⊙ 미국의 한국에 대한 ‘핵우산’ 제공은 韓美상호방위조약 정신에 부합
⊙ 미국은 ‘확장억제’를 통해 동맹국들을 핵위협으로부터 보호하고, 그들의 핵 보유 욕구를
해소함으로써 핵무기 확산을 방지
⊙ 미국의 ‘핵우산’ 또는 ‘확장억제’에만 의존해서는 안돼… 스스로 대북 핵억제 수단 확보해야
朴庸玉 한림국제대학원대학교 교수·前 국방부 차관
⊙ 1942년 평양 출생.
⊙ 陸士(21기) 졸업. 서울大 행정대학원 석사. 美 하와이大 정치학 박사.
⊙ 陸士 교수, 국방부 국외정책과장, 국방대학원 군사전략연구실장, 국방부 군비통제관,
駐美대사관 무관, 국방부 정책실장, 육군 中將 예편.
⊙ 국가안보회의 사무차장, 국방부 차관 역임.
⊙ 미국은 ‘확장억제’를 통해 동맹국들을 핵위협으로부터 보호하고, 그들의 핵 보유 욕구를
해소함으로써 핵무기 확산을 방지
⊙ 미국의 ‘핵우산’ 또는 ‘확장억제’에만 의존해서는 안돼… 스스로 대북 핵억제 수단 확보해야
朴庸玉 한림국제대학원대학교 교수·前 국방부 차관
⊙ 1942년 평양 출생.
⊙ 陸士(21기) 졸업. 서울大 행정대학원 석사. 美 하와이大 정치학 박사.
⊙ 陸士 교수, 국방부 국외정책과장, 국방대학원 군사전략연구실장, 국방부 군비통제관,
駐美대사관 무관, 국방부 정책실장, 육군 中將 예편.
⊙ 국가안보회의 사무차장, 국방부 차관 역임.
- 북한의 핵위협에 대응하기 위해서는 미사일 사정거리 연장 등 독자적인 핵억제 능력을 갖추어야 한다. 사진은 한국 공군의 호크 지대공미사일.
지난 5월 25일 북한의 2차 핵실험과 관련, 국내에서는 미국의 한국에 대한 ‘핵우산’(nuclear umbrella)이 어느 정도 실효성이 있고 신뢰성이 있는가에 대해 논란이 일고 있다.
미국의 對韓(대한) 핵우산 제공은 새로운 일이 아니다. 1978년 제11차 한미연례안보협의회(SCM)부터 양국 국방장관은 공동성명에 ‘핵우산’ 보장 조항을 포함시켰고, 지금까지 매년 재확인되고 있다.
1978년 카터 행정부가 주한미군 철수 계획을 발표했고, 그로 인해 우리 국민들의 안보불안은 절정에 달했다. 그 상황에서 한미 양국은 합참의장 사이의 군사협의체인 군사위원회(MCM) 설치에 합의했고, 1978년 11월 7일 한미연합사령부(CFC)를 창설했다.
이런 일련의 조치들은 북한의 對南(대남) 군사위협으로부터 한반도의 안보상황을 안정화시키기 위한 것들이었다. 한반도 유사시, 한미상호방위조약에 근거한 미국의 한국방위공약을 실제 행동으로 보장하는 실천적 조치들인 것이다.
핵우산도 한국방위공약의 한 부분이라 할 수 있다. 그런데 왜 미국의 핵우산 제공 문제와 관련해 새삼스럽게 한미 정상회담에서 명문화하는 문제가 거론되는 것일까. 왜 지금까지의 핵우산 개념이 2006년 38차 SCM 공동성명부터 사용되는 ‘확장억제’(extended deterrence) 개념과는 같은 것인지, 다른 것인지에 대한 논란이 일고 있는가.
2006년 10월 워싱턴에서 열린 제38차 SCM 종료 후에 있었던 일이다. 당시 도널드 럼즈펠드 국방장관은 “미국의 핵우산 제공을 통한 확장억제의 지속을 포함해, 한미상호방위조약에 따른 미국의 한국에 대한 굳건한 공약과 신속한 지원을 보장할 것”이라고 했다.
‘확장억제’에 대한 韓美 간의 견해차
우리 국방 당국은 “‘확장억제’라는 개념이 SCM 공동성명에 명시되기는 이번이 처음”이라며 반기는 모습이었다. 언론보도에 의하면, 2005년 서울에서 열린 제37차 SCM에서 우리 측은 북한을 자극한다는 이유로 ‘핵우산 제공’ 관련 조항을 SCM 공동성명에서 삭제할 것을 미측에 제의했다는 것이다.
당시 한국 측은 북한의 핵협상 복귀 문제에만 정신이 쏠려 있어서 이듬해인 2006년 10월 9일 북한이 핵실험을 하리라고는 전혀 예상도 못했던 상황이었다. 제38차 SCM 공동성명에 ‘핵우산’이라는 말 대신에 이를 보장하는 개념으로 ‘확장된 억제’라는 말이 추가된 것은 분명 새로운 사실이었다.
그런데 이 사실과 관련, 한미 양측은 당시 서로 다른 생각을 갖고 있었다. 그때 언론보도에 의하면, SCM 종료 후 기자회견장에서 尹光雄(윤광웅) 국방장관이 “핵우산과 관련해 새로운 표현이 등장할 것”이라고 말하자, 럼즈펠드 장관은 “정말입니까(Oh, really?)”라며 모르는 사실이라는 투로 의아함을 내비쳤다.
당시 주한미군사령관 겸 한미연합사령관인 버웰 벨 사령관도 ‘확장억제’ 개념은 기존의 ‘핵우산’과 같은 개념임을 분명히 했다.
우리 국방 당국은 미국의 보다 강력한 핵억제 보장의지의 표현으로 생각하면서, 심지어는 미국이 기존의 전술 핵무기는 물론 전략 핵무기까지 사용할 수 있는 개념으로 확대 해석했다.
반면, 럼즈펠드 장관은 SCM회의 후 공동기자회견에서 “과거와 같은 수준으로 핵우산이 제공된다”는 것을 분명히 했다. 미국에서는 ‘핵우산’과 ‘확장억제’는 같은 개념이고, 한국에서는 다른 개념이었던 것이다. 만약 지금도 이런 불협화음이 있다면 한미 간 조속히 해소돼야 한다.
‘핵우산’의 정의
‘핵우산’이란 핵보유국이 자신의 동맹국을 핵위협으로부터 보호하는 것을 의미한다. 보다 구체적으로 ‘핵우산’은 기본적으로는 동맹국에 대한 핵공격을 억제하는 수단으로 제공되나, 핵무기의 확산을 방지하기 위한 정치·외교적 수단이기도 하다.
또 ‘핵우산’은 재래식 공격이나 대량살상무기(WMD)의 사용 또는 위협을 억제하기 위한 수단으로 제공되기도 한다. 이에 대해 ‘확장억제’는 핵보유국이 ‘제3국’을 핵위협으로부터 방어하는 군사적 개념이며, 이런 점에서 ‘핵우산’은 ‘확장억제’의 한 정치·외교적인 표현이라 해도 무방할 것이다.
이러한 ‘핵우산’이나 ‘확장억제’가 실제로 적용되는 데는 여러 가지 난관이 있을 수 있다. 즉 ‘핵우산’의 실효성 및 신뢰성 문제다. 한국국방연구원(KIDA)의 李根秀(이근수) 박사와 박원곤 연구위원은 각각 <미국의 對(대) 한국 ‘핵우산’ 정책의 실효성 평가와 우리의 대주변국 핵정책 연구(KIDA, 1999)> <미국의 대 한국 핵우산 정책 분석 및 평가(KIDA, 2007)>에서 미국의 ‘핵우산’ 정책을 다각도로 분석했다.
1968년 유엔 안보리는 핵 비확산 차원에서 ‘안보리 결의안 255호’를 결의했다. 비핵국이 핵보유국으로부터 공격이나 위협을 받는 경우 유엔이 개입해 비핵국을 보호한다는 소위 ‘적극적 안전보장’(positive security assurance)을 선언했다.
1978년 유엔군축특별총회는 ‘비핵국가에 대한 핵무기 불사용 보장’ 원칙, 즉 ‘소극적 안전보장’(negative security assurance)을 선언했다. 그러나 ‘적극적 안전보장’이나 ‘소극적 안전보장’ 모두 구속력 없는 선언에 불과하기 때문에 비핵국의 안전을 보장하기에는 역부족이었다.
따라서 미국은 동맹국에 대한 방위공약의 신뢰성을 유지하는 차원에서 ‘핵우산’을 제공하고 있고, 1997년 이래 필요하다고 판단될 경우 핵무기를 사용할 수 있다는 보다 적극적인 입장을 취하고 있다.
실제로 클린턴 행정부는 적국이 동맹국에 대해 재래식 공격 또는 WMD 공격을 해올 때, 핵을 사용할 가능성을 배제하지 않았다. 부시 정부는 입장을 더 강화해 예방 차원에서 핵무기의 선제사용 가능성까지 시사하며 전술핵무기 개발과 소형핵무기 실험을 재개하는 조치를 취했다.
핵공격 이외의 위협에 대해 핵우산이 작동할까?
현재 미국은 적의 공격을 받는 동맹국이 도저히 재래식 전력으로는 自國(자국)을 지킬 수 없다고 판단될 경우, 핵무기를 사용할 수도 있다는 입장이다. 이런 의미에서 미국의 핵우산은 유엔의 비핵국에 대한 ‘적극적 안전보장’ 및 ‘소극적 안전보장’ 선언과 무관하게, 이론적으로는 북한의 모든 대남 군사위협에 적용된다고 볼 수 있다.
그러나 현실적으로는 핵공격 이외의 공격이나 위협에 대해 핵우산이 적용될 것인가에 대해서는 아직 찬성, 반대 견해가 대립하고 있는 실정이다.
법적·제도적 측면에서 볼 때, 미국의 한국에 대한 핵우산 제공은 한미상호방위조약 정신에 부합된다고 볼 수 있다. 국제법적으로도 핵우산 제공이 불법적이라는 근거가 없다. 국제법은 핵무기 사용의 정당성을 인정하지 않으나, 국제법 자체의 구조적 한계로 인해 정당방위에 해당하는 핵무기 사용에 대해서는 합법성 또는 불법성의 판단이 불가능하다는 입장이다. 따라서 미국의 핵우산 제공은 국제법적으로도 문제가 없다고 볼 수 있다.
‘확장억제’는 미국 국제안보정책의 핵심이다. 동맹국들을 핵위협으로부터 보호하는 한편, 그들의 핵 보유 욕구를 해소함으로써 핵무기 확산을 방지하기 위한 개념이다. 이는 재래식 그리고 핵 이외의 다른 대량살상무기 공격위협에 대한 억제수단도 된다. 그런 면에서 ‘확장억제’ 개념은 분명히 동맹을 보호하는 중요한 대외정책 및 군사전략 개념이다.
미국의 ‘확장억제’ 정책과 관련, 우리 정부가 유념해야 할 것이 있다. 부시 정부는 2002년 초에 발표된 ‘핵 태세 검토서’(NPR)에서 과거 냉전 상황과는 다른 ‘전략적 억제’ 개념을 제시했다. 냉전시대의 억제 개념과 냉전 후의 억제 개념이 같을 수 없다는 의미다.
냉전시대에는 비교적 예측이 가능한 舊(구)소련의 핵위협을 대상으로 했고, 이에 대한 억제는 주로 ‘핵공격 능력’을 강화하는 데 있었다. 그 공격력의 핵심은 대륙간탄도탄(ICBM), 잠수함 탑재 유도탄(SLBM), 전략폭격기로 구성되는 ‘삼원체제’(triad)였다.
부시 정부는 위협의 주체와 수단이 다양화되고 예측하기 힘든 냉전 후의 국제안보상황에 적용할 수 있는 새로운 억제개념이 필요했다. 그것이 과거 핵공격 위주의 삼원체제에다 ‘방어체계’ 그리고 유사시 ‘기반시설’ 확보를 추가한 새로운 삼원체제 개념이다. 냉전시대의 것이 ‘구 삼원체제’(old triad)라면 냉전 후의 것은 ‘新(신) 삼원체제’(new triad)라 할 수 있다.
‘확장억제’ 개념은 방어 위주의 전략
2006년 미국이 제38차 SCM 공동성명에 포함시킨 ‘확장억제’ 개념은 이 ‘신 삼원체제’에 입각한 핵억제 개념으로 봐야 한다. 이 개념은 핵 공격력 위주의 개념이 아니며, ‘재래식 공격력’과 ‘비핵 방어체계’의 억제 역할에 비중을 두는 개념이다. 특히 한국과 같은 비핵국가들에는 ‘방어체계’의 역할을 강조하는 개념이라 할 수 있다. 우리 국방당국은 이런 면을 주목해야 한다.
미국이 일본이나 한국에 ‘미사일 방어체계’(MD)에 적극 참여를 권유하는 것도 이런 맥락에서 이해해야 한다. 따라서 우리 국방당국은 2006년 이후부터 SCM 공동성명에 명기되는 ‘확장억제’ 개념을 일방적으로 확대 해석하면서 좋아만 하고 있을 상황이 아니다. 대북억제를 위한 MD 확보는 우리 몫이라는 사실을 염두에 두고 대책을 세워야 할 것이다.
‘핵우산’과 관련한 본질적인 문제는 미국이 과연 제3국 보호를 위해 핵전쟁도 불사할 것인가 여부다. 1960년대 중반 프랑스는 NATO에서 군대를 철수시키고 나토 사령부도 자국에서 내보냈다. 프랑스는 미국이 유럽을 위해 소련과 핵전쟁도 마다하지 않을 것이라는 믿음이 없었기 때문이었다.
당시는 냉전 상황에서 미·소 양국은 ‘상호확증파괴’ 개념에 입각한 ‘공포의 균형’(balance of terror)으로 동맹국에 핵우산을 제공하던 때였다. 그런 상황에서도 프랑스는 미국의 핵우산을 불신했고, 자국의 핵전력 강화에 전력을 기울였다.
미국의 억제전략은 1950년대 ‘대량보복’(massive retaliation) 개념으로부터 1960년대 이후 ‘유연반응’(flexible response), ‘상호확증파괴’(mutual assured destruction), ‘전략무기제한’(strategic arms limitation), ‘전략무기감축’(strategic arms reduction), ‘탄도탄 요격미사일’(anti-ballistic missile) 조약, 1980년대 이후 ‘전략방위구상’(strategic defense initiative), 1990년대 이후 ‘제한적 탄도미사일 방위전략’(GPALS·global protection against limited strikes), ‘전역미사일방어/국가미사일방어’(TMD/NMD·theater/national missile defense), ‘미사일방어’(MD·missile defense) 등 냉전 때의 공격 위주 개념에서 점차 방어 위주의 개념으로 변해왔다.
‘핵우산’의 작동원리 언제든 변할 수 있어
2000년대 들어서자 부시 정부는 MD를 한층 강화하면서 핵 선제사용 가능성까지 내비치는 등 공격성을 띠게 됐다. 부시 정부의 일방주의를 강력히 비난해 온 오바마 정부가 어떤 억제전략을 펼지 아직은 미지수다.
미국의 억제 개념이 변하는 추세에 따라 동맹국에 대한 ‘핵우산’과 ‘확장억제’ 개념의 작동원리도 변할 가능성은 충분히 있다. 문제는 이 변화과정에서 우리가 담당해야 할 몫이 무엇이냐 하는 것이다. 우리 몫을 우리가 담당할 수 없다면, ‘핵우산’의 신뢰성도 그만큼 떨어진다고 봐야 한다.
우리의 안보상황은 앞으로도 상당기간 불안정하고 불안할 것으로 보인다. 남북관계 측면, 지역적 측면, 대내적 측면 등 모든 면에서 그렇다. 남북관계 측면에서, 북한의 핵무장은 기정사실화되는 추세다.
한국은 한반도 전쟁억제의 핵심축인 한미연합사를 해체하기 위한 준비작업에 열중하고 있다. 북한은 2012년을 강성대국 완성의 해로 설정해 놓았는데, 한국은 2012년을 한미연합사 해체 완결의 해로 설정해 놓았다.
지역 차원에서도 마찬가지다. 핵, 미사일, 인권 등 북한문제 해결을 위해 주변국들은 정치·외교·경제 등 비군사적 접근을 추구하는데, 북한은 이에 군사적으로 맞서고 있다. 지난 4월 5일 대포동 2호 미사일 발사에 대해 제재를 가하는 유엔안보리 의장성명에 반발하면서 6자회담 불참은 물론 5월 25일에는 2차 핵실험까지 강행했고, 또 미사일 발사를 준비하고 있다.
대내적 측면에서는 북한은 물론 한국도 편치 않은 상태다. 북한은 金正日(김정일)의 건강, 권력승계 등 체제이완 요인들을 극복하기 위해 대남 강경노선을 택할 가능성이 높아졌다. 반면 李明博(이명박) 정부는 2013년까지 정치, 경제, 군사 등 모든 면에서 최대의 안보취약 시기에 놓일 개연성이 높다. 대북정책을 둘러싼 국론분열, 세계 경제위기와 국방재원 확보의 어려움, 북한의 핵무장과 최근의 대남 군사도발 징후, 盧武鉉(노무현) 전 대통령 자살 후유증 등은 결코 가볍게 보아서는 안될 심각한 안보위기 상황이다.
독자적인 對北 핵 억제수단 필요
한국은 지금 선택의 岐路(기로)에 서 있다. 첫째, 가장 절박한 당면과제는 북한의 핵무장을 완전히 해제시키는 일이다. 이를 위해서는 미국의 ‘핵우산’ 또는 ‘확장억제’에만 의존해서는 안된다. 핵억제하에서도 북한은 얼마든지 군사도발을 감행할 수 있기 때문이다.
우리 자신도 대북 핵억제 수단을 확보해야 한다. 북한 전역을 정밀 감시, 타격할 수 있는 능력을 갖추는 것이 시급하다. 현재 300km로 제한되어 있는 탄도미사일 사거리를 최소한 사거리 700~1000km로 연장하는 문제를 미국과 적극 협상할 필요가 있다.
이를 위해 汎(범)정부적 차원에서 재정소요를 충당하는 방안을 강구해야 한다. 국방예산의 현실적 한계성을 위주로 작성하는 국방개혁은 미래지향적일 수 없다. 군사정보 위성체제 확보 같은 막대한 예산이 소요되는 우주개발사업은 국가사업으로 추진해 국방예산 압박을 해소해야 한다.
또 우리 특유의 국방개혁은 첨단 하이테크기술 분야뿐만 아니라 로테크 비대칭 위협에도 대비해야 한다. 특히 한국의 대북 비대칭위협 수단을 강구할 필요가 있다.
둘째, 지역안보 역학구도가 앞으로 ‘강대국 위주의 협력관계’로 변화할 가능성도 배제할 수 없다. 따라서 평소부터 동맹관계 관리를 철저히 해 두어야 한다. 한미동맹이 장기 전략적으로도 중요한 이유가 그 때문이다. 한미동맹관계가 굳건해야 중국, 러시아 등 주변국과의 군사협력도 용이해질 수 있다.
또 장기적 안목에서 국제 안보·평화 이슈들에 대한 국제공조활동에 적극 참여해야 한다. 이런 관점에서 볼 때, 현재 미국의 테러전쟁 수행과 비확산 정책에 적극 협력할 필요가 있다. 특히 아프가니스탄전쟁에 어려움을 겪고 있는 미국에 군사동맹국으로서의 지원 자세를 견지할 필요가 있다.
끝으로, 이런 상황에서 한미 양국은 2012년 4월 17일 전시작전통제권을 한국군으로 이양하고 한미연합사를 해체하는 계획을 재고해야 한다. 한미연합사의 해체는 북한에 한미동맹의 앞날에 대한 잘못된 신호를 보내는 결과가 될 수 있고, 한미연합사의 해체 이후에는 바로 유엔사의 해체와 주한미군 철수 요구로 이어질 것은 명약관화한 일이다.
이명박 대통령은 오바마 대통령과 연합사 해체의 조건과 시기에 대해 허심탄회하게 견해를 나눌 필요가 있을 것이다.⊙
미국의 對韓(대한) 핵우산 제공은 새로운 일이 아니다. 1978년 제11차 한미연례안보협의회(SCM)부터 양국 국방장관은 공동성명에 ‘핵우산’ 보장 조항을 포함시켰고, 지금까지 매년 재확인되고 있다.
1978년 카터 행정부가 주한미군 철수 계획을 발표했고, 그로 인해 우리 국민들의 안보불안은 절정에 달했다. 그 상황에서 한미 양국은 합참의장 사이의 군사협의체인 군사위원회(MCM) 설치에 합의했고, 1978년 11월 7일 한미연합사령부(CFC)를 창설했다.
이런 일련의 조치들은 북한의 對南(대남) 군사위협으로부터 한반도의 안보상황을 안정화시키기 위한 것들이었다. 한반도 유사시, 한미상호방위조약에 근거한 미국의 한국방위공약을 실제 행동으로 보장하는 실천적 조치들인 것이다.
핵우산도 한국방위공약의 한 부분이라 할 수 있다. 그런데 왜 미국의 핵우산 제공 문제와 관련해 새삼스럽게 한미 정상회담에서 명문화하는 문제가 거론되는 것일까. 왜 지금까지의 핵우산 개념이 2006년 38차 SCM 공동성명부터 사용되는 ‘확장억제’(extended deterrence) 개념과는 같은 것인지, 다른 것인지에 대한 논란이 일고 있는가.
2006년 10월 워싱턴에서 열린 제38차 SCM 종료 후에 있었던 일이다. 당시 도널드 럼즈펠드 국방장관은 “미국의 핵우산 제공을 통한 확장억제의 지속을 포함해, 한미상호방위조약에 따른 미국의 한국에 대한 굳건한 공약과 신속한 지원을 보장할 것”이라고 했다.
‘확장억제’에 대한 韓美 간의 견해차
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| 2006년 10월 한미국방장관회담에서는 ‘확장된 억제’의 개념이 등장했다. 회담 후 기자회견을 하는 윤광웅 장관(왼쪽)과 럼즈펠드 美국방장관. |
당시 한국 측은 북한의 핵협상 복귀 문제에만 정신이 쏠려 있어서 이듬해인 2006년 10월 9일 북한이 핵실험을 하리라고는 전혀 예상도 못했던 상황이었다. 제38차 SCM 공동성명에 ‘핵우산’이라는 말 대신에 이를 보장하는 개념으로 ‘확장된 억제’라는 말이 추가된 것은 분명 새로운 사실이었다.
그런데 이 사실과 관련, 한미 양측은 당시 서로 다른 생각을 갖고 있었다. 그때 언론보도에 의하면, SCM 종료 후 기자회견장에서 尹光雄(윤광웅) 국방장관이 “핵우산과 관련해 새로운 표현이 등장할 것”이라고 말하자, 럼즈펠드 장관은 “정말입니까(Oh, really?)”라며 모르는 사실이라는 투로 의아함을 내비쳤다.
당시 주한미군사령관 겸 한미연합사령관인 버웰 벨 사령관도 ‘확장억제’ 개념은 기존의 ‘핵우산’과 같은 개념임을 분명히 했다.
우리 국방 당국은 미국의 보다 강력한 핵억제 보장의지의 표현으로 생각하면서, 심지어는 미국이 기존의 전술 핵무기는 물론 전략 핵무기까지 사용할 수 있는 개념으로 확대 해석했다.
반면, 럼즈펠드 장관은 SCM회의 후 공동기자회견에서 “과거와 같은 수준으로 핵우산이 제공된다”는 것을 분명히 했다. 미국에서는 ‘핵우산’과 ‘확장억제’는 같은 개념이고, 한국에서는 다른 개념이었던 것이다. 만약 지금도 이런 불협화음이 있다면 한미 간 조속히 해소돼야 한다.
‘핵우산’의 정의
‘핵우산’이란 핵보유국이 자신의 동맹국을 핵위협으로부터 보호하는 것을 의미한다. 보다 구체적으로 ‘핵우산’은 기본적으로는 동맹국에 대한 핵공격을 억제하는 수단으로 제공되나, 핵무기의 확산을 방지하기 위한 정치·외교적 수단이기도 하다.
또 ‘핵우산’은 재래식 공격이나 대량살상무기(WMD)의 사용 또는 위협을 억제하기 위한 수단으로 제공되기도 한다. 이에 대해 ‘확장억제’는 핵보유국이 ‘제3국’을 핵위협으로부터 방어하는 군사적 개념이며, 이런 점에서 ‘핵우산’은 ‘확장억제’의 한 정치·외교적인 표현이라 해도 무방할 것이다.
이러한 ‘핵우산’이나 ‘확장억제’가 실제로 적용되는 데는 여러 가지 난관이 있을 수 있다. 즉 ‘핵우산’의 실효성 및 신뢰성 문제다. 한국국방연구원(KIDA)의 李根秀(이근수) 박사와 박원곤 연구위원은 각각 <미국의 對(대) 한국 ‘핵우산’ 정책의 실효성 평가와 우리의 대주변국 핵정책 연구(KIDA, 1999)> <미국의 대 한국 핵우산 정책 분석 및 평가(KIDA, 2007)>에서 미국의 ‘핵우산’ 정책을 다각도로 분석했다.
1968년 유엔 안보리는 핵 비확산 차원에서 ‘안보리 결의안 255호’를 결의했다. 비핵국이 핵보유국으로부터 공격이나 위협을 받는 경우 유엔이 개입해 비핵국을 보호한다는 소위 ‘적극적 안전보장’(positive security assurance)을 선언했다.
1978년 유엔군축특별총회는 ‘비핵국가에 대한 핵무기 불사용 보장’ 원칙, 즉 ‘소극적 안전보장’(negative security assurance)을 선언했다. 그러나 ‘적극적 안전보장’이나 ‘소극적 안전보장’ 모두 구속력 없는 선언에 불과하기 때문에 비핵국의 안전을 보장하기에는 역부족이었다.
따라서 미국은 동맹국에 대한 방위공약의 신뢰성을 유지하는 차원에서 ‘핵우산’을 제공하고 있고, 1997년 이래 필요하다고 판단될 경우 핵무기를 사용할 수 있다는 보다 적극적인 입장을 취하고 있다.
실제로 클린턴 행정부는 적국이 동맹국에 대해 재래식 공격 또는 WMD 공격을 해올 때, 핵을 사용할 가능성을 배제하지 않았다. 부시 정부는 입장을 더 강화해 예방 차원에서 핵무기의 선제사용 가능성까지 시사하며 전술핵무기 개발과 소형핵무기 실험을 재개하는 조치를 취했다.
핵공격 이외의 위협에 대해 핵우산이 작동할까?
현재 미국은 적의 공격을 받는 동맹국이 도저히 재래식 전력으로는 自國(자국)을 지킬 수 없다고 판단될 경우, 핵무기를 사용할 수도 있다는 입장이다. 이런 의미에서 미국의 핵우산은 유엔의 비핵국에 대한 ‘적극적 안전보장’ 및 ‘소극적 안전보장’ 선언과 무관하게, 이론적으로는 북한의 모든 대남 군사위협에 적용된다고 볼 수 있다.
그러나 현실적으로는 핵공격 이외의 공격이나 위협에 대해 핵우산이 적용될 것인가에 대해서는 아직 찬성, 반대 견해가 대립하고 있는 실정이다.
법적·제도적 측면에서 볼 때, 미국의 한국에 대한 핵우산 제공은 한미상호방위조약 정신에 부합된다고 볼 수 있다. 국제법적으로도 핵우산 제공이 불법적이라는 근거가 없다. 국제법은 핵무기 사용의 정당성을 인정하지 않으나, 국제법 자체의 구조적 한계로 인해 정당방위에 해당하는 핵무기 사용에 대해서는 합법성 또는 불법성의 판단이 불가능하다는 입장이다. 따라서 미국의 핵우산 제공은 국제법적으로도 문제가 없다고 볼 수 있다.
‘확장억제’는 미국 국제안보정책의 핵심이다. 동맹국들을 핵위협으로부터 보호하는 한편, 그들의 핵 보유 욕구를 해소함으로써 핵무기 확산을 방지하기 위한 개념이다. 이는 재래식 그리고 핵 이외의 다른 대량살상무기 공격위협에 대한 억제수단도 된다. 그런 면에서 ‘확장억제’ 개념은 분명히 동맹을 보호하는 중요한 대외정책 및 군사전략 개념이다.
미국의 ‘확장억제’ 정책과 관련, 우리 정부가 유념해야 할 것이 있다. 부시 정부는 2002년 초에 발표된 ‘핵 태세 검토서’(NPR)에서 과거 냉전 상황과는 다른 ‘전략적 억제’ 개념을 제시했다. 냉전시대의 억제 개념과 냉전 후의 억제 개념이 같을 수 없다는 의미다.
냉전시대에는 비교적 예측이 가능한 舊(구)소련의 핵위협을 대상으로 했고, 이에 대한 억제는 주로 ‘핵공격 능력’을 강화하는 데 있었다. 그 공격력의 핵심은 대륙간탄도탄(ICBM), 잠수함 탑재 유도탄(SLBM), 전략폭격기로 구성되는 ‘삼원체제’(triad)였다.
부시 정부는 위협의 주체와 수단이 다양화되고 예측하기 힘든 냉전 후의 국제안보상황에 적용할 수 있는 새로운 억제개념이 필요했다. 그것이 과거 핵공격 위주의 삼원체제에다 ‘방어체계’ 그리고 유사시 ‘기반시설’ 확보를 추가한 새로운 삼원체제 개념이다. 냉전시대의 것이 ‘구 삼원체제’(old triad)라면 냉전 후의 것은 ‘新(신) 삼원체제’(new triad)라 할 수 있다.
‘확장억제’ 개념은 방어 위주의 전략
2006년 미국이 제38차 SCM 공동성명에 포함시킨 ‘확장억제’ 개념은 이 ‘신 삼원체제’에 입각한 핵억제 개념으로 봐야 한다. 이 개념은 핵 공격력 위주의 개념이 아니며, ‘재래식 공격력’과 ‘비핵 방어체계’의 억제 역할에 비중을 두는 개념이다. 특히 한국과 같은 비핵국가들에는 ‘방어체계’의 역할을 강조하는 개념이라 할 수 있다. 우리 국방당국은 이런 면을 주목해야 한다.
미국이 일본이나 한국에 ‘미사일 방어체계’(MD)에 적극 참여를 권유하는 것도 이런 맥락에서 이해해야 한다. 따라서 우리 국방당국은 2006년 이후부터 SCM 공동성명에 명기되는 ‘확장억제’ 개념을 일방적으로 확대 해석하면서 좋아만 하고 있을 상황이 아니다. 대북억제를 위한 MD 확보는 우리 몫이라는 사실을 염두에 두고 대책을 세워야 할 것이다.
‘핵우산’과 관련한 본질적인 문제는 미국이 과연 제3국 보호를 위해 핵전쟁도 불사할 것인가 여부다. 1960년대 중반 프랑스는 NATO에서 군대를 철수시키고 나토 사령부도 자국에서 내보냈다. 프랑스는 미국이 유럽을 위해 소련과 핵전쟁도 마다하지 않을 것이라는 믿음이 없었기 때문이었다.
당시는 냉전 상황에서 미·소 양국은 ‘상호확증파괴’ 개념에 입각한 ‘공포의 균형’(balance of terror)으로 동맹국에 핵우산을 제공하던 때였다. 그런 상황에서도 프랑스는 미국의 핵우산을 불신했고, 자국의 핵전력 강화에 전력을 기울였다.
미국의 억제전략은 1950년대 ‘대량보복’(massive retaliation) 개념으로부터 1960년대 이후 ‘유연반응’(flexible response), ‘상호확증파괴’(mutual assured destruction), ‘전략무기제한’(strategic arms limitation), ‘전략무기감축’(strategic arms reduction), ‘탄도탄 요격미사일’(anti-ballistic missile) 조약, 1980년대 이후 ‘전략방위구상’(strategic defense initiative), 1990년대 이후 ‘제한적 탄도미사일 방위전략’(GPALS·global protection against limited strikes), ‘전역미사일방어/국가미사일방어’(TMD/NMD·theater/national missile defense), ‘미사일방어’(MD·missile defense) 등 냉전 때의 공격 위주 개념에서 점차 방어 위주의 개념으로 변해왔다.
‘핵우산’의 작동원리 언제든 변할 수 있어
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| 2004년 7월 31일 하와이 인근 해상에서 열린 환태평양 군사훈련(RIMPAC)에 참가, SH-2 함대공 미사일을 발사하는 충무공 이순신함. 이 미사일은 113km 떨어진 목표물을 명중시켰다. |
미국의 억제 개념이 변하는 추세에 따라 동맹국에 대한 ‘핵우산’과 ‘확장억제’ 개념의 작동원리도 변할 가능성은 충분히 있다. 문제는 이 변화과정에서 우리가 담당해야 할 몫이 무엇이냐 하는 것이다. 우리 몫을 우리가 담당할 수 없다면, ‘핵우산’의 신뢰성도 그만큼 떨어진다고 봐야 한다.
우리의 안보상황은 앞으로도 상당기간 불안정하고 불안할 것으로 보인다. 남북관계 측면, 지역적 측면, 대내적 측면 등 모든 면에서 그렇다. 남북관계 측면에서, 북한의 핵무장은 기정사실화되는 추세다.
한국은 한반도 전쟁억제의 핵심축인 한미연합사를 해체하기 위한 준비작업에 열중하고 있다. 북한은 2012년을 강성대국 완성의 해로 설정해 놓았는데, 한국은 2012년을 한미연합사 해체 완결의 해로 설정해 놓았다.
지역 차원에서도 마찬가지다. 핵, 미사일, 인권 등 북한문제 해결을 위해 주변국들은 정치·외교·경제 등 비군사적 접근을 추구하는데, 북한은 이에 군사적으로 맞서고 있다. 지난 4월 5일 대포동 2호 미사일 발사에 대해 제재를 가하는 유엔안보리 의장성명에 반발하면서 6자회담 불참은 물론 5월 25일에는 2차 핵실험까지 강행했고, 또 미사일 발사를 준비하고 있다.
대내적 측면에서는 북한은 물론 한국도 편치 않은 상태다. 북한은 金正日(김정일)의 건강, 권력승계 등 체제이완 요인들을 극복하기 위해 대남 강경노선을 택할 가능성이 높아졌다. 반면 李明博(이명박) 정부는 2013년까지 정치, 경제, 군사 등 모든 면에서 최대의 안보취약 시기에 놓일 개연성이 높다. 대북정책을 둘러싼 국론분열, 세계 경제위기와 국방재원 확보의 어려움, 북한의 핵무장과 최근의 대남 군사도발 징후, 盧武鉉(노무현) 전 대통령 자살 후유증 등은 결코 가볍게 보아서는 안될 심각한 안보위기 상황이다.
독자적인 對北 핵 억제수단 필요
한국은 지금 선택의 岐路(기로)에 서 있다. 첫째, 가장 절박한 당면과제는 북한의 핵무장을 완전히 해제시키는 일이다. 이를 위해서는 미국의 ‘핵우산’ 또는 ‘확장억제’에만 의존해서는 안된다. 핵억제하에서도 북한은 얼마든지 군사도발을 감행할 수 있기 때문이다.
우리 자신도 대북 핵억제 수단을 확보해야 한다. 북한 전역을 정밀 감시, 타격할 수 있는 능력을 갖추는 것이 시급하다. 현재 300km로 제한되어 있는 탄도미사일 사거리를 최소한 사거리 700~1000km로 연장하는 문제를 미국과 적극 협상할 필요가 있다.
이를 위해 汎(범)정부적 차원에서 재정소요를 충당하는 방안을 강구해야 한다. 국방예산의 현실적 한계성을 위주로 작성하는 국방개혁은 미래지향적일 수 없다. 군사정보 위성체제 확보 같은 막대한 예산이 소요되는 우주개발사업은 국가사업으로 추진해 국방예산 압박을 해소해야 한다.
또 우리 특유의 국방개혁은 첨단 하이테크기술 분야뿐만 아니라 로테크 비대칭 위협에도 대비해야 한다. 특히 한국의 대북 비대칭위협 수단을 강구할 필요가 있다.
둘째, 지역안보 역학구도가 앞으로 ‘강대국 위주의 협력관계’로 변화할 가능성도 배제할 수 없다. 따라서 평소부터 동맹관계 관리를 철저히 해 두어야 한다. 한미동맹이 장기 전략적으로도 중요한 이유가 그 때문이다. 한미동맹관계가 굳건해야 중국, 러시아 등 주변국과의 군사협력도 용이해질 수 있다.
또 장기적 안목에서 국제 안보·평화 이슈들에 대한 국제공조활동에 적극 참여해야 한다. 이런 관점에서 볼 때, 현재 미국의 테러전쟁 수행과 비확산 정책에 적극 협력할 필요가 있다. 특히 아프가니스탄전쟁에 어려움을 겪고 있는 미국에 군사동맹국으로서의 지원 자세를 견지할 필요가 있다.
끝으로, 이런 상황에서 한미 양국은 2012년 4월 17일 전시작전통제권을 한국군으로 이양하고 한미연합사를 해체하는 계획을 재고해야 한다. 한미연합사의 해체는 북한에 한미동맹의 앞날에 대한 잘못된 신호를 보내는 결과가 될 수 있고, 한미연합사의 해체 이후에는 바로 유엔사의 해체와 주한미군 철수 요구로 이어질 것은 명약관화한 일이다.
이명박 대통령은 오바마 대통령과 연합사 해체의 조건과 시기에 대해 허심탄회하게 견해를 나눌 필요가 있을 것이다.⊙
