말도 안 되는 억지논리를 내세웠다. 203의 수학적 2/3은 135.333…인데 0.333…은 0.5 이하로서 수학의 사사오입(四捨五入)의 원칙에 따라 버릴 수 있는 수이므로 203명의 2/3은 135.333…명이 아니라 135명이라는 것이었다.

이에 화답하듯 개헌안 투표 다음날 조용순 법무부 장관은 0.333…이라는 숫자는 독립된 주체로 볼 수 없기 때문에 사사오입의 논리로 버림하고, 135표만으로도 개헌 선인 정족수 2/3에 도달했다는 유권해석을 내렸다. 정부는 이 논리를 강변하기 위해 인하공과대학의 학장, 서울대학교 현직 수학 교수까지 동원했다.

4·19 후인 1960년 5월 15일 내각제 개헌안이 국회를 통과했다.

3차 개헌은 이승만 정권이 4·19혁명으로 붕괴된 1960년 6월 15일 공포됐다. 이 개헌의 가장 큰 특징은 대통령을 국가원수라는 명목적 존재로 권력을 크게 약화시키고 의원내각제로 권력구조를 바꾼 것이다. 국무총리가 실질적인 권력을 행사하게 했다.

3차 개헌에서는 이외에도 법률유보조항을 삭제한 기본권 보장의 강화, 복수(複數)정당제도의 보장, 내각책임제 채택, 헌법재판소의 설치, 대법원장·대법관의 선거제도 채택, 중앙선거위원회의 헌법기관화, 경찰의 중립 규정, 지방자치단체장의 선거제 채택 등 현대적인 조항이 많이 신설됐다.

그로부터 6개월 뒤에 이루어진 4차 개헌은 4·19의 발단이 된 자유당의 3·15부정선거 책임자와 4·19 당시 시위대를 향해 발포한 책임자들을 처벌하기 위한 소급입법의 헌법적 근거를 마련하기 위해 행해졌다. 하지만 소급입법 개헌은 핵심 관련자들이 도피하고 5·16이 터지면서 부정선거 및 부정축재자 처벌이라는 목적을 달성하지 못했다(관련자들은 군사정부의 혁명재판소에 회부되어 처벌됐다).

5차 개헌은 1962년 11월 박정희 정권에서 민정이양을 위한 헌법개정안이 국가재건최고회의에서 의결된 후 12월 17일 국민투표에 의해 확정된 개헌이다. 이 개헌안은 헌법에 규정된 개정 방법을 따르지 않고 비상조치법 개정 방법에 따라 국민투표에 회부됐다. 전문을 비롯한 내용이 전면 개정돼 실질적으로는 헌법 제정에 속한다.

5차 개헌의 주요 내용은 대통령제 채택, 소선거구제 채택, 국회의 단원제와 정당국가화에 따른 국회활동 약화, 대법원에 위헌법률 심사권 부여, 헌법 개정에 대한 국민투표제 채택, 경제과학심의회의·국가안전보장회의 설치 등이다.

6차 개헌은 당시 여당인 공화당이 박정희 대통령의 3선을 가능하게 하기 위해 1969년에 추진했다. 이 개헌안은 그해 10월 17일 국민투표에 부쳐져 총 유권자 77.1% 참여에 65.1% 찬성을 얻어 가결됐다. 이 개헌으로 박정희는 71년 4월 제7대 대통령 선거에 공화당 후보로 다시 출마, 당선됨으로써 장기 집권의 길에 들어섰다.

제6차 개헌의 주요 내용은 대통령의 3기 연임 허용, 야당 의원의 집단 사퇴로 인해 국회의원 수가 법정 최소인원 이하로 되는 사태를 미리 막기 위한 소인원 규정 삭제, 대통령에 대한 탄핵소추 발의 선을 의원 30인 이상에서 50인 이상으로 상향조정, 국회의원의 각료 기타 직위 겸직 허용 등이다.

박정희 전 대통령은 1972년 10월 17일 “우리 민족의 지상과제인 조국의 평화적 통일을 뒷받침하기 위해 우리의 정치체제를 개혁한다”고 선언하면서 초헌법적인 국가긴급권을 발동해 국회를 해산하고 정치활동을 금지했다. 동시에 전국적인 비상계엄령을 선포한 뒤, 10일 이내에 헌법개정안을 작성해 국민투표로써 확정하도록 지시했다.

그해 11월 21일 국민투표에서 압도적 찬성으로 확정돼 대통령 취임일인 12월 27일에 공포·시행됐다. 투표율 91.9%에 찬성은 91.5%였다. 이 헌법을 보통 ‘유신(維新)헌법’이라 부른다. 유신헌법의 골자는 ‘조국의 평화적 통일 지향, 민주주의 토착화, 실질적 경제적 평등을 이룩하기 위한 자유경제질서 확립, 자유와 평화수호의 재확인’이었다.

유신헌법은 사실상 박정희 전 대통령의 장기 집권을 위한 개헌이었다. 7차 개헌의 주요 내용은 전문에 민족의 평화통일이념을 규정, 법률유보조항을 두어 국민 기본권의 대폭 축소, 통일주체국민회의의 간선에 의한 국회의원 3분의 1 선출, 긴급조치권 및 국회해산권 등 대통령에게 초헌법적 권한 부여, 6년 대통령 임기 연장과 중임제한조항 철폐로 대통령 권력 강화, 정당국가적 경향 완화, 국회 회기 단축과 권한 약화, 대법원의 위헌법률심사권을 정치적 헌법보장기관인 헌법위원회로 이양, 법관은 대통령이 임명, 대통령 선거는 통일주체국민회의에서 실시, 국민투표제 채택, 헌법개정절차 이원화 등이었다.

제8차 개헌은 1980년 10월 27일 공포·발효됐다. 1979년 10·26사건으로 박정희 전 대통령이 사망한 후 국회는 여야 동수로 ‘헌법개정심의특별위원회’, 행정부는 ‘헌법개정심의위원회’를 구성해 개헌 작업을 진행했지만 전두환 전 대통령, 노태우 전 대통령을 중심으로 한 신군부가 ‘12·12사태’로 실세로 등장한다.

신군부는 1980년 5·17조치로 비상계엄을 전국으로 확대하고 국회 집회 봉쇄에 이어 5·18광주민주항쟁을 무력으로 진압한다. 전두환 전 대통령은 1980년 9월 1일 통일주체국민회의에서 대통령으로 선출된 후 헌법개정 작업을 진행해 앞서 밝힌 바와 같이 1980년 10월 27일 공포한다. 제8차 개헌안의 주요 내용은 다음과 같다.

전문에서 4·19의거, 5·16혁명 이념 계승을 삭제하고 3·1운동 정신 계승 및 제5공화국 출범을 명기했다. 총강에서 전통문화 창달·재외국민 보호·국가의 정당보조금 지급 조항을 신설했다. 기본권의 개별유보조항을 삭제하고 연좌제 금지·환경권·행복추구권을 신설했다. 선거인단에 의한 대통령 간선제 및 7년간 단임제, 대통령의 비상조치권·국회해산권 발동요건을 강화했다. 국회의원 비례대표제를 채택하고 임기는 4년으로 하도록 했다.

대통령 직선제 개헌은 1987년 한국 민주화를 위한 반정부운동의 상징적 구심점 역할을 했다. 제9차 개헌의 주요 내용은 전문에서 대한민국 임시정부의 법통과 4·19 민주이념의 계승 및 조국의 민주개혁의 사명을 명시하고 총강에서 국군의 정치적 중립, 자유민주적 기본 질서에 입각한 평화통일정책 수립 추진 규정을 신설했으며, 기본권에서 구속적부심청구권 전면 보장, 범죄 피해자에 대한 국가구조제 신설, 형사 피의자의 권리 확대, 허가·검열의 금지에 의한 표현의 자유를 확대한 것이다. 또 국정감사권을 부활시켰고 국회 회기제한 규정을 삭제했으며 대통령 직선제 및 5년 단임제, 대통령의 비상조치권·국회해산권을 폐지했다.

헌법 전문(前文)

대한민국 헌법 전문(大韓民國憲法前文)은 대한민국 헌법의 조문 앞에 있는 공포문(公布文)이다. 헌법 제정의 역사적 과정, 목적, 헌법 제정권자, 헌법의 지도 이념이나 원리 등을 규정하고 있다. 전문은 본문과 마찬가지로 법 규범으로서의 가치를 가진다고 본다.

1948년 제헌헌법 전문

유구한 역사와 전통에 빛나는 우리들 대한국민은 기미 삼일운동으로 대한민국을 건립하여 세계에 선포한 위대한 독립정신을 계승하여 이제 민주독립국가를 재건함에 있어서 정의 인도와 동포애로써 민족의 단결을 공고히 하며 모든 사회적 폐습을 타파하고 민주주의 제(諸)제도를 수립하여 정치, 경제, 사회, 문화의 모든 영역에 있어서 각인의 기회를 균등히 하고 능력을 최고도로 발휘케 하며 각인의 책임과 의무를 완수케 하여 안으로는 국민생활의 균등한 향상을 기하고 밖으로는 항구적인 국제평화의 유지에 노력하여 우리들과 우리들의 자손의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보할 것을 결의하고 우리들의 정당 또 자유로이 선거된 대표로써 구성된 국회에서 단기 4281년 7월 12일 이 헌법을 제정한다.

1963년 3공 헌법 전문

유구한 역사와 전통에 빛나는 우리 대한국민은 3·1운동의 숭고한 독립정신을 계승하고 4·19의거와 5·16혁명의 이념에 입각하여 새로운 민주공화국을 건설함에 있어서, 정의·인도와 동포애로써 민족의 단결을 공고히 하며 모든 사회적 폐습을 타파하고 민주주의 제제도를 확립하여 정치·경제·사회·문화의 모든 영역에 있어서 각인의 기회를 균등히 하고 의무를 완수하게 하여, 안으로는 국민생활의 균등한 향상을 기하고 밖으로는 항구적인 세계평화에 이바지함으로써 우리들과 우리들의 자손의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보할 것을 다짐하여, 1948년 7월 12일에 제정된 헌법을 이제 국민투표에 의하여 개정한다.

1972년 유신헌법 전문

유구한 역사와 전통에 빛나는 우리 대한국민은 3·1운동의 숭고한 독립정신과 4·19의거 및 5·16혁명의 이념을 계승하고 조국의 평화적 통일의 역사적 사명에 입각하여 자유민주적 기본질서를 더욱 공고히 하는 새로운 민주공화국을 건설함에 있어서, 정치·경제·사회·문화의 모든 영역에 있어서 각인의 기회를 균등히 하고 능력을 최고도로 발휘하게 하며 책임과 의무를 완수하게 하여, 안으로는 국민생활의 균등한 향상을 기하고 밖으로는 항구적인 세계평화에 이바지함으로써 우리들과 우리들의 자손의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보할 것을 다짐하면서, 1948년 7월 12일에 제정되고 1962년 12월 26일에 개정된 헌법을 이제 국민투표에 의하여 개정한다.

1980년 5공 헌법 전문

유구한 민족사, 빛나는 문화, 그리고 평화애호의 전통을 자랑하는 우리 대한국민은 3·1운동의 숭고한 독립정신을 계승하고 조국의 평화적 통일과 민족중흥의 역사적 사명에 입각한 제5민주공화국의 출발에 즈음하여 정의·인도와 동포애로써 민족의 단결을 공고히 하고, 모든 사회적 폐습과 불의를 타파하며, 자유민주적 기본질서를 더욱 확고히 하여 정치·경제·사회·문화의 모든 영역에 있어서 각인의 기회를 균등히 하고, 능력을 최고도로 발휘하게 하며, 자유와 권리에 따르는 책임과 의무를 완수하게 하여, 안으로는 국민생활의 균등한 향상을 기하고 밖으로는 항구적인 세계평화와 인류공영에 이바지함으로써 우리들과 우리들의 자손의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보하는 새로운 역사를 창조할 것을 다짐하면서 1948년 7월 12일에 제정되고 1960년 6월 15일, 1962년 12월 26일과 1972년 12월 27일에 개정된 헌법을 이제 국민투표에 의하여 개정한다.

1987년 6공 헌법 전문

유구한 역사와 전통에 빛나는 우리 대한국민은 3·1운동으로 건립된 대한민국임시정부의 법통과 불의에 항거한 4·19민주이념을 계승하고, 조국의 민주개혁과 평화적 통일의 사명에 입각하여 정의·인도와 동포애로써 민족의 단결을 공고히 하고, 모든 사회적 폐습과 불의를 타파하며, 자율과 조화를 바탕으로 자유민주적 기본질서를 더욱 확고히 하여 정치·경제·사회·문화의 모든 영역에 있어서 각인의 기회를 균등히 하고, 능력을 최고도로 발휘하게 하며, 자유와 권리에 따르는 책임과 의무를 완수하게 하여, 안으로는 국민생활의 균등한 향상을 기하고 밖으로는 항구적인 세계평화와 인류공영에 이바지함으로써 우리들과 우리들의 자손의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보할 것을 다짐하면서 1948년 7월 12일에 제정되고 8차에 걸쳐 개정된 헌법을 이제 국회의 의결을 거쳐 국민투표에 의하여 개정한다.

☞ 제헌헌법 전문에 ‘기미삼일운동으로 대한민국을 건립하여 세계에 선포한 위대한 독립정신을 계승하여 이제 민주독립국가를 재건함에 있어서’라고 한 것은 초대 대통령 이승만 박사의 의지가 반영된 것이었다. 이 박사는 3・1운동 후 수립된 한성정부에서 집정관총재로 추대됐던 데 대해 긍지를 갖고 있었다.

제헌헌법 전문은 제2공화국에서도 그대로 이어지다가 제3공화국 헌법에서 ‘4·19의거와 5·16혁명의 이념’이라는 표현이 들어갔다. 이는 군사혁명을 4·19의거의 연장선상에서 이해했던 5·16 주체들의 인식이 반영된 것이었다.

제4공화국 헌법(유신헌법)에서는 ‘조국의 평화적 통일의 역사적 사명에 입각하여 자유민주적 기본질서를 더욱 공고히 하는’이라는 표현이 들어갔다. ‘평화적 통일’ ‘자유민주적 기본질서’가 헌법에 명시된 것은 이때가 처음이었다.

제5공화국 헌법에서는 4·19의거, 5·16혁명을 모두 삭제한 대신 ‘민족중흥의 역사적 사명에 입각한 제5민주공화국의 출발에 즈음하여’라고 하여, ‘제5공화국’임을 명시했다.

1987년 개정된 현행 헌법에서는 ‘3·1운동으로 건립된 대한민국임시정부의 법통’과 ‘불의에 항거한 4·19민주이념’의 계승을 명시했다. ‘대한민국임시정부의 법통’은 독립운동가 집안의 후예로 개헌 당시 민주정의당의 실세였던 이종찬 국회의원 등의 노력에 의한 것이었다고 한다. 이 규정은 근래에 와서는 ‘1948년 건국’을 부정하는 근거로 인용되고 있다.

국회 개헌특위 자문위원회의 시안

유구한 역사와 전통에 빛나는 우리 대한국민은 3·1운동으로 건립된 대한민국임시정부의 법통과 불의에 항거한 4·19혁명과 6·10항쟁의 민주이념을 계승하고, 조국의 평화적 통일과 법치주의에 터 잡은 자유롭고 평등한 민주사회의 실현을 기본 사명으로 삼아, 인류애와 생명 존중으로 평화와 공존을 추구하고, 자율과 조화를 바탕으로 사회정의와 자치·분권을 실현하고, 기회균등과 연대의 원리를 사회생활에서 실천하고, 지구생태계와 자연환경의 보호에 힘쓰며, 안으로는 국민의 생활을 균등하게 향상시키고, 밖으로는 항구적인 세계평화와 인류공영에 기여하고, 모든 분야에서 지속가능한 발전을 추구함으로써 우리와 미래세대의 자유와 안전과 행복을 영원히 확보할 것을 다짐하면서, 1948년 7월 12일에 제정되고 9차에 걸쳐 개정된 헌법을 이제 국회의 의결을 거쳐 국민투표에 의하여 개정한다.

4·19 당시 대학문을 박차고 나서는 서울대 문리대생들. 4·19 이념은 제5공화국 시절을 제외하면 제3공화국 헌법에서부터 줄곧 헌법 전문에 들어갔다.

☞ 국회 개헌특위 자문위원회는 임시정부의 법통과 4·19혁명 외에 6·10항쟁을 추가하자고 제안했다. 소수 의견으로 ‘부마항쟁과 5·18민주화운동’을 명시하자는 의견, ‘촛불시민혁명의 뜻에 따른다’는 문구를 넣자는 의견도 있었다. 민주당 개헌의총에서도 ‘촛불혁명’을 명기하자는 의견이 많았다고 한다.

새로운 가치체계와 사회원리를 헌법 전문에 싣는다는 취지에서 ▲인류애와 생명 존중 ▲자치·분권 실현 ▲기회균등과 연대(連帶)의 원리를 사회생활에서 실천 ▲지구생태계와 자연환경의 보호 ▲지속가능한 발전 추구 등을 넣자고 한다.

이 가운데 현행 헌법에서 ‘자유와 권리에 따르는 책임과 의무를 완수하게 하여’라는 구절을 삭제하는 대신 ‘기회균등과 연대의 원리를 사회생활에서 실천’한다는 대목은 사회주의를 지향하는 것이 아니냐는 의구심을 낳고 있다.

총강

1948년 제헌헌법 총강

제1조 대한민국은 민주공화국이다.

제2조 대한민국의 주권은 국민에게 있고 모든 권력은 국민으로부터 나온다.

제3조 대한민국의 국민 되는 요건은 법률로써 정한다.

제4조 대한민국의 영토는 한반도와 그 부속도서로 한다.

제5조 대한민국은 정치, 경제, 사회, 문화의 모든 영역에 있어서 각인의 자유, 평등과 창의를 존중하고 보장하며 공공복리의 향상을 위하여 이를 보호하고 조정하는 의무를 진다.

제6조 대한민국은 모든 침략적인 전쟁을 부인한다. 국군은 국토방위의 신성한 의무를 수행함을 사명으로 한다.

제7조 비준 공포된 국제조약과 일반적으로 승인된 국제법규는 국내법과 동일한 효력을 가진다. 외국인의 법적 지위는 국제법과 국제조약의 범위 내에서 보장된다.

1963년 3공화국 헌법 총강

제1조 ①대한민국은 민주공화국이다. ②대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다.

제2조 대한민국의 국민의 요건은 법률로 정한다.

제3조 대한민국의 영토는 한반도와 부속도서로 한다.

제4조 대한민국은 국제평화의 유지에 노력하고 침략적 전쟁을 부인한다.

제5조 ①이 헌법에 의하여 체결·공포된 조약과 일반적으로 승인된 국제법규는 국내법과 같은 효력을 가진다. ②외국인에 대하여는 국제법과 조약에 정한 바에 의하여 그 지위를 보장한다

제6조 ①공무원은 국민 전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대하여 책임을 진다. ②공무원의 신분과 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다.

제7조 ①정당의 설립은 자유이며, 복수정당제는 보장된다. ②정당은 그 조직과 활동이 민주적이어야 하며, 국민의 정치적 의사형성에 참여하는데 필요한 조직을 가져야 한다. ③정당은 국가의 보호를 받는다. 다만, 정당의 목적이나 활동이 민주적 기본질서에 위배될 때에는 정부는 대법원에 그 해산을 제소할 수 있고, 정당은 대법원의 판결에 의하여 해산된다.

1972년 유신헌법 총강

제1조 ①대한민국은 민주공화국이다. ②대한민국의 주권은 국민에게 있고, 국민은 그 대표자나 국민투표에 의하여 주권을 행사한다.

제2조 대한민국의 국민의 요건은 법률로 정한다.

제3조 대한민국의 영토는 한반도와 부속도서로 한다.

제4조 대한민국은 국제평화의 유지에 노력하고 침략적 전쟁을 부인한다.

제5조 ①이 헌법에 의하여 체결·공포된 조약과 일반적으로 승인된 국제법규는 국내법과 같은 효력을 가진다. ②외국인에 대하여는 국제법과 조약에 정한 바에 의하여 그 지위를 보장한다.

제6조 ①공무원은 국민 전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대하여 책임을 진다. ②공무원의 신분과 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다.

제7조 ①정당의 설립은 자유이며, 복수정당제는 보장된다. ②정당은 그 조직과 활동이 민주적이어야 하며, 국민의 정치적 의사형성에 참여하는데 필요한 조직을 가져야 한다. ③정당은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받는다. 다만, 정당의 목적이나 활동이 민주적 기본질서에 위배되거나 국가의 존립에 위해가 될 때에는 정부는 헌법위원회에 그 해산을 제소할 수 있고, 정당은 헌법위원회의 결정에 의하여 해산된다.

1980년 5공 헌법 총강

제1조 ①대한민국은 민주공화국이다. ②대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다.

제2조 ①대한민국의 국민의 요건은 법률로 정한다. ②재외국민은 국가의 보호를 받는다.

제3조 대한민국의 영토는 한반도와 부속도서로 한다.

제4조 ①대한민국은 국제평화의 유지에 노력하고 침략적 전쟁을 부인한다. ②국군은 국가의 안전보장과 국토방위의 신성한 의무를 수행함을 사명으로 한다.

제5조 ①헌법에 의하여 체결·공포된 조약과 일반적으로 승인된 국제법규는 국내법과 같은 효력을 가진다. ②외국인에 대하여는 국제법과 조약에 정한 바에 의하여 그 지위를 보장한다.

제6조 ①공무원은 국민 전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대하여 책임을 진다. ②공무원의 신분과 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다.

제7조 ①정당의 설립은 자유이며, 복수정당제는 보장된다. ②정당은 그 조직과 활동이 민주적이어야 하며, 국민의 정치적 의사형성에 참여하는데 필요한 조직을 가져야 한다. ③정당은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받으며, 국가는 법률이 정하는 바에 의하여 정당의 운영에 필요한 자금을 보조할 수 있다. ④정당의 목적이나 활동이 민주적 기본질서에 위배될 때에는 정부는 헌법위원회에 그 해산을 제소할 수 있고, 정당은 헌법위원회의 결정에 의하여 해산된다.

제8조 국가는 전통문화의 계승·발전과 민족문화의 창달에 노력하여야 한다.

1987년 6공 헌법 총강

제1조 ①대한민국은 민주공화국이다. ②대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다.

제2조 ①대한민국의 국민이 되는 요건은 법률로 정한다. ②국가는 법률이 정하는 바에 의하여 재외국민을 보호할 의무를 진다.

제3조 대한민국의 영토는 한반도와 그 부속도서로 한다.

제4조 대한민국은 통일을 지향하며, 자유민주적 기본질서에 입각한 평화적 통일 정책을 수립하고 이를 추진한다.

제5조 ①대한민국은 국제평화의 유지에 노력하고 침략적 전쟁을 부인한다. ②국군은 국가의 안전보장과 국토방위의 신성한 의무를 수행함을 사명으로 하며, 그 정치적 중립성은 준수된다.

제6조 ①헌법에 의하여 체결·공포된 조약과 일반적으로 승인된 국제법규는 국내법과 같은 효력을 가진다. ②외국인은 국제법과 조약이 정하는 바에 의하여 그 지위가 보장된다.

제7조 ① 공무원은 국민 전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대하여 책임을 진다. ②공무원의 신분과 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다.

제8조 ①정당의 설립은 자유이며, 복수정당제는 보장된다. ②정당은 그 목적·조직과 활동이 민주적이어야 하며, 국민의 정치적 의사형성에 참여하는 데 필요한 조직을 가져야 한다. ③정당은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받으며, 국가는 법률이 정하는 바에 의하여 정당운영에 필요한 자금을 보조할 수 있다. ④정당의 목적이나 활동이 민주적 기본질서에 위배될 때에는 정부는 헌법재판소에 그 해산을 제소할 수 있고, 정당은 헌법재판소의 심판에 의하여 해산된다.

제9조 국가는 전통문화의 계승·발전과 민족문화의 창달에 노력하여야 한다.

☞ 제1조 ①항 “대한민국은 민주공화국이다”는 대한민국의 국체(國體)를, ②항 “대한민국의 주권은 국민에게 있고 모든 권력은 국민으로부터 나온다”라는 규정은 주권재민(主權在民)의 원칙을 선언하고 있다. 제1조는 제헌 이래 거의 바뀌지 않았다. 다만 유신헌법 아래서는 제1조 ②항에 “국민은 그 대표자나 국민투표에 의하여 주권을 행사한다”는 규정을 두었다. 이는 ‘국민의 주권적 수임기관’인 통일주체국민회의, 대통령의 광범위한 국민투표부의권을 염두에 둔 것이었다.

제2조 ②항 재외국민보호 규정은 제5공화국 헌법에서 처음 등장했다. 북한의 해외동포에 대한 공작에 대응하는 차원에서였던 것으로 알려져 있다.

제4조 “대한민국은 통일을 지향하며, 자유민주적 기본질서에 입각한 평화적 통일 정책을 수립하고 이를 추진한다”는 규정은 현행 헌법에서 처음 등장했다.

국군의 사명에 대한 규정(현행 헌법 제5조 ②항)은 건국 이래 “국군은 국토방위의 신성한 의무를 수행함을 사명으로 한다”고 되어 있었으나, 제5공화국 헌법에서부터 ‘국가의 안전보장’이 추가됐다. 이는 대내적(對內的) 안보위기 상황에서 국군을 동원할 수 있는 헌법적 근거로 해석된다.

공무원의 책임에 관한 규정(현행 헌법 제7조)은 제헌헌법에서는 국민의 기본권 조항과 함께 있었다(제27조). 4·19 후 수립된 제2공화국 헌법에서는 공무원의 ‘정치적 중립성’에 대한 규정을 신설했다. 자유당 정권 말기 공무원을 부정선거에 동원하고, 그로 인해 4·19를 초래한 데 대한 반성의 소산이었다. 제3공화국 이후 공무원 관련 규정은 총강으로 옮겨왔다.

정당에 관한 규정(현행 헌법 제8조)도 제2공화국 시절에 처음 등장했다. 역시 자유당 정권 시절 야당 탄압에 대한 반성에서 비롯됐다. 단 그때는 국민의 기본권 조항 중 언론·출판·집회·결사에 대한 규정 속에 포함되어 있었다. 제3공화국 헌법부터 총강으로 위치를 옮겼다. 제5공화국 헌법에서는 정당운영보조금에 대한 근거 규정을 신설했다.

정당 해산은 제2공화국에서는 헌법재판소, 제3공화국에서는 대법원, 제4공화국과 제5공화국에서는 헌법위원회가 담당했으나, 현행 헌법에서는 헌법재판소가 맡고 있다.

개헌특위 자문위원회의 시안

제1조 ①대한민국은 민주공화국이다. ②대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나오며, 국민을 위하여 행사된다. ③[기본권·총강분과 의견] 대한민국은 분권형 국가를 지향한다.

☞ 전임 정부, 즉 박근혜 정부의 ‘권력 사유화에 대한 반성적 고려’를 반영하여 ‘국민을 위하여 행사된다’라는 규정을 넣었다고 한다.

③항을 신설, 지방분권분과에서는 ‘지방분권을 대한민국의 국가특성으로 규정함으로써 집권적 국가적 경향을 청산하고 지방분권적 국가질서를 정립하도록 입법과 집행, 법령의 적용방향을 제시’하기 위해 이 조항을 신설했다고 한다. 민주당은 이번 개헌의 가장 큰 이유 중 하나로 ‘지방분권개헌’을 꼽고 있다. 지방에서는 ‘지방분권개헌’ 지지 서명운동도 벌어지고 있다. 이 조항이 장차 6·15공동선언상의 ‘낮은 단계의 연방제’ 추진과 연관이 있다는 우려가 있다.

제3조 대한민국의 영역은 한반도와 그 부속도서를 포함하는 영토, 영해, 영공으로 한다.

제4조 대한민국은 통일을 지향하며, 민주적 기본질서에 입각한 평화적 통일 정책을 수립하고 이를 추진한다.

☞ 현행 헌법에는 ‘자유민주적 기본질서에 입각한 평화적 통일’이라고 규정되어 있다. 자문위원회는 ‘민주적 기본질서’가 더 넓은 의미라는 이유로 ‘자유’를 삭제했다. 이에 대해 운동권 출신들이 다수 진출한 현 정권이 ‘자유민주주의’에 대해 부정적인 인식을 갖고 있기 때문이 아닌가, ‘자유민주주의’ 이외의 다른 민주주의, 예컨대 ‘인민민주주의’에 입각한 통일의 길도 열어 놓으려는 것이 아니냐는 의구심이 있다.

제5조 ①대한민국은 국제평화의 유지에 노력하고 침략적 전쟁을 부인한다. ②국군은 국토방위의 의무를 수행함을 사명으로 하며, 정치적 중립성을 준수한다.

☞ 자문위원회는 종래 국군의 사명 가운데 하나였던 ‘국가안전보장’에 대해 ‘그 개념이 광범위하고 막연하며, 민간영역에 대한 군의 동원을 정당화하기 위해 남용될 우려가 있으므로(쿠데타 세력 등에게 헌법상 국군의 사명을 근거로 주장할 빌미를 제공할 우려 있음)’ 삭제한다고 밝혔다. 내부의 반국가세력이 국가 변란을 획책할 경우, 군을 동원해 이를 진압하는 상황을 차단하기 위한 것이라는 해석이 가능하다.

정세균 국회의장은 지난 1월 15일 헌법개정 및 정치개혁 특별위원회 전체회의에 참석했다.

제8조 ①정당의 설립·조직 및 활동은 자유이며, 복수정당제는 보장된다. ②정당은 그 목적·조직과 활동이 민주적이어야 한다. ③정당은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받으며, 국가는 법률이 정하는 바에 의하여 정당운영에 필요한 자금을 보조할 수 있다.

☞ 현행 헌법상 ‘정당 설립의 자유’를 규정하고 있으나, ‘조직·활동의 자유’까지도 보장하도록 했다. 이는 통합진보당과 같은 위헌적 정당까지도 일단은 ‘조직·활동의 자유’를 내세워 활동할 수 있는 여지를 만들어 줄 수 있다.

현행 헌법에 ‘정당은… 국민의 정치적 의사형성에 참여하는 데 필요한 조직을 가져야 한다’는 규정이 삭제된 것과 관련, 자문위원회는 ‘향후 개헌을 통하여 지방분권을 확대할 경우 지역에 기초한 정당의 조직을 허용해야 할 것’이라고 밝혔다. 이는 자칫 지역정당구도를 고착화하고, 지역감정을 조장하는 결과를 가져올 수도 있다.

④정당의 목적이나 활동이 민주적 기본질서에 위배될 때에는 정부는 헌법재판소에 그 해산을 제소할 수 있고, 정당은 헌법재판소의 심판에 의하여 해산된다.

제9조 국가는 전통문화의 계승·발전과 문화의 창조·진흥 및 문화적 다양성 확보를 위하여 노력하여야 한다.

한편 2014년 국회 개헌특위 자문위원회가 마련한 개헌안 시안에서는 태극기(국기), 애국가(국가), 한국어(국어), 서울(수도) 등 국가정체성에 대한 규정을 두기로 되어 있었으나, 이번 개헌안에서는 반영되지 않았다.

(계속)