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역대 헌법 및 개헌안의 골자와 문재인발(發) 6월 개헌 진행 상황 총력 점검 (3/3)

“6월에 개헌한다면서 개헌 헌법 초안(草案) 본 사람이 거의 없다”

글 : 문갑식  월간조선 편집장

글 : 배진영  월간조선 기자

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⊙ “(조문 형태의) 페이퍼는 확실히 가지고 있으나 현재 130개 조항을 가다듬고 있다”(민주당 이인영 의원 측)
⊙ 전문(前文)에 6·10항쟁 추가… ‘촛불시민혁명’ ‘5·18민주화운동’ 추가하자는 의견도 있어
⊙ 총강에서는 ‘자유민주적 기본질서에 입각한 통일’에서 ‘자유’ 삭제
⊙ 사형제 폐지, 양심적 집총거부권, 사상의 자유 명시… 교육의 형평성 강조
⊙ 전문에서 ‘자유와 권리에 따르는 책임과 의무를 완수하게 하여’ 삭제하면서, 기본권으로 ‘자유롭게 행동할 권리’ 명시
⊙ 사법행정기능은 국회 등에서 선출하는 위원으로 구성된 사법평의회에서 담당
⊙ 경제조항에서는 경제민주화 강조, 토지공개념, 사회적 경제 관련 규정 신설
⊙ 지방분권 강조, 지방 법원장·검사장·경찰청장 선거 주장도 있어
  정부 구조
 
  ☞ 역대 헌법에서 개헌의 중심은 권력구조, 특히 대통령의 선출방식과 임기 문제였다. 관련 조문이 방대하여 역대 정부 구조의 변화에 대한 표로 대신한다.
 

  국회 개헌특위 자문위원회는 권력구조와 관련해 단일한 시안을 제시하지 않고, 분권형 정부제(이원정부제), 대통령 4년 중임제를 예시적으로 제시했다. 그 경우 대통령의 권한, 의회, 감사원, 국무총리 및 국무위원의 지위 등은 다음과 같다.
 
  자문위원회는 분권형 정부제와 대통령 4년 중임제의 장단점도 제시했다.
 

 
  권력구조 관련 주요 내용
 
국회의 예산심의 모습. 개헌이 되면 예산안은 법률안의 형태로 다뤄지게 될 전망이다.
  Ⅰ. 국회
 
  1. 양원제 도입
 
  - 의회 내부의 기능적 분권을 위해 하원(민의원)과 상원(참의원)으로 구성되는 양원제를 도입하되 상원은 지방분권 차원에서 지역을 대표하도록 했다.
 
  2. 면책특권, 불체포특권의 유지
 
  3. 예산법률주의 도입
 
  - 현재 정부가 예산안을 내는 방식을 미국처럼 예산이 국회가 제정하는 법률의 형식을 갖도록 함으로써 예산에 대한 국회 통제를 강화했다.
 
  4. 국정감사제도는 폐지하는 대신 국정조사권을 활성화했다.
 
 
  Ⅱ. 대통령
 
  1. 대통령을 국가원수(元首) 겸 행정부 수반에서 행정부 수반으로 격하했다.
 
  - 대통령 중임제를 채택할 경우 ‘제왕적 대통령제’의 근거인 국가원수 조항 삭제
  - 이원정부제 채택 시에는 국가원수 조항 유지
 
  2. 대통령 결선 투표제 도입
 
  3. 임기
 
  - 이원정부제(6년 단임)
  - 대통령 4년 중임제
 
  4. 대통령 사면권 제한
 
  - 일정한 종류의 특별사면의 경우 사면위원회의 동의를 받도록 함.
 
 
  Ⅲ. 사법부
 
개헌특위 자문위원회의 시안에 의하면 대법원장은 사법행정권을 사법평의회에 내주게 된다.
  1. 배심·참심제도의 도입
 
  제101조
①사법권은 법관으로 구성된 법원에 속한다. 다만, 국민은 법률이 정하는 바에 따라 배심 또는 그 밖의 방법으로 재판에 참여할 수 있다.
 
  ☞ ‘사법민주화’를 위해 재판 과정에 국민의 참여를 보장한다는 취지이다. 비전문가인 국민이 재판에 참여함으로써 선입견이나 선동적·감성적 변론 등에 의해 판결이 왜곡될 우려가 있다.
 
 
  2. 사법평의회 신설(사법행정권의 분리)
 
  제110조의 2
①법관의 임용, 전보 내지 징계, 법원의 예산 및 사법정책 수립 기타 법률이 정하는 사법행정 사무를 처리하기 위하여 사법평의회를 둔다. ②사법평의회는 법률에 저촉되지 아니하는 범위 안에서 소송에 관한 절차, 법원의 내부규율과 사무처리에 관한 규칙을 제정할 수 있다. ③사법평의회는 국회에서 재적의원 5분의 3 이상의 찬성으로 선출하는 8인, 대통령이 지명하는 2인, 법률이 정하는 법관회의에서 선출하는 6인의 위원으로 구성한다. 위원장은 위원 중에서 호선한다. ④위원의 임기는 6년으로 하며, 연임할 수 없다. ⑤위원은 법관을 겸직할 수 없고, 정당에 가입하거나 정치에 관여할 수 없다. 위원은 퇴임 후 대법관이 될 수 없다. ⑥위원은 탄핵 또는 금고 이상의 형의 선고에 의하지 아니하고는 파면되지 아니한다. ⑦사법평의회의 조직과 운영 기타 필요한 사항은 법률로 정한다.
 
  제104조의 2 ①대법관은 사법평의회가 재적위원 5분의 3 이상의 찬성으로 선출하여 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명한다.
 
  ☞ 자문위원회는 현재의 ‘제왕적 대법원장’이 최고 사법권의 수장이자 사법행정권의 수장이라는 이중적 지위를 향유하면서 권력을 독점하고 있어 법관관료화 현상이 발생하고 있으며, 법관들은 대법원장의 인사권 눈치를 보면서 사법권 행사에 실질적 위협을 받고 있다고 주장한다. 따라서 법관인사권 등 사법행정권을 분리, 독립하여 중립적인 헌법기관으로서의 사법평의회로 하여금 이를 행사하도록 함으로써, 사법권력 독점, 법관관료화 현상을 해소하자는 것이다.
 
  이에 대해서는 자문위원회 내부에서도 ▲사법평의회 위원을 국회가 선출하거나 대통령이 지명하도록 함으로써 법원이 정치적 영향을 받을 가능성이 높다 ▲사법평의회를 구성해서 거기에 인사권을 포함한 사법행정권 전반을 맡긴다는 것은 법관과 재판의 독립성을 현저하게 해칠 우려가 있다 ▲일부 법관들은 사법평의회를 구성하는 특정 정치세력의 이념에 부합하는 자신의 정치적 이미지 과시를 위해 이른바 ‘튀는 판결’을 하거나 그와 같은 오해를 받을 우려가 있다 ▲현재도 3권 중 사법부의 위상이 가장 낮고, 대법원과 헌법재판소로 나뉘어 입법부나 집행부를 견제하는 데 어려움이 있는데, 사법평의회를 만들어 대법원의 권한을 다시 나눈다면, 3권분립의 형해화를 가져올 수 있다는 등의 이유로 반대 목소리가 있었다.
 
  그 밖에 법조계의 이념집단이 사법평의회의 다수를 차지해 법원을 ‘인민위원회’식으로 통제할 것이라는 우려도 있다.
 
 
  3. 각급 법원장의 선거제
 
  제104조
④각급 법원의 장은 법률이 정하는 바에 따라 관할구역의 주민이 선출한다.
 
  ☞ 자문위원회 지방분권분과의 제안이다. 이 경우 법원도 정치 물결에 휘말리게 될 것이다. 지금도 지방에서 내내 근무하는 판사인 ‘향판(鄕判)’들이 지방토호세력과 결탁해 불공정한 재판을 한다는 의혹이 있는데 법원장을 선출직으로 할 경우 법원의 독립성, 재판의 공정성에 대한 의구심이 늘어날 것이다.
 
 
  Ⅳ. 지방분권
 
작년 12월 8일 국회에서 열린 전국자치분권개헌추진본부 출범식에서 인사말을 하는 우원식 민주당 원내대표. 민주당은 이번 개헌을 지방분권개헌이라고 강조하고 있다.
  이번 개헌안의 특징 가운데 하나는 지방분권을 강조하고 있는 것이다. 그 내용은 다음과 같다.
 
  1. 지방분권국가 선언
 
  제1조
③대한민국은 지방분권 국가이다.
 
  제117조 ①주민은 그 지방 사무에 대해 자치권을 가진다. 주민은 자치권을 직접 또는 지방정부의 기관을 통하여 행사한다. ②지방정부의 종류는 종전에 의하되, 이를 변경하고자 하는 경우에는 주민투표를 거쳐 법률로 정한다. ③정부 간 사무배분과 수행은 보충성의 원칙에 따른다.
 
  ☞ 대한민국을 지방분권국가라고 선언하고, 지방자치단체를 ‘지방정부’로 개칭했다. ‘지방정부’라는 이름이 국가 해체의 원심력(遠心力)으로 작용할 우려가 있다.
 
  김형오 공동자문위원장은 ▲지방분권국가라는 용어를 쓸 경우 국민통합보다는 지역감정을 조장하고 지역분열에 의존하는 후진적 정치 행태를 제어할 제도적 방안은 무엇인지도 함께 고민할 필요가 있다 ▲소(小)지역주의가 심화되고 고착될 우려가 있으므로 행정구역을 개선·개편이 용이하게 될 수 있도록 규정할 필요가 있다고 지적했다.
 
 
  2. 지방정부와 입법권
 
  제40조
입법권은 국민 또는 주민이 직접 행사하거나 그 대표기관인 국회와 지방의회가 행사한다.
 
  제118조 ①외교, 국방, 국가치안 등 국가존립에 필요한 사무 및 금융, 국세, 통화 등 전국적 통일성을 요하거나 전국적 규모의 사업에 대해서는 중앙정부만 입법권을 가진다. ②제1항에 해당하지 않는 사항에 대하여는 중앙정부와 지방정부가 각각 입법권을 갖는다. ③지방정부는 그 관할구역에서 효력을 가지는 법률을 제정할 수 있다. ④중앙정부의 법률은 지방정부의 법률보다 우선하는 효력을 가진다. 다만, 지방정부는 지역특성을 반영하기 위하여 필요한 경우에는 행정관리, 지방세, 주민복리와 관련한 주택, 교육, 환경, 경찰, 소방 등에 대해서 중앙정부의 법률과 달리 정할 수 있다. ⑤지방검찰청장과 지방경찰청장은 법률이 정하는 바에 따라 관할구역의 주민이 직접 선출한다.
 
  ☞ 지방의회에 지방사무에 관한 ‘입법권’을 부여했다. 분권국가의 전통이 없는 상황에서 무리하게 지방분권을 추진할 경우 국가적 통일성이 해체되고, 지방정부가 지역정치세력의 볼모가 될 우려가 있다.
 
  특히 지방검찰청장과 지방경찰청장을 선출직으로 할 경우, 지역의 검찰·경찰 행정이 정치화될 우려가 크다.
 
 
  3. 지방재정
 
  제119조
①지방정부는 자기책임하에 자치사무를 수행하고, 그 사무의 수행에 필요한 경비를 스스로 부담한다. ②위임사무를 처리하는 데 소요되는 비용은 위임하는 정부에서 부담한다. ③지방정부에게는 그 사무수행에 필요한 재원이 제1항의 취지에 부합하도록 보장되어야 한다. ④지방정부는 지방세의 종류와 세율 및 징수방법을 법률로 정할 수 있다. ⑤중앙정부와 지방정부 간, 지방정부 상호 간 연대의 원칙에 따라 적정한 재정조정이 이루어지도록 지방정부 의견을 청취한 후 법률로 정한다.
 
  ☞ 지방정부에 막강한 입법권, 행정권과 함께 재정권까지 부여하고 있음에도, 지방정부의 방만한 재정운용 등에 대한 책임을 물을 수 있는 방법은 규정되어 있지 않다. 지방자치단체(지방정부)의 파산 제도, 파산한 지방자치단체의 자치권 회수 등의 규정도 필요하다.
 
 
  Ⅴ. 직접민주주의 강화
 
  1. 주요 정책에 대한 국민투표제
 
  - 대통령이 국민투표에 부의하지 않는 경우에도 일정 요건을 갖추어서 국민이 대통령에게 국민투표 부의를 요구할 수 있도록 함.
 
 
  2. 법률안과 헌법개정안에 대한 국민발안제 및 국민투표제 도입
 
 
  3. 대통령·국회의원에 대한 국민소환제 도입 ①국회의원 선거권자 100분의 2 이상은 대통령의 임기가 만료되기 전에 그 사유를 적시하여 소환할 것을 청구할 수 있다. 대통령의 소환은 국회의원 선거권자 과반수 투표와 투표자 과반수의 찬성을 얻어야 한다. 소환이 결정되면 대통령은 파면된다. 대통령의 국민소환 절차는 법률로 정한다. ②국회의원 선거권자 100분의 1 이상은 국회의원의 임기가 만료되기 전에 그 사유를 적시하여 소환할 것을 청구할 수 있다. 국회의원의 소환은 국회의원 선거권자 4분의 1 이상의 투표와 투표자 과반수의 찬성 및 법률이 정하는 일정 비율 이상의 지역에서 과반수의 찬성을 얻어야 한다. 소환이 결정되면 해당 국회의원은 파면된다. 국회의원의 국민소환 절차는 법률로 정한다.
 
  ☞ 국민소환제에 대해서는 ▲안정된 임기를 보장하고 자유위임의 원칙에 따라 국민 전체를 위하여 국정을 수행하는 대의제 원리에 맞지 않는다 ▲대통령과 국회의원의 경우 외국 사례도 많지 않으며, 낙선 후보의 선동 등으로 남용 우려가 크다 ▲정치적 기득권이 강한 다수파가 정치적 소수파를 억압하는 수단으로 악용될 위험성이 크다는 등의 반대의견이 있다.
 

  경제
 
 
  1948년 제헌헌법
 
  제6장 경제
 
  제84조 대한민국의 경제질서는 모든 국민에게 생활의 기본적 수요를 충족할 수 있게 하는 사회정의의 실현과 균형 있는 국민경제의 발전을 기함을 기본으로 삼는다. 각인의 경제상 자유는 이 한계 내에서 보장된다.
 
  제85조 광물 기타 중요한 지하자원, 수산자원, 수력과 경제상 이용할 수 있는 자연력은 국유로 한다. 공공필요에 의하여 일정한 기간 그 개발 또는 이용을 특허하거나 또는 특허를 취소함은 법률이 정하는 바에 의하여 행한다.
 
  제86조 농지는 농민에게 분배하며 그 분배의 방법, 소유의 한도, 소유권의 내용과 한계는 법률로써 정한다.
 
  제87조 중요한 운수, 통신, 금융, 보험, 전기, 수리, 수도, 가스 및 공공성을 가진 기업은 국영 또는 공영으로 한다. 공공필요에 의하여 사영을 특허하거나 또는 그 특허를 취소함은 법률의 정하는 바에 의하여 행한다. 대외무역은 국가의 통제하에 둔다.
 
  제88조 국방상 또는 국민생활상 긴절한 필요에 의하여 사영기업을 국유 또는 공유로 이전하거나 또는 그 경영을 통제, 관리함은 법률이 정하는 바에 의하여 행한다.
 
  제89조 85조 내지 제88조에 의하여 특허를 취소하거나 권리를 수용 사용 또는 제한하는 때에는 제15조 제3항의 규정을 준용한다.
 
 
  1954년 사사오입 개헌
 
  제85조 광물 기타 중요한 지하자원, 수산자원, 수력과 경제상 이용할 수 있는 자연력은 법률이 정하는 바에 의하여 일정한 기간 그 채취, 개발 또는 이용을 특허할 수 있다.
 
  제87조 대외무역은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 통제하에 둔다.
 
  제88조 국방상 또는 국민생활상 긴절한 필요로 인하여 법률로써 특히 규정한 경우를 제외하고는 사영기업을 국유 또는 공유로 이전하거나 그 경영을 통제 또는 관리할 수 없다.
 
  제89조 제86조의 규정에 의하여 농지를 수용하거나 전조의 규정에 의하여 사영기업을 국유 또는 공유로 이전할 때에는 제15조 제3항의 규정을 준용한다.
 
 
  1963년 3공 헌법
 
  제4장 경제
 
  제111조 ①대한민국의 경제질서는 개인의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다. ②국가는 모든 국민에게 생활의 기본적 수요를 충족시키는 사회정의의 실현과 균형 있는 국민경제의 발전을 위하여 필요한 범위 안에서 경제에 관한 규제와 조정을 한다.
 
  제112조 광물 기타 중요한 지하자원·수산자원·수력과 경제상 이용할 수 있는 자연력은 법률이 정하는 바에 의하여 일정한 기간 그 채취·개발 또는 이용을 특허할 수 있다.
 
  제113조 농지의 소작제도는 법률이 정하는 바에 의하여 금지된다.
 
  제114조 국가는 농지와 산지의 효율적 이용을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.
 
  제115조 국가는 농민·어민과 중소기업자의 자조를 기반으로 하는 협동조합을 육성하고 그 정치적 중립성을 보장한다.
 
  제116조 국가는 대외무역을 육성하며 이를 규제·조정할 수 있다.
 
  제117조 국방상 또는 국민경제상 긴절한 필요로 인하여 법률에 정한 경우를 제외하고는, 사영기업을 국유 또는 공유로 이전하거나 그 경영을 통제 또는 관리할 수 없다.
 
  제118조 ①국민경제의 발전과 이를 위한 과학진흥에 관련되는 중요한 정책수립에 관하여 국무회의의 심의에 앞서 대통령의 자문에 응하기 위하여 경제·과학심의회의를 둔다. ②경제·과학심의회의는 대통령이 주재한다. ③경제·과학심의회의의 조직·직무범위 기타 필요한 사항은 법률로 정한다.
 
 
  1972년 유신헌법
 
  제11장 경제
 
  제116조 ①대한민국의 경제질서는 개인의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다. ②국가는 모든 국민에게 생활의 기본적 수요를 충족시키는 사회정의의 실현과 균형 있는 국민경제의 발전을 위하여 필요한 범위 안에서 경제에 관한 규제와 조정을 한다.
 
  제117조 ①광물 기타 중요한 지하자원, 수산자원, 수력과 경제상 이용할 수 있는 자연력은 법률이 정하는 바에 의하여 일정한 기간 그 채취·개발 또는 이용을 특허할 수 있다. ②국토와 자원은 국가의 보호를 받으며, 국가는 그 균형 있는 개발과 이용을 위한 계획을 수립한다.
 
  제118조 농지의 소작제도는 법률이 정하는 바에 의하여 금지된다.
 
  제119조 국가는 농지와 산지 기타 국토의 효율적인 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.
 
  제120조 ①국가는 농민·어민의 자조를 기반으로 하는 농어촌 개발을 위하여 계획을 수립하며, 지역사회의 균형 있는 발전을 기한다. ②농민·어민과 중소기업자의 자조조직은 육성된다.
 
  제121조 국가는 대외무역을 육성하며 이를 규제·조정할 수 있다.
 
  제122조 국방상 또는 국민경제상 긴절한 필요로 인하여 법률에 정한 경우를 제외하고는, 사영기업을 국유 또는 공유로 이전하거나 그 경영을 통제 또는 관리할 수 없다.
 
  제123조 ①국민경제의 발전과 이를 위한 과학기술은 창달·진흥되어야 한다. ②대통령은 경제 과학기술의 창달·진흥을 위하여 필요한 자문기구를 둘 수 있다.
 
 
  1980년 5공 헌법 경제
 
  제9장 경제
 
  제120조 ①대한민국의 경제질서는 개인의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다. ②국가는 모든 국민에게 생활의 기본적 수요를 충족시키는 사회정의의 실현과 균형 있는 국민경제의 발전을 위하여 필요한 범위 안에서 경제에 관한 규제와 조정을 한다. ③독과점의 폐단은 적절히 규제·조정한다.
 
  제121조 ①광물 기타 중요한 지하자원·수산자원·수력과 경제상 이용할 수 있는 자연력은 법률이 정하는 바에 의하여 일정한 기간 그 채취·개발 또는 이용을 특허할 수 있다. ②국토와 자원은 국가의 보호를 받으며, 국가는 그 균형 있는 개발과 이용을 위하여 필요한 계획을 수립한다.
 
  제122조 농지의 소작제도는 법률이 정하는 바에 의하여 금지된다. 다만, 농업생산성의 제고와 농지의 합리적인 이용을 위한 임대차 및 위탁경영은 법률이 정하는 바에 의하여 인정된다.
 
  제123조 국가는 농지와 산지 기타 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.
 
  제124조 ①국가는 농민·어민의 자조를 기반으로 하는 농어촌 개발을 위하여 필요한 계획을 수립하며, 지역사회의 균형 있는 발전을 기한다. ②국가는 중소기업의 사업활동을 보호·육성하여야 한다. ③국가는 농민·어민과 중소기업의 자조조직을 육성하여야 하며, 그 정치적 중립성을 보장한다.
 
  제125조 국가는 건전한 소비행위를 계도하고 생산품의 품질향상을 촉구하기 위한 소비자보호운동을 법률이 정하는 바에 의하여 보장한다.
 
  제126조 국가는 대외무역을 육성하며, 이를 규제·조정할 수 있다.
 
  제127조 국방상 또는 국민경제상 긴절한 필요로 인하여 법률에 정한 경우를 제외하고는, 사영기업을 국유 또는 공유로 이전하거나 그 경영을 통제 또는 관리할 수 없다.
 
  제128조 ①국가는 국민경제의 발전에 노력하고 과학기술을 창달·진흥하여야 한다. ②국가는 국가표준제도를 확립한다.
 
 
  1987년 6공 헌법 경제
 
  제9장 경제
 
  제119조 ①대한민국의 경제질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다. ②국가는 균형 있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체 간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다.
 
  제120조 ①광물 기타 중요한 지하자원·수산자원·수력과 경제상 이용할 수 있는 자연력은 법률이 정하는 바에 의하여 일정한 기간 그 채취·개발 또는 이용을 특허할 수 있다. ②국토와 자원은 국가의 보호를 받으며, 국가는 그 균형 있는 개발과 이용을 위하여 필요한 계획을 수립한다.
 
  제121조 ①국가는 농지에 관하여 경자유전의 원칙이 달성될 수 있도록 노력하여야 하며, 농지의 소작제도는 금지된다. ②농업생산성의 제고와 농지의 합리적인 이용을 위하거나 불가피한 사정으로 발생하는 농지의 임대차와 위탁경영은 법률이 정하는 바에 의하여 인정된다.
 
  제122조 국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.
 
  제123조 ①국가는 농업 및 어업을 보호·육성하기 위하여 농·어촌종합개발과 그 지원 등 필요한 계획을 수립·시행하여야 한다. ②국가는 지역 간의 균형 있는 발전을 위하여 지역경제를 육성할 의무를 진다. ③국가는 중소기업을 보호·육성하여야 한다. ④국가는 농수산물의 수급균형과 유통구조의 개선에 노력하여 가격안정을 도모함으로써 농·어민의 이익을 보호한다. ⑤국가는 농·어민과 중소기업의 자조조직을 육성하여야 하며, 그 자율적 활동과 발전을 보장한다.
 
  제124조 국가는 건전한 소비행위를 계도하고 생산품의 품질향상을 촉구하기 위한 소비자보호운동을 법률이 정하는 바에 의하여 보장한다.
 
  제125조 국가는 대외무역을 육성하며, 이를 규제·조정할 수 있다.
 
  제126조 국방상 또는 국민경제상 긴절한 필요로 인하여 법률이 정하는 경우를 제외하고는, 사영기업을 국유 또는 공유로 이전하거나 그 경영을 통제 또는 관리할 수 없다.
 
김형오 전 국회의장.
  제127조 ①국가는 과학기술의 혁신과 정보 및 인력의 개발을 통하여 국민경제의 발전에 노력하여야 한다. ②국가는 국가표준제도를 확립한다. ③대통령은 제1항의 목적을 달성하기 위하여 필요한 자문기구를 둘 수 있다.
 
  ☞ 이번 국회 개헌특위 자문위원회가 만든 개헌 시안의 특징 가운데 하나는 경제 관련 규정을 대폭 손보았다는 데 있다. 한마디로 시장에 대한 국가의 개입을 크게 확대한 것이 특징이다. 노동권 등 사회권적 기본권의 강화와 함께 이런 요소들 때문에 개헌 시안이 사회주의를 지향하고 있는 것 아니냐는 비판이 나오고 있다. 김형오 자문위원회 공동위원장(전 국회의장)은 “경제분과 안(案)의 여러 내용은 파격적이고 국가 주도 내지 국가 개입 경제를 지향하고 친(親)사회주의적이어서 시대에 맞지 않고 국가의 미래 성장 동력과 국민의 창의력·창조성보다는 규제와 통제 중심”이라면서 “자칫 개인과 기업이 의욕을 잃고 나태와 안일 국가의존적 풍토가 조성될 우려가 있다”고 지적했다.
 
  원래 제헌헌법은 바이마르헌법을 비롯해 당시의 ‘진보적’ 사조의 영향을 받아 통제경제적 성격이 강했었다. “중요한 운수, 통신, 금융, 보험, 전기, 수리, 수도, 가스 및 공공성을 가진 기업은 국영 또는 공영으로 한다(제87조)”가 대표적이다. 제18조에서는 “영리를 목적으로 하는 사기업에 있어서는 근로자는 법률이 정하는 바에 의하여 이익의 분배에 균점할 권리가 있다”고 하여 이익분배균점권(均霑權)까지 보장했었다. 당시 한국에 막대한 재정・경제원조를 하고 있던 미국은 이런 사회주의적 특성에 대해 불만을 표시했다. 1954년 사사오입 개헌 때에는 무역, 사영기업의 국·공유화 등에 대해서는 국가의 통제를 완화하는 쪽으로 약간 개정했다.
 
  제3공화국 헌법에서는 헌법상 경제조항을 자유시장경제적 요소를 강화하는 방향으로 크게 개정했다. 이때 비로소 “대한민국의 경제질서는 개인의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다”는 규정이 헌법에 들어갔다. 이는 외자(外資)유치와 수출 확대 등을 통해 경제개발을 추진하던 당시의 시대분위기를 반영한 것이었다.
 
  이후 헌법상 경제조항은 큰 변화는 없었다. 1980년 제5공화국 헌법에서는 독과점 규제, 소비자운동 보호, 중소기업 보호 등에 관한 규정이 들어갔다. 1987년 현행 헌법에서는 경제민주화(제119조 ②항), 지역 간 균형발전(제123조 ②항), 중소기업의 보호・육성(제123조 ③항) 등을 새로 규정했다.
 
1998년 3월 삼성전자 주총에서 삼성자동차에 대한 위장출자 의혹을 제기하고 있는 참여연대 장하성 교수(현 청와대정책실장). 개헌안 시안은 ‘징벌적 사법적 구제수단 보장’을 명시했다.
  제119조 ②국가는 경제의 민주화를 위하여 균형 있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 집중과 남용을 방지하며, 여러 경제주체의 참여, 상생 및 협력이 이루어지도록 경제에 관한 규제와 조정을 하여야 한다. (다수의견) ③국가는 시장의 지배와 경제력의 집중과 남용의 피해자들에게 징벌적·집단적 사법구제 수단을 보장한다.
 
  ☞ ②항에서 ‘해석상 혼란을 피한다’는 명분으로 ‘경제민주화를 위하여~’라는 표현을 앞세움으로써 이른바 경제민주화에 대한 의지를 강하게 피력했고, 현행 헌법에서 “~경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다”고 되어 있는 것을 “~경제에 관한 규제와 조정을 하여야 한다”로 바꾸었다. 이는 경제민주화를 내세운 시장에 대한 국가의 통제가 더욱 강화될 것임을 보여주는 것이다.
 
  이에 대해서는 자문위원들 내에서도 “경제에 관한 규제와 조정은 여러 의견을 고려하여 선택적으로 할 수 있어야 하지, 이를 의무로 규정할 경우 시장경제의 근간을 해치고 계획경제라는 의혹을 야기하여 불필요한 갈등을 심화할 수 있다”는 지적이 나왔다.
 
  김형오 자문위 공동위원장은 “‘규제와 조정’ 표현을 그대로 두면 현재 국가경쟁력을 좀먹고 있는 ‘규제천국’의 틀에서 벗어날 수 없게 되며 나아가 경제사회주의 또는 사회주의 경제적 요소가 다분하므로 민주헌법에서는 옳지 않다”고 지적했다.
 
  ③항 징벌적・집단적 사법구제 수단의 도입에 대해 자문위원회 다수는 “경제민주화의 보다 적극적인 실현에 대한 사회적인 요구 등을 경제적 약자에게 클래스 액션(class action)・징벌적 손해배상을 통해 스스로 보호할 수 있는 힘을 부여하는 규정”이라고 설명했다. 하지만 자문위원회 내에서도 ▲‘시장의 지배와 경제력의 집중과 남용의 피해자들’의 범위가 명확하지 않고 ▲위 규정에 의해 특별한 사법적 보호의 대상이 되는 사람들과 그렇지 않은 사람들 간에 형평성 문제가 심각하게 제기되어 평등권을 침해할 수 있으며 ▲징벌적・집단적 사법구제 수단의 도입 여부 및 방식과 적용범위의 문제는 헌법사항이 아니라 헌법 제27조 1항의 재판청구권을 구체화하는 법률사항이라는 지적이 있었다.
 
  제120조 ①국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발·보전을 도모하고, 토지 투기로 인한 경제왜곡과 불평등을 방지하기 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 필요한 제한과 의무를 과한다.
 
  ☞ 토지의 유한성, 생산수단・생활기반으로서 토지가 갖는 중요성, 토지 공급과 수요의 불균형 및 이로 인한 사회적 불평등 심화의 문제 등을 해소하기 위해서 이른바 ‘토지공개념’ 제도를 헌법에 명시하자는 것이다. 이는 19세기 말 미국의 경제학자 헨리 조지의 주장에 영향을 받은 것이다. 이에 대해서는 토지 이외의 다른 요소들이 생산수단・생활기반으로 더 큰 역할을 하고 있는 21세기에 걸맞지 않은 시대착오적 주장이라는 비판이 있다. 이 규정이 들어갈 경우 종합토지세 등을 비롯해 부동산 관련 중과세가 헌법적 근거를 얻게 되고, 사유재산권에 대한 침해가 심화될 것이라는 비판이 있다.
 
  제35조 ②국가는 공공주택 공급 등 주택개발정책을 통하여 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력하여야 한다. ③국가는 주거 및 영업활동의 안정을 도모하기 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 공정한 임대차가 이루어지도록 노력하여야 한다.
 
  ☞ 현행 헌법 제35조 ③에서 “국가는 주택개발정책 등을 통하여 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력하여야 한다”고 한 것을 더욱 강화하고, 임대차 관련 규정을 신설했다. 주택임대차보호법 등 입법으로 규정할 사항을 헌법에 규정하는 것이 타당한 일인지 의문이다.
 
  제123조 ①국가와 지방자치단체는 농·어업과 농·어촌의 공익적 기능을 제고함으로써 농·어업과 농·어촌의 지속가능한 발전 및 농·어업인의 권익 신장을 보장한다.
 
  ☞ 자문위원회 다수 의견은 “식량안보, 환경·생태적 가치(대기정화 및 토양유실 방지 등), 수자원, 전통문화 유지 등 농업과 농촌의 공익적 기능 제고”에 관하여 규정할 필요가 있다는 것이다. 그러나 이에 대해서는 “오늘날 4차 산업혁명 시대에 다양한 직업 분야들이 새롭게 생성되고 또 도태되는 과정 속에서 어느 분야에 대해 어느 정도의 법적 지원을 할 것인지는 변화의 추이에 따라 탄력적으로 결정할 수밖에 없으며, 이를 헌법에 못 박아 두는 것은 오히려 탄력적인 대응을 어렵게 만드는 부정적인 요인이 될 우려가 있다”는 지적이 자문위원회 내에서도 나왔다.
 
대형마트 영업규제를 주장하는 시위. 개헌시안에서는 ‘소상공인 보호, 육성’을 명시했다.
  제125조 국가는 중소기업과 소상공인을 보호·육성하고, 사회적 경제의 발전을 위하여 노력한다.
 
  ☞ 자문위원회 다수 의견은 “골목상권 보호와 재래시장 활성화 등이 주요 현안으로 등장한 상황에서 소상공인을 중소기업과 분리하여 보호·육성 대상으로 적시할 필요가 있다”고 주장했다. 이에 대해서는 자문위 내에서도 “현행법상 소상공인은 ‘소기업 중 일정한 요건을 갖춘 자’이므로 중소기업에 포함되므로 중소기업과 소상공인을 병렬적으로 규정하는 것은 적절하지 않다”는 지적이 나왔다.
 
  ‘사회적 경제’의 명시에 대해 다수 의견은 “2008년 글로벌금융위기 이후 유엔을 비롯하여 국제사회가 강조하고 있고 국내에서도 관심과 참여가 급증하고 있는 사회적 경제의 발전을 위한 국가의 노력 의무를 규정”하자는 것이었다.
 
  그러나 “‘사회적 경제’의 개념 및 그 범위가 명확하지 않으며, 법률제정 차원에서도 논란이 많아서 입법화되지 못한 ‘사회적 경제’라는 용어를 헌법에 규정하려 할 경우, 이른바 보수와 진보 간 진영논리 내지 이념대립으로 인한 불필요한 갈등이 심화될 수 있다”는 비판이 자문위 내에서도 있었다.⊙
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