[특별기고] 憲裁의 언론법·신문법 결정을 보고 : 월간조선

헌법재판소(이하 憲裁)는 지난 6월29일 우리 언론사상 처음으로 언론관련법의 違憲(위헌) 여부에 관한 결정을 내렸다. 「신문 등의 자유와 기능 보장에 관한 법률」(신문법)과 「언론중재 및 피해구제 등에 관한 법률」(언론중재법)에 대한 憲法訴願(헌법소원) 및 違憲법률심판의 최종적인 판결이었다. 지난해 2월16일 朝鮮日報와 東亞日報, 환경건설일보를 비롯한 언론사와 변호사 등이 제청한 사건을 놓고 1년 4개월여 동안 심사숙고한 결과였다.

그런데 憲裁는 原告(원고)가 주장한 언론관련법의 違憲性(위헌성) 문제에 원칙적으로 勝訴(승소)로 결정하면서, 실효적인 측면에서는 집권세력의 손을 들어 주는 二重的인 기준을 제시했다. 이를 구체적으로 알아보기 전에 이 憲法訴願이 의미하는 바가 무엇인지 먼저 살펴볼 필요가 있다. 언론계와 정치권이 깊은 관심을 갖고 지켜보았던 이유는 무엇일까.

첫째, 한국에서 가장 오랜 역사를 지닌 두 신문사가 原告가 되어 언론법의 違憲 여부를 판정해 달라고 제청했다는 사실만으로 그 의미와 중요성을 가늠할 수 있다. 舊韓末(구한말) 「光武신문지법」(1907년)이 제정된 이래 日帝 치하를 거쳐 오늘에 이르기까지 언론과 관련된 여러 종류의 법이 시행되었다. 그 가운데는 과도한 규제로 언론활동을 제약하고 탄압하는 毒素(독소)조항을 지닌 법이 많았다.

언론계에서 惡法의 폐기와 개정을 요구하는 주장은 많았으나, 法 자체의 違憲 여부를 판정해 달라는 憲法訴願을 낸 경우는 이번이 처음이다. 그것도 특정한 취재 보도 기사를 대상으로 다투는 분쟁이 아니라, 권위 있는 두 신문사가 原告가 되어 법률의 違憲 여부를 묻는 언론사상 초유의 심판이었기에 그 의미는 무거운 것이다.

둘째로 「신문법은 비판언론을 억압하는 동시에 親與(친여)매체는 국민의 세금으로 보호 육성하는 장치를 제도화하고 있기 때문에 헌법 정신에 위배된다」는 것이 原告를 비롯해 이 법 제정을 반대한 사람들의 주장이었다. 여론의 다양성을 보장한다는 명분으로 발행부수가 일정 수준을 넘어가는 신문에는 규제를 가하는 조항을 두면서, 親정부적인 신문에는 國庫(국고)로 조성한 지원금을 지급하고, 신문의 배달을 대행하는 기구까지 신설했다.

신문법 위헌 여부에 관한 공개변론이 열린 지난 4월6일, 언론개혁 관련 단체들이 헌법재판소 앞에서 시위를 벌였다.

비판언론은 억압, 親與언론은 육성

발행부수는 경쟁원리에 입각한 시장기능에 맡겨 두면 독자의 선택에 따르는 것이 원칙이다. 독자가 외면하는 신문은 도태되는 것이 순리인데 정부의 지원금으로 특정신문을 육성하겠다는 논리다.

셋째로 언론중재위원회법에는 보도의 자유를 위축시킬 수 있는 조항이 들어 있다. 「언론사의 故意(고의)·過失(과실)이 없어도 訂正(정정)보도를 청구할 수 있다」(14조 2항)는 조항 등이 쟁점이었다. 이 조항에 대해서는 지난 1월에 서울중앙지법 민사합의 25부가 『언론의 자유를 침해한다』며 違憲법률심판을 제청한 바 있었다.

盧武鉉 정부는 부처별로 사소한 문제까지 중재를 신청하도록 독려해 중재위원회를 설립취지와는 달리 언론 억압의 방편으로 惡用(악용)하고 있다. 신문법과 언론중재법이 비판적인 신문의 자유를 억압하고 親與的인 신문을 육성하겠다는 의도임을 실증적으로 드러내고 있다.

이들 언론관계법에 대해 언론계는 贊反 양론으로 갈렸다. 신문의 논조가 나뉘어 있으며, 언론단체의 입장이 서로 다르다. 1980년대까지는 대체로 경영주 단체인 신문협회가 정부의 언론정책을 지지하는 입장이었던 반면 일선기자들의 모임인 기자협회는 반대편에 섰다. 그런데 金大中 정부 이후에는 추세가 反轉(반전)되어 기자협회가 언론법을 옹호하는 입장이었다. 신문법에 의해 구성된 신문발전위원회와 신문유통원은 憲裁의 결정 여하에 따라 그 존립의 근거가 걸린 문제가 될 수 있었다.

언론계와 학계의 입장도 양분된다. 언론관계법의 존폐 또는 문제된 조항의 違憲 여부는 정치·사회적인 분열과 이념대결의 한 축도가 되어 언론관련법의 憲法訴願으로 나타난 것이다.

언론관련 두 법은 어느 조항이 違憲이었느냐를 따져서 옳고 그름을 다투기에 앞서, 憲裁는 근원적인 문제로 「이 법들은 의도가 순수하지 못했으며, 전체적으로 언론기업의 공정한 경쟁과 언론자유의 보장을 이념으로 하는 헌법의 정신에 위배된다」는 사실부터 살펴야 했다.

두 법은 盧武鉉 정부가 이른바 「개혁입법」의 하나로 강력히 추진한 끝에 제정에 성공, 지난해 7월28일부터 시행에 들어간 실정법이다. 이 법들은 金大中 정부 시대부터 집권세력이 집요한 의지를 가지고 제정을 시도해 마침내 입법에 성공한 것으로, 金大中·盧武鉉 두 정부가 민주언론운동시민연합·언론개혁시민연대·언론노조 등과 共助로 만들어 낸 합작품이다.

법 제정의 의도는 명백하다. 이른바 메이저 3大 신문의 성장을 억제하고 비판을 봉쇄하는 한편, 親與 신문을 육성해 그 영향력을 키우겠다는 것이다.

國庫에서 지급되는 「신문발전기금」을 운영해 신문의 발전을 「지원」하는 목적은 무엇인가? 독자의 지지를 받지 못하는 신문을 육성하겠다는 의도로, 정권에 유리한 방향으로 여론을 유도하겠다는 속셈을 공공연히 드러내고 있다. 두 법에는 左派(좌파)이념의 확산과 左派권력의 영구집권이라는 원대한 계획이 숨어 있다.

정권은 권력의 힘이 직접적으로 미치는 다른 분야는 일찍이 장악했으나 전통이 있는 비판 신문은 容喙(용훼)하기 어렵다. 따라서 朝鮮日報와 東亞日報가 제기한 憲法訴願은 左派이념세력 및 그 추종자들과 대한민국의 정통성을 지키는 이념적 구심점이 되고 있는 비판언론의 법정 대결의 성격을 지닌다.

盧武鉉 정권의 언론통제

권력은 다양한 수단을 동원해 언론을 규제할 수 있다. 효과가 크고 치명적인 방법으로 세무조사라는 「칼」을 빼든 것은 金大中 정부 말기인 2001년이었다. 메이저 신문에 대한 세무조사를 실시해 巨額(거액)의 추징금을 부과했다.

공정거래법은 신문의 경영을 압박하는 권력의 손쉬운 수단이다. 작년에 개정한 공정거래법 시행령은 신문판매시장 불공정행위에 대한 신고 포상금제를 주요 내용으로 하고 있다. 포상 금액은 최저 5배에서 최고 50배로, 액수는 30만원에서 최고 500만원까지 지급이 가능하다. 또한 신문 本社에 대해 상시 직권조사를 할 수 있는 빌미를 제공할 뿐 아니라 경쟁업체 등이 영업방해를 목적으로 특정 지국, 특정 신문사에 대한 악의적 신고가 급증할 가능성이 있다.

민사소송과 형사소송을 통한 압박도 권력이 자주 활용하는 수단이다. 盧武鉉 대통령은 오래 전부터 특정 신문을 향해서 불만과 적대감을 공공연히 토로해 왔다. 그는 2003년 2월에 취임한 이후 2006년 4월까지 언론을 상대로 5건의 민사소송을 제기했다. 原告는 「盧武鉉」, 피고는 東亞日報·朝鮮日報·中央日報·韓國日報 4개 신문사와 한나라당 金文洙(김문수) 의원으로 민법, 언론피해구제법상의 「정정보도 청구」와 「명예훼손에 따른 손해배상」이다. 5건의 민사 소송 외에 언론중재위원회(판사가 중재위원)에 총 16건의 언론조정신청(訂正·반론보도 청구)을 제기했다.

언론중재법을 동원해 중재신청을 제기하는 방법은 現 정부가 애용하는 수법 중 하나이다. 朝鮮日報의 경우 작년 7월1일 언론중재법이 시행된 첫날 趙己淑(조기숙) 당시 청와대 홍보수석이 訂正보도를 신청한 것을 시작으로 15건의 訂正·反論 청구 중에서 대통령·장관 등 현재의 정치권력이 제기한 것이 9건을 차지할 정도이다.

憲裁 결정의 兩面性

憲裁의 결정은 兩面性(양면성)을 띠고 있다. 原論的(원론적)으로는 違憲판정을 내리면서, 실질적인 문제는 合憲으로 결정해 법의 효능이 그대로 유지되도록 했기 때문이다. 언론의 독립성과 자유의 보장이라는 명분은 살리는 형식을 취하는 한편, 권력의 입법의도를 거스르지 않는 방안을 제시한 묘안이다.

原告勝訴(승소)가 확정된 조항은 「시장지배적 사업자」에 대한 違憲 결정이다. 『1개 신문 사업자의 시장점유율이 30% 이상이거나, 3개 이하 신문 점유율이 60% 이상일 때 공정거래법상 시장 지배적 사업자로 지정한다』는 신문법 17조는 헌법에 위배된다는 것이다.

누가 보더라도 3大 메이저 신문을 겨냥한 이 조항이 違憲이라는 판결은 당연하다. 독자들의 선택에 의해서 발행부수가 많은 신문을 시장지배적 사업자라 하여 불이익을 준다는 것은 어느 모로 보나 부당하다.

방송과 뉴미디어의 발전으로 인한 언론환경의 변화로 신문매체가 여론을 지배하는 시대는 끝난 지 오래다. 방송과 인터넷이 신문을 능가하는 영향력을 지녔는지 여부를 단정하기는 어렵지만, 두 매체를 접촉하는 사람이 數的(수적)으로는 신문에 비해 훨씬 많으며 신문에 버금가는 영향력을 지녔다는 사실은 盧武鉉 대통령이 누구보다 잘 알고 있다. 그의 대통령 당선이 방송과 인터넷에 힘입은 바 크다는 사실은 스스로 부인하지 않는다. 때문에 그는 방송과 인터넷에 각별한 애정을 표시한다. 이 두 매체는 대체로 자신에게 우호적이다.

이와 견주어 신문은 전체적으로 발행부수가 감소하고 있다. 방송과 인터넷에 주도권을 잠식당하는 것이다. 신문은 방송과 인터넷을 비롯한 여러 매체의 하나라는 제한된 영향력을 발휘할 뿐이다.

방송은 TV 4개社가 시청률을 나누어 寡占(과점)하고 있으므로 진작부터 시장지배적 매체다. 그런데도 여론과 사상의 자유시장에서 유독 신문에만 시장지배 사업자라는 개념을 도입해 규제를 가하겠다는 것은 권력의 힘이 작용하기 어려운 메이저 3大 신문을 향한 표적 입법이었다.

시장지배적 사업자 논리를 서적 출판이나 영화 등의 대중매체에 적용한다면 어떤 결과를 가져올까? 많이 팔리는 베스트셀러 책에 일정한 부수 이상으로 팔지 못하도록 규제하고, 대박이 터져 많은 관객이 몰리는 영화에는 입장을 제한해야 하는가.

신문발전委合憲 유감

지난 3월15일 서울 정동 신문유통원 앞에서 열린 개원식.

신문은 국민의 지지를 받으면서 독자를 늘리고 社勢(사세)를 키우며 성장한다. 신문을 구독하는 행위는 선거에서 표를 던져 정치에 국민이 참여하는 방식과 마찬가지다. 국민의 지지를 얻는 정당은 多數黨이 되고, 많은 표를 얻는 사람이 대통령이 된다. 두 개 정당을 하나로 합치거나, 후보자끼리 야합해 대통령이 된 사람도 있다.

문제가 된 신문법의 논리를 연장하면 한 정당이 일정 비율 이상의 과다한 표를 얻지 못하도록 막는 것과 같다. 법으로 특정 지역의 몰표를 막는 방식으로 지역 양극화를 해소하려 든다면 어떻게 될 것인가. 신문법은 국민의 선택권을 제한하겠다는 발상을 담고 있다.

憲裁가 신문발전위원회와 신문발전기금에 관해서는 違憲으로 보지 않았다는 부분은 아쉬운 점이다. 이로써 違憲결정의 실질적인 효과는 없어지게 되었다. 원칙적으로는 違憲이지만 違憲의 실질적인 효과는 나타나지 않는 것이다.

3개 메이저 신문 가운데 전국 일간지 발행부수의 30%를 넘는 신문은 아직 없으며, 3개를 합쳐 60%가 되지 않는다. 2004년 기준으로 3社의 점유율은 48.3%에 불과하다.

어느 신문도 시장지배적 사업자가 아니며, 현재 상황에서 앞으로 시장지배적 사업자가 될 가능성은 거의 없다. 이 규정으로 인해 불이익을 받는 신문사가 없는 상황에서 이 규정이 무효가 된다고 해서 주요 3社에 이익이 돌아갈 것은 없다.

盧武鉉 정부는 우리 언론의 역사에 일찍이 없었던 새로운 기구를 설립했다. 신문사에 지원금을 제공하는 신문발전위원회와 신문의 공동배달을 맡아 주는 신문유통원이 그것이다. 이와는 별도의 법으로 2004년 10월에 제정된 「지역신문 발전지원 특별법」은 지방에서 발행되는 신문을 지원하도록 되어 있다. 親정부 성향의 언론단체 또는 시민단체가 언론개혁을 명분으로 꾸준히 제기해 온 주장이 관철된 결과이다. 정치권이 憲裁의 결정을 주시했던 이유가 여기에 있다.

「故意·過失 없이 訂正보도 청구 가능」合憲은 잘못

憲裁의 결정이 난 직후인 7월4일 신문발전위원회는 신문발전기금 우선지원 대상 사업자 12개社를 발표했다. 중앙지의 경우 한겨레신문과 경향신문에 지원금을 주기로 되었고, 인터넷 신문은 오마이뉴스·프레시안·이슈아이의 3개社를 선정했다. 잡지는 「민족 21」, 지방지는 6개社였다.

지원금을 받게 된 중앙지와 인터넷 신문은 예상했던 대로 親정부적 논조의 매체들이다. 이 정기 간행물 사업자들에게는 157억원을 지원하기로 되었다. 신문발전기금의 혜택이 어떤 신문에 집중될 것일지 미리 예상한 그대로 적중한 결과다.

신문의 유형은 여러 가지로 분류할 수 있다. 종합지·경제지·스포츠신문 등으로 구분하는 방법은 편집의 내용에 따른 것이다. 중앙지와 지역신문은 발행장소에 따른 구분이다. 그런데 앞으로는 정부의 지원을 받는 신문과 안 받는 독립적 경영의 신문으로 양분할 수 있다. 지원을 받는 신문이 독립적인 신문인지, 아닌지는 독자들이 판단할 것이다.

언론중재법상 「언론사의 故意·過失이 없어도 訂正보도를 청구할 수 있다」(14조 2항)는 조항 등이 보도의 자유를 위축시킬 수 있다. 이 조항에 대해서는 지난 1월에 서울중앙지법 민사합의 25부가 『언론의 자유를 침해한다』며 違憲법률심판을 제청한 바 있다.

그런데 憲裁가 이를 合憲으로 결정한 부분에 대해서는 언론의 현실을 무시한 실망스러운 결정이 아닐 수 없다. 이로써 신문은 訂正보도 청구의 홍수에 부딪힐 가능성이 커졌다. 이 조항은 문제된 보도가 公的 관심사에 관한 것인지, 기사 성격상 신속히 보도할 수밖에 없는 것인지, 전체적으로 중요한 진실을 말하고 있는지를 무시하고 있다. 訴願을 제기한 신문사만이 아니라, 한국 언론의 장래를 위해서 바람직하지 않은 결정이다.

憲裁는 언론중재법에서 訂正보도청구 소송절차를 정식 재판이 아니라 「假處分(가처분)」 방식으로 하도록 한 26조 6항에 대해 「언론사는 이 조항 때문에 사실 주장에 관한 보도를 주저하게 될 것이고, 이런 위축은 민주주의의 기초인 자유언론의 公的 기능을 해칠 것」이라면서 違憲이라고 밝혔다.

그러나 시민단체를 비롯한 제3자가 언론중재委에 시정 권고 신청을 낼 수 있게 한 32조는 惡用될 우려가 많은 毒素 조항이었으나, 合憲으로 남겨 두었기 때문에 앞으로 이의 부작용이 우려된다. 이번 憲裁의 결정 가운데는 신문과 방송의 兼營(겸영) 또는 교차소유 문제 등이 있으나 상세한 논의는 생략한다.

선언적 효과는 평가할 만

憲裁의 결정은 긍정적인 측면도 있으나, 왜곡된 언론논리를 척결하는 획기적인 판결이라고는 볼 수 없다.

그러나 신문의 영향력과 부수는 독자가 판단해 신문을 선택하기 때문에 형성되는 것이라는 상식적인 원칙을 법률적으로 확인했다는 점은 긍정적으로 평가할 수 있다. 정권과 신문법 제정을 주장해 온 사람들의 논리가 잘못되었음을 확인한 것으로 해석할 수 있기 때문이다.

시장지배적 사업자 문제는 이에 해당하는 신문사가 현재는 없지만, 이 논리에 근거해 파생된 조항들에 대해서는 영향을 미칠 것으로 본다. 이는 상당한 의미를 지니는 것이다. 違憲 결정을 내린 부분은 앞으로 유사한 내용의 법이 제정되지 못하도록 금지하는 예방효과를 지니게 될 것이다. 親與단체와 이에 앞장섰던 사람들의 사이비 억지 논리를 혁파했다는 의미는 있다고 본다.

憲裁는 법률적인 효력에 더해 現 정권의 언론관과 그에 따른 정책이 헌법 정신에서 벗어났다는 판단을 내렸다는 해석이 가능하다. 金大中-盧武鉉 두 정부가 민주언론운동시민연합·언론개혁시민연대·언론노조 등과 공조로 만들어 낸 법의 이념적인 틀인 시장지배적 사업자를 違憲으로 확정한 것은 실질적인 효과를 떠나서 의미하는 바가 있다고 본다.

당장은 규제의 대상이 되지 않는다 하더라도 법 논리가 지닌 독소적 요소는 엄연히 살아 있었기 때문에 이를 혁파했다는 점에 의미를 부여할 수 있다. 盧武鉉 정부의 언론정책이 常軌(상궤)를 벗어났으며, 비판신문을 겨냥한 「표적 입법」이 원천무효임을 확인했다는 선언적 효과를 소중히 받아들여 앞으로 있을 법개정의 논리로 발전시킬 필요가 있다. ●