[전문가 제언] 독일에서 예산 나눠 먹기가 불가능한 이유 : 월간조선

2019년 하반기 이후 정치권과 학계를 중심으로 ‘국가채무비율 40%’ 논쟁이 뜨겁다. 홍남기 경제부총리가 “국민총생산(GDP) 대비 국가채무 비율이 앞으로 40%를 넘을 것으로 보인다”고 하자, 문재인 대통령이 “40%가 적정하다는 근거가 무엇이냐?”면서 재정 확장을 주문하였기 때문이다. 여기에 청와대 대변인까지 나서 “곳간에 있는 작물은 쌓아두면 썩는다”는 황당한 궤변까지 늘어놓아 재정 확대 논쟁에 불을 붙였다.

문 대통령은 스스로 “재정 확대는 선택이 아니라 필수적”이라고 하면서 나라 곳간을 활짝 열어젖히고 돈을 마구 풀어 국민들을 현혹하고 모럴 해저드를 유발하고 있다. 정치인들도 맞장구를 치며 현금복지 살포 공세를 강화하고 있다.

이에 비하여 독일은 항상 재정 안정 정책을 유지하고 있다. 나라 곳간을 신성시하면서 내실을 다지고 키워나가고 있다. 여기에는 여야, 좌우, 진보·보수가 따로 없다. 포퓰리즘이 끼어들 여지가 없는 것이다. 독일은 어떻게 나라 곳간을 지키고 재정정책을 운용하고 있는가?

통일비용 감안하면 사실상 ‘부채 제로’

독일의 국가채무는 1990년 통일 이후 계속 증가하다가 22년 만인 2012년 2조680억 유로(euro)로 정점(頂點)을 찍었으며, 그 후 계속 감소 추세를 보이고 있다. 2017년에는 1조9670억 유로로 감소했으며, 5년 동안 1010억 유로가 줄었다.

통일 이후 약 24년간 2조 유로(약 2600조원) 이상의 막대한 통일 비용이 들어간 것을 감안하면, 사실상 ‘부채 제로’ 수준이라고 볼 수 있으며, 오히려 순(純)국가채권 상태로 진입했음을 알 수 있다. (〈표1〉 참조)

국가채무 감소와 함께 재정적자도 점차 줄어들어 2014년에는 균형재정을 이루었으며, 2015년부터 지속적으로 흑자 기조를 유지해오고 있다. 2018년 독일의 재정수지 흑자 규모는 685억 달러로 세계 63개국 중 1위를 보여주고 있다. 한국도 446억 달러 흑자로 3위를 기록하고 있다.

반면에 일본·중국·미국 등 주요 국가 대부분 대규모 적자 상태임을 알 수 있다. 좌파 포퓰리즘으로 황폐화된 남미의 베네수엘라도 나라의 경제 규모는 작은 데 비해 600억 달러대의 대규모 적자를 보이고 있다. (〈표2〉 참조)

재정수지 흑자 증가 추세

재정수지 흑자 규모도 매년 증가 추세를 보이고 있다. 2015년 254억 유로에서 2018년 573억 유로로 증가하면서 나라 곳간에 돈이 계속 쌓이고 있는 것이다.(〈표3〉에서 재정수지 흑자 규모가 685억 유로인 것과 차이 나는 이유는 적용 통화, 자료원(源)의 차이에 기인함.)

이러한 재정안정 노력의 결과 유럽연합(EU) 국가들이 지켜야 하는 ‘EU 재정수렴 요건’ 중 재정 적자 기준(GDP의 3% 이내)은 이미 충족하였으며, 정부 부채는 GDP의 60.03%로, EU 기준(GDP의 60% 이내)에 근접하고 있다.(〈표4〉 참조)

독일은 제1차 세계대전 패전 이후 전쟁 배상금을 갚으려다 초인플레(hyperinflation)로 엄청난 혼란을 겪었다. 제2차 세계대전 중에는 전비(戰費)를 조달하기 위해 국채(國債)를 과도하게 발행하면서 재정건전성이 극도로 악화되는 등 비극을 되풀이하여 겪었다. 이에 따라 전후(戰後) 독일은 국가와 사회 안정을 갈망하게 되고, 나라 살림의 건전성을 유지하기 위해 재정을 보수적으로 운용해왔다.

그러나 국토가 동서로 분단된 지 45년 만인 1990년에 통일을 이룩하면서, 동독 개발 및 사회 통합 비용, 동독 주민들에 대한 복지 비용 등 막대한 통일 비용이 소요되었다. 통일후유증으로 경제가 침체되면서 경기 활성화를 위해 국가부채가 증가하고, 이는 독일 경제 구조의 취약 요인으로 대두되었다.

결국 독일은 국가채무를 효율적으로 관리하기 위해 특단의 조치를 취했다. 2009년 헌법(기본법)을 개정하여 ‘채무 제동장치(Schuldenbremse)’를 도입했다. 주요 내용을 보면, 연방정부와 주(州)정부는 원칙적으로 균형예산을 편성해야 한다(기본법 제9조). 연방정부의 연간 신규 기채(起債) 규모는 GDP의 0.35% 이내로 제한한다(제115조 제3항). 자연재해나 경제위기 등 국가 비상사태 시에는 예외적으로 추가 기채를 할 수 있지만 조건이 까다롭다. 연방의회 재적의원 과반수 찬성을 얻어야 하며 상환계획도 내야 한다.

미래에 대비하라

제1차 세계대전이 끝난 후 독일은 지폐를 벽지로 사용할 정도로 돈의 가치가 폭락했다. 사진=독일연방기록원

독일은 미래에 대한 안전과 안정(安定) 의식이 매우 높다. 위험이란 아직 오지 않은 미래의 일이다. 부품이나 재료처럼 확인하고 손질할 수 있는 유형(有形)의 물질이 아니다. 언제 어떤 형식으로 닥칠지 모른다. 다만 인지적(認知的) 특성과 경험에 의해서만 이해가 가능할 뿐이다. ‘사전(事前)에 철저한 대비만이 유일한 방책’이라는 인식이 강하다. 따라서 안전과 안정 정책을 포함한 모든 국가 정책은 먼 장래까지 내다보고 종합적으로 치밀하게 수립·집행된다. 심지어는 세대를 넘어 50년, 100년에 걸쳐 진행되는 정책도 있다.

그 결과, 미래 위험에 대한 대비와 대처 능력 또한 탁월하다. 경제 분야에서 몇 가지 사례를 보자. 2000년대 초 통일후유증으로 인해 ‘독일병(獨逸病)’이 야기되었으나, 경제구조 개혁을 통해 위기를 슬기롭게 극복했다. 2008~2009년 글로벌 경제위기 시 독일도 타격을 입었으나, 선진국 중 유일하게 바로 정상을 되찾았다. 2010년에는 유럽 재정위기가 전 유럽을 덮쳤지만, 독일이 유럽의 경제개혁을 진두지휘하고 방화벽(防火壁) 역할까지 하면서 위기를 극복해냈다.

독일의 균형재정 기조도 현재의 안정을 기하면서 미래 세대의 위험을 최소화하려는 노력의 일환이다. 기채를 포함한 재정정책 수립 시, 경제적 부담의 미래 세대 전가(轉嫁) 문제도 당연히 동시에 같은 테이블에서 같이 분석되고 총 재정집행 계획에 반영된다. 그러니 미래의 재원 조달에 대해서 ‘나 몰라라’할 수 없다.

이러한 균형재정 기조는 보수와 진보 간에 정권이 교체되어도 그대로 유지되고 있다. 아무리 긴급한 곳에 예산이 소요되더라도 확장적 재정정책을 남발하지 않는다. 선거철이라고 하여 나라 곳간을 마구 헐어 현금을 살포하지 않는다. 종국적으로는 국가부채가 없는 ‘부채 제로(Nullverschuldung)’ 원칙을 고수하고 있는 것이다.

보수·진보 정권 모두 보수적 재정 운용

독일의 보수적 재정 운용에 대해 독일 내에서 비판적 시각이 없는 것은 아니다. 이미 통일한 지 30여 년이 흘렀고 경제도 안정 궤도에 들어섰는데도 불구하고, 너무 곳간을 움켜쥐고 있다 보니 투자가 이루어지지 않고 소비도 위축되고 있다는 주장이 많이 제기되고 있다.

이러한 독일의 보수적 재정 운용은 전 세계적으로도 비판을 받고 있다. 유럽 경제의 견인차 독일이 너무 안정 위주의 보수적 재정정책을 펴다 보니 유로 경제가 침체를 벗어나기 어렵고, 특히 미국·중국 등의 경기 하강과 겹쳐 세계경제를 침체의 늪으로 끌고 들어갈 우려가 있기 때문이라는 것이다.

2010년 유럽 재정위기 당시 집중적으로 재정위기를 겪었던 포르투갈·이탈리아·그리스·스페인 등 이른바 ‘돼지 국가들’(PIGS·네 나라의 첫 영문 이니셜)도 일제히 독일을 향하여 돈을 풀라고 요구했다.

지금도 국제통화기금(IMF), 폴 크루그먼(Paul Krugman) 미국 뉴욕대 교수, 크리스틴 라가르드(Christine Lagarde) 전 IMF 총재이자 현 유럽중앙은행(ECB) 총재도 독일에 대하여 좀 더 적극적인 재정확장 정책을 쓰라고 권고하고 있다.

그러나 독일의 정치인이나 관료들은 끄떡도 하지 않는다. 독일 정치인들은 현재의 독일 경제 상황은 재정 확장 정책을 쓸 정도로 심각한 수준은 아니라고 보고 있다. 글로벌 금융위기 수준의 침체가 아니면 대규모 부양(浮揚)정책을 자제한다.

실제로 2000년대 초 독일 경제가 침체에 빠져 이른바 ‘독일병’을 앓고 있을 때 진보 정권인 사민당의 슈뢰더 총리는 돈을 풀기보다는, 지지자들로부터의 지지 상실을 감수하고 구조 개혁을 단행했다. 이로 인해 정권까지 잃었지만 결국 ‘독일병’을 치유했다.

현 메르켈 총리도 유럽 국가들을 향하여 “나중에 비상시에 대비하여 돈을 비축하고 대신에 구조조정을 하라”고 요구하고 있다. 어쨌거나 독일이 독일과 유럽 경제 활성화 명목으로 돈을 푼다면 그 자체만으로도 역사적 사건이 될 것이다.

나랏빚=大罪

여기에서 중요한 것은 절약과 긴축에 익숙한 국민들이 정치인들의 선심성 퍼주기에 대해 냉정하다는 것이다. 기본적으로 독일 국민들은 빚을 지는 것을 싫어한다. 독일어로 ‘빚’은 ‘슐트(Schuld)’라고 하는데, 슐트는 ‘죄’라는 뜻도 있다. 즉 ‘빚=죄’가 되는 것이다. 또 “빚은 근심의 근원(Borgen macht Sorgen)”이라는 속담도 있다. 독일인들은 외상을 지극히 자제한다. 물건 구입 대금을 신용카드로 지급하는 것도 일종의 빚으로 생각한다. 그래서 신용카드 사용은 매우 저조하고, 대신에 현금을 은행 계좌에 쌓아두고 쓰는 직불카드를 선호한다.

나랏빚에 대한 경계는 훨씬 더 강하다. 나랏빚, 즉 적자 재정을 펴서 돈을 퍼주는 것은 대죄(大罪·Todessuende), 죽을죄, 영혼의 구제를 못 받을 죄악에 해당한다. 민간채무나 국가채무나 다 같은 빚인데, 더욱이 국가채무는 내 빚도 아닌데, 국가채무에 대해 독일 국민들은 왜 이렇게 가혹한가?

당초 빚을 진 세대가, 국가채무의 기채와 상환(償還) 간의 시간적인 간격(interval)이 장기인 점을 악용하여, 그 빚을 갚지를 않고 다음 세대 후손들에게 미루는 무책임과 부도덕성 때문이다. 즉 빚의 수혜자와 부담자가 다르다는 점에 대해 독일 국민들은 매우 불공정(不公正)하다고 생각한다. 감히 어느 정치인이 대죄 지을 생각을 하겠는가!

독일 베를린에 있는 납세자연맹 건물 앞면에는 ‘독일 채무시계(Die Schuldenuhr Deutschlands)’라는 전광판이 걸려 있다. ‘독일 채무시계’는 독일의 국가채무 현황을 나타내는 것으로, 총 국가채무, 국민 1인당 채무, 1초당 채무 증가액의 변화를 붉은 숫자로 실시각(實時刻) 보여주고 있다. 재정건전성 악화에 대한 경각심을 심어주기 위한 것이다. 언론은 가끔 이 시계에 대해 보도하면서 독일의 국가채무가 지속적으로 감소하고 있다고 알리고 있다.

현금 지원받는 국민, 1200만명 넘어

서울시는 2016년 8월 복지부가 청년수당 지급 중단 명령을 내리자 시청 본관 외벽에 수당 지급의 정당성을 강변하는 대형 플래카드를 내걸었다. 사진=조선DB

우리나라에도 ‘국가채무시계’가 있다. 그러나 독일과 너무 대조적이다. 불특정 다수가 볼 수 있는 야외 전광판이 아니라, 국회 예산정책처 홈페이지(www.nabo.go.kr)에 있다. 그나마도 초기 화면에서 바로 볼 수 있는 것이 아니고, 초기 화면 우측 상단의 ‘재정경제통계시스템’을 클릭하고 들어가서야 화면 중간쯤에 비로소 다른 통계와 같이 ‘국가채무시계’가 나온다. 누가 이것을 보겠는가?

위 채무시계만큼이나 국가채무 관리에 있어서도 양국 간에 큰 차이를 보이고 있다. 문재인 정부 들어 노인들이 기초연금 30만원을 받고 여러 가지 현금복지 수혜도 확대되면서 “문재인이가 자식보다 낫다”는 말을 한다고 한다. 그런데 이 돈은 바로 자식들이 낸 세금이다. 정치인은 남의 돈 가지고 생색만 내고, 정작 돈을 낸 자식은 불효자로 낙인찍힐 판이다. 현금 살포가 빚어낸 웃지 못할 광경이다.

문재인 정부가 나라 곳간을 활짝 열어젖히면서 현금복지 광풍이 불고 있다. 기초연금, 일자리안정자금, 청년고용장려금 등 현금복지 예산이 줄줄이 새 나가고 있다. 중앙정부는 물론이고 지방자치단체들도 경쟁적으로 현금복지를 살포하고 있다. 무상(無償)급식, 무상교복, 무상수학여행에 한때는 무상버스 공약까지 나왔다. 갖은 명목으로 정부에서 현금을 지원받는 국민이 1200만명을 넘어섰다. 올해 4월 총선을 앞두고 현금 살포 포퓰리즘은 더욱 기승을 부릴 것으로 보인다.

문재인 정부는 타당성이 없는 대규모 국책(國策) 사업을 밀어붙이기 위해 2019년 예비타당성(예타) 검토까지 면제해버렸다. 무려 23개 사업에 24조원대에 이른다. 이 중에서 전북 새만금국제공항의 경우, 이미 주변 자동차로 1시간 남짓 거리에 무안공항·광주공항·군산공항이 있다. 이미 모두 적자투성이 공항이다.

다행히 그동안 역대 정부는 암묵적으로 국가채무 40%를 ‘재정준칙’처럼 지켜오면서 재정건전성을 유지하기 위해 노력해왔다. 덕분에 2018년 말 국가채무는 GDP의 40.1%(760조원)로 양호한 수준을 견지하고 있다.

정부는 재정준칙을 법제화하기 위해 2016년 국가채무를 GDP의 45% 이내로 하고, 재정적자는 GDP의 3% 이내로 유지하는 내용의 재정건전화법을 발의했었다. EU의 ‘재정수렴 요건’을 참고한 것이다. 그러나 이 법안은 2017년 문 정부가 출범하면서 사실상 폐기됐다.

이렇게 곳간 문이 열리면서 조만간 국가채무 40% 선이 무너지고, 매우 빠른 속도로 증가할 조짐을 보이고 있다. 국회 예산정책처에 의하면, 재정수지 적자가 2019년 45조원에서 2023년에 94조원으로 2배 이상, 국가채무는 38%에서 48.2%로 10%포인트 이상 증가할 것으로 보인다.

무책임한 정치인들

현금 살포는 ‘쥐약’과 같다. 통장에 넣어주는 몇 푼에 국민들의 판단은 흐려진다. 수혜자들의 도덕적 해이(解弛)까지 내몰고 국민을 병들게 하는 해악을 남긴다. 복지에 한 번 시동이 걸리면 브레이크가 작동하지 않는다. 한 번 준 복지를 거둬들이는 것은 거의 불가능하다. 그러니 곳간을 채우는 것은 어려워도 거덜 내는 것은 순식간이다.

그래도 정치인들의 인식은 “재원 조달은 내 임기 내에는 문제가 없다”거나 “미래 세대의 부담 증가는 내 알 바 아니다”는 식이다. 이것이 우리 정치인들의 도덕률 수준이다. 독일 기준으로 보면 이는 대죄(大罪)에 해당한다. 이러한 무책임으로 코앞에 다가온 고령화에 대한 복지 지출은 어찌할 것이며, 갑자기 통일이라도 다가온다면 막대한 통일 비용은 어찌 감당할 것인가? 그러고서도 공정(公正)을 운운(云云)할 수가 있을까?

‘남미의 역설’이 남의 일 같지가 않다. 베네수엘라·아르헨티나 등 남미 좌파 정치인들의 포퓰리즘이 나라를 황폐화시켰는데도, 국민들은 현금복지라는 마약에 취해 계속 좌파 정권을 지지하고 있다. 몸에 좋은 쓴 ‘약(개혁)’보다는 당장의 ‘빵(현금복지)’에 기댈 수밖에 없게 되어버린 것이다.

시급한 ‘곳간 잠금장치’

우리나라의 재정건전성이 계속 유지될 수 있도록 다음과 같이 제안한다.

먼저, ‘국가채무 제한 제도’를 도입해야 한다. 정치인이나 정부가 나랏돈 가지고 장난칠 수 없게 채무 한도를 헌법에 담아야 한다. 헌법에의 반영이 어려우면 최소한 법률에서라도 반영해야 한다. 재정지출이 소요되는 법안을 발의할 때에는 재원조달 방법을 담은 재정준칙을 도입해야 한다.

둘째, 곳간지기들은 곳간을 사수하기 바란다. 종전에는 기획재정부 예산실 공직자들은 사명감과 보람으로 가득 차 있었다. 곳간을 지키기 위해 정치권의 압력에도 단호히 대처했다. 예산실장은 장관은 물론 대통령의 지시도 거부할 만큼 결기가 있었다. 그런데 그동안 굳게 닫혀 있던 곳간 문이 대통령 말 한마디에 맥없이 열려버렸다. 직원들의 소신도 자부심도 사라져버렸다는 소리가 들려온다. 이들이 다시 나라 곳간을 지키는 파수꾼이 되기를 기대한다.

셋째, 국민들이 정치인들의 포퓰리즘을 경계해야 한다. 정부가 쥐여주는 몇 푼 현금복지에 넘어가 ‘문재인이가 자식보다 낫다’고 생각한다면 우리에게는 미래가 없다. ‘당장 먹기에 곶감이 달다’고, 미래를 생각하지 않고 눈앞의 이익만 좇을 수는 없다. 국민들이 길게 보고 개념 없는 정치인들을 솎아내야 한다. 후손들에게 텅 빈 곳간을 넘겨주는 대죄를 지을 수는 없지 않은가!⊙