[분석] 문재인 정부의 토지공개념 발언 총정리 : 월간조선

더불어민주당 박주민 의원이 지난 6월 9일 21대 첫 법안으로 ‘주택임대차보호법 일부개정법률안’을 발의해 정치권과 부동산시장에 충격을 가져왔다. 일명 ‘전월세무한연장법’으로 세입자가 원하면 임대차계약을 무한 연장할 수 있다는 내용이 골자다. 이 법안이 논란이 되는 것은 소유주의 사유재산권을 제한하는 등 ‘토지공개념’을 품고 있기 때문이다. 전셋값 폭등 등 부동산시장에 가져올 악영향은 ‘덤’이다.

사유재산권을 침해하는 사회주의적 정책으로 인식되는 토지공개념을 추진하는 중심인물은 다름 아닌 대통령이다. 앞서 문재인 대통령은 5·18 광주민주화운동 40주년 특별기획 프로그램에서 개헌을 언급했다. 문 대통령은 2018년 3월 토지공개념을 포함한 개헌안을 발의했지만 의결 정족수 미달로 자동폐기됐다. 이를 다시 임기 중에 추진할 뜻을 보인 것이다.

2018년 3월 21일 조국 민정수석은 이 헌법개정안을 발표하면서 토지공개념을 분명히 한다고 발표했다. 조 수석은 “현행 헌법에서도 제23조 제3항 및 제122조 등에 근거해 해석상 토지공개념이 인정되고 있지만 부족하다”는 입장을 표명했다. 지난 1989년 제정된 토지공개념 3개 법이 위헌 논란으로 제대로 시행되지 않았기 때문이다.(박스 기사 1 참조)

조 수석은 “(과거 제정된) 택지소유상한에관한법률은 위헌 판결을, 토지초과이득세법은 헌법불합치 판결을 받았고, 개발이익환수법은 끊임없이 공격을 받고 있는 상황이다. 사회적 불평등 심화 문제를 해소하기 위하여 ‘토지의 공공성과 합리적 사용을 위하여 필요한 경우에 한하여 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있도록’ 하는 토지공개념의 내용을 명시했다”고 말했다. 헌법 개정안의 토지공개념 관련 조항은 제128조다.

문 대통령이 2년 만에 개헌에 대해 다시 언급한 만큼 문 대통령이나 여당은 2년 전 개헌안을 별다른 수정 없이 다시 들고나올 가능성이 높다. 2년 전에는 민주당 의석수로는 개헌을 추진하는 것이 불가능했지만, 지금은 범여권 의석수까지 합치면 개헌이 가능할 수 있기 때문이다. 현재 176석인 더불어민주당은 열린민주당, 정의당, 무소속 등과 함께 개헌을 추진할 경우 미래통합당에서 한 자릿수 의석만 이탈시킬 수 있으면 개헌을 할 수 있다. 청와대와 여당의 의지만 있으면 가능한 수준이다.

정권 핵심 인물들이 ‘꽂혀’ 있는 토지공개념

문재인 대통령이 2018년 3월 아랍에미리트 방문 중 개헌안의 국회 송부와 공고를 전자결재하고 있다.

조국 전 수석이 밝혔듯 기존의 토지공개념 3법(6공 때 도입된 택지소유상한에관한법률, 토지초과이득세법, 개발이익환수법)은 헌법불합치와 위헌 등으로 사문화됐거나 여전히 공격받고 있다. 그런데도 토지공개념을 밀어붙이겠다는 것은 무슨 의미일까. 개헌으로 토지공개념법의 위헌 논란 자체를 없애버리겠다는 뜻이다. 정부 여당이 개헌에 성공하면 토지공개념으로 사유재산권을 침해하는 각종 사회주의적인 법을 만들고 이를 위헌 논란 없이 부동산시장에 적용할 수 있게 된다. 개헌이 사회주의화의 전초전이라는 예측이 나오는 이유다.

문재인 정부는 집권 후 꾸준히 토지공개념 이슈를 이어왔다. 대통령은 물론 조국 전 민정수석, 추미애 법무부 장관, 강기정 정무수석 등 정권의 핵심 인물들이 토지공개념을 주장해왔고, 여당에서는 이해찬 대표와 이인영 전 원내대표가 토지공개념을 계속 이야기했다. 21대 국회 출범과 동시에 이용선·박주민 의원 등이 토지공개념 관련 발언을 이어가고 있다. 이들이 내놓은 발언을 보면 땅 소유권을 국가에 맡기자는 내용, 부동산 매매 시 허가를 받도록 하자는 내용, 집주인의 의지와 상관없는 전세계약무한연장 등 자유민주주의경제에서는 도저히 용납하기 힘든 내용도 많다. 순서대로 자세히 살펴보면 다음과 같다.

<박스1>

토지공개념(土地公槪念)이란?

토지의 소유와 처분을 보장하면서도 그 권리와 가치는 공유할 수 있으며 공익을 위해 제한할 수 있다는 개념이다. 토지의 개인적 소유권은 인정하되 이용은 공공복리에 적합하도록 하자는 것으로, 토지시장이 제대로 작동하지 못할 경우 정부가 토지시장에 개입하는 것을 말한다. 현재 우리 헌법에서는 토지공개념을 명시하고 있지 않지만 국내법에서 토지공개념이 적용돼 시행 중인 사례는 그린벨트, 개발이익환수제, 종합부동산세를 들 수 있다. 현대의 토지공개념은 미국의 정치경제학자 헨리 조지(1839~1897)의 《진보와 빈곤 (Progress And Poverty, 1879)》을 기원으로 보는 것이 일반적이다. 헨리 조지는 토지를 몰수할 필요는 없지만 이윤은 몰수할 필요가 있다고 봤다.

추미애, “땅 소유권 국가에”

2017년 9월 추미애 더불어민주당 대표는 국회 교섭단체 대표연설에서 토지공개념 도입을 주장했다.

추미애 법무부 장관은 더불어민주당 대표 시절인 2017년 9월 4일 국회 교섭단체 대표 연설에서 헨리 조지를 언급하며 토지공개념을 강조했다. 추 대표는 헨리 조지의 사상 중에서도 토지에서 발생하는 지대는 전액 세금으로 환수해 사회 전체가 향유해야 한다는 주장에 동조했다. 추 대표는 이날 연설에서 “지금 한국 경제는 ‘지대 추구의 덫’에 걸려 있다”며 “필요하다면 초(超)과다 부동산 보유자에 대한 보유세 도입도 적극 검토해야 한다”고 주장했다. 그러면서 추 대표는 ‘생산력이 아무리 높아져도 지대가 함께 높아진다면 임금·이자는 상승할 수 없다’는 헨리 조지의 이론을 인용했다.

이어 같은 해 10월에는 출입기자 오찬에서 “헨리 조지가 살아 있었다면 땅의 사용권은 인민에게 주되 소유권은 국가가 갖는 중국식이 타당하다고 했을 것이다. 오늘날, 지금 봐도 타당한 얘기”라고 말했다. 한 달 후인 11월에 추 장관은 의원실 주관으로 국회 의원회관 세미나실에서 ‘헨리 조지와 지대개혁’ 토론회를 열기도 했다. 추 장관의 ‘중국식 국가 토지소유권’ 발언은 정치권에 적지 않은 충격을 가져왔다.

조국 “사회적 불평등 심화 해소 위해 헌법에 토지공개념 명시”

2018년 3월 26일 조국 청와대 민정수석이 대통령 개헌안을 설명하고 있다.

2018년 3월 21일 조국 청와대 민정수석은 문재인 대통령 개헌안 2차 발표에 나서면서 “경제민주화와 토지공개념을 강화한다”고 밝혔다. 조 수석은 “국민 간의 소득격차, 빈곤의 대물림, 중상층 붕괴 등 양극화가 경제성장과 국민통합을 가로막는 상황으로 이러한 문제를 해결하지 않으면 대한민국의 미래는 어두울 수밖에 없다”며 사회적 불평등 심화 문제를 해소하기 위해 토지공개념 내용을 헌법에 명시한다고 밝혔다.

이해찬 더불어민주당 대표는 2018년 9월 예산정책협의회에서 “토지 공급이 안 돼서 집값이 폭등하는 것”이라며 “토지공개념의 실체를 만들지 않아 토지 공급이 제한됐다”고 했다. 토지공개념을 도입했지만 실제로 20년 가까이 공개념의 실체를 만들지 않은 것이 집값 폭등의 원인이라는 것이다. 이날 회의에 함께 참석한 이재명 경기지사 역시 토지공개념이 집값 해결책이라는 입장을 보였다. 이 지사는 “토지공개념이 현장에서 작동하지 않으면서 부동산이 특정 소수의 투기 수단으로 전락했다”며 “모든 토지에 공개념을 도입해 보유세를 부과하고 이를 국민에게 100% 돌려주는 기본소득으로 사용하면 된다”고 했다.

<박스2>

‘문재인 개헌안’ 제128조?

① 국가는 국민 모두의 생산과 생활의 바탕이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률로 정하는 바에 따라 필요한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있다.

② 국가는 토지의 공공성과 합리적 사용을 위하여 필요한 경우에만 법률로써 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있다.

강기정 “부동산 매매허가제 고려해야”

강기정 청와대 정무수석은 지난 1월 ‘부동산 매매 허가제’ 발언으로 논란을 불러일으켰다. 강 수석은 문재인 대통령이 ‘부동산 투기와의 전쟁’을 선언한 지 며칠 후인 1월 15일 라디오 인터뷰에서 “부동산을 투기 수단으로 삼는 사람들과 비상식적으로 폭등하는 지역에 대해서는 부동산 매매허가제까지 도입해야 한다는 주장에 귀를 기울일 필요가 있다”고 했다. 야당인 자유한국당은 “공산주의적 발상”이라고 맹공격했고, 부동산시장도 들썩였다. 사유재산권을 제한하겠다는 내용의 이 발언 파장이 커지면서 청와대는 “강 수석 개인의 생각”이라며 서둘러 진화에 나섰다. 노영민 청와대 비서실장은 강 수석 면전에서 “사고 쳤네”라고 지적하기도 했다.

이인영 더불어민주당 의원은 원내대표 시절인 지난 2월 언론 인터뷰에서 토지공개념 도입과 관련해 “개헌을 통해 토지공개념의 헌법정신을 명확히 했으면 좋겠다”고 했다. 그는 헌법 정신에 토지공개념이 분명히 있다는 입장이다. 또 문재인 정부의 실정(失政) 중 하나로 꼽히는 부동산 문제에 대해 “부동산 문제 해소 차원에서 토지공개념을 적용할 필요가 있다”고 주장했다. 이 의원은 “부동산을 재산 증식 수단이 아닌 주거와 복지 차원에서 접근하기 위해 대증적 해법이 아닌 구조적인 대책으로 가야 한다”며 “사적인 토지 소유권에 제한을 가하고 공공적 의미를 부여하는 토지공개념이 구조적 대책을 위한 밑거름이 될 수 있다”고 했다.

문재인 청와대에서 시민사회수석비서관을 지낸 이용선 의원은 지난 4월 27일 당선인 시절 ‘오마이뉴스’ 인터뷰에서 “토지공개념을 빨리 정착시킬 필요가 있다. 우리 사회의 빈부 격차는 주로 임금 격차가 아니라 자산 격차에서 비롯된다”고 강조해 화제가 됐다. 그는 “21대 국회에서 개헌을 해야 하고, 그게 어렵다면 토지공개념을 실현시킬 수 있는 법적·제도적 방법을 연구해야 한다”고 했다. 이 의원은 경제정의실천연합(경실련) 등 여러 시민사회단체를 거치고 청와대 수석을 지낸 문재인 정권의 핵심 인사 중 한 명이다.

박원순 “강남 4000가구 모두 임대주택으로”

박원순 서울시장은 지난 6월 7일 ‘강남 판자촌’인 강남구 개포동 구룡마을 도시개발사업 실시계획을 오는 11일 인가 고시한다고 밝혔다. 구룡마을에 4000가구 공공임대주택을 건립한다는 내용으로, 서울시는 1980년대부터 거주 중인 1100여 가구의 거주권을 보장할 것이라고 밝혔다.

당장 강남구와 서울주택도시공사(SH공사)의 반발이 나왔다. 서울시가 애초 현 거주자용 임대주택 1107가구와 일반 분양 1731가구를 공급한다고 했다가 갑자기 말을 바꿨다는 것이다. 또 일반 분양을 하지 않으면 엄청난 건축비를 어떻게 해결할지도 문제다. 부동산업계에서는 “사회주의적 발상”이라는 지적이 나온다. 서울시가 일반 분양을 하지 않겠다는 것은 강남 ‘로또 청약’을 막겠다는 것인데, 로또 청약 막겠다고 분양을 원천봉쇄하는 것은 무리수라는 것이다.

더불어민주당 박주민 의원은 지난 6월 9일 ‘주택임대차보호법 일부개정법률안’을 발의했다. 일명 ‘전월세무한연장법’으로 세입자는 계약을 무한 연장할 수 있다. 이 법안은 집주인의 사유재산권을 침해한다는 지적을 받고 있다. 하지만 집주인이 세입자와 계약을 해지할 수 있는 경우 또한 명시하고는 있다. 임대료가 3회 이상 밀렸거나 세입자가 고의로 주택을 훼손했거나 집주인이 실거주해야 할 객관적인 사유가 있을 때 등이다. 문제는 모두 증빙자료가 필요하다는 것이다. 세입자가 주택을 훼손했어도 그 고의성을 입증해야 하고, 집주인이 실거주를 위해 들어오려고 해도 객관적인 사유를 증명해야 한다.

세입자의 장기거주권을 보장하는 상황에서 이 같은 조항은 사유재산권을 침해한다는 지적이 나올 수밖에 없다. 박 의원은 세입자 장기거주권과 관련해 “이미 독일, 프랑스 등 해외에서는 임대차계약 기간을 따로 정해두지 않거나 명확한 해지의 원인이 있을 때만 계약해지가 가능하다”며 “세입자 계속거주권은 해외에선 이미 널리 받아들여진 개념”이라고 했다. 그러나 해외의 임대차는 거의 100%가 월세로, 전세가 대부분인 국내 형편하고는 완전히 다른 문제라는 지적이 나온다.

<박스3>

6공 시절 생겨난 토지공개념 3개 법, 위헌 논란으로 1개 법만 남아

토지공개념은 노태우 대통령 시절인 1989년 12월 3개 법안(토지초과이득세법, 택지소유상한에 관한 법률, 개발이익환수제)이 통과되면서 도입됐다. 그러나 현재 남아 있는 제도는 개발이익환수제에 불과하다. 토지초과이득세는 미실현 이익에 대한 과세라는 비판이 제기되면서 1994년 헌법불합치 판결을 받았다. 택지소유상한제는 사유재산권 침해 이유로 1998년에 폐지되었으며, 이후 1999년에는 위헌 판결을 받았다. 토지공개념은 노무현 정부에서 종합부동산세로 다시 고개를 들었다. 그러나 종부세 역시 이중과세, 징벌적 과세라는 공격을 받고 있는 상태다. 21대 국회에서는 미래통합당의 서울 강남 지역 의원인 태구민(태영호·강남갑), 배현진(송파을) 의원이 1가구 1주택자의 종부세를 경감하는 법안을 발의했다.

위헌요소 피하기 위해 개헌?

야당은 토지공개념 개헌이 사회주의화의 전초전이라며 반발하고 있다. 2018년 4월 자유한국당은 ‘토지공개념 개헌 무엇이 문제인가?’ 토론회를 열고 문제점을 조목조목 지적했다.

토지공개념 도입은 노태우 정부 시절부터 거론돼왔지만 위헌적 요소 때문에 제대로 추진되지 못했다. 이런 상황에서 문재인 정부는 위헌적 요소를 제거하기 위해 아예 개헌에 나선 것이다. 미래통합당은 토지공개념 도입이 헌법정신의 뼈대를 건드리면서 나라의 근본을 흔들고 있다고 강력하게 반발하고 있다.

통합당 김성원 대변인의 얘기다.

“여당이 총선에 승리했으니 본격적으로 사회주의체제를 만들어보겠다는 것으로 보입니다. 이인영 전 원내대표는 총선 이후 토지공개념을 다루겠다고 ‘선전포고’를 하지 않았습니까. 문 대통령이 2018년에 내놓은 대통령 개헌안은 국회와 논의도 하지 않은 독단적 안으로, 국민을 기함하게 만들었습니다. 대한민국을 사회주의 국가로 만들기 위해 불을 지펴놓고 때가 되면 다수의 힘으로 밀어붙이겠다는 계획이었는데, 슈퍼여당이 탄생했으니 이제 어떤 일이 벌어질지 상상도 하기 힘듭니다. 야당은 개헌에 절대 찬성할 수 없습니다.”

장제원 통합당 의원은 토지공개념과 관련해 색깔론을 제기했다. 그는 “토지공개념을 주장하는 것은 사회주의로의 변혁을 꿈꾸는 좌파들의 야욕”이라며 “문재인 정부가 과거 위헌 또는 헌법불합치 판결을 받은 토지공개념 강화와 정부의 시장규제와 조정 기능을 의무화한 경제민주화 조항 등 사회주의 색채가 강한 내용까지 개헌안에 포함시키려 한다”고 비난했다.

토지공개념 관련법을 아무리 신설해도 위헌 논란이 계속될 것이 뻔하니 아예 헌법을 바꿔버리자는 문재인 정권의 아이디어는 어찌 보면 신박하다. 그러나 대한민국 헌법의 기본 정신은 자유민주주의이며 헌법은 모든 국민의 재산권을 보장한다(헌법 23조). 이 헌법적 가치를 바꾸려는 정권은 대체 어느 나라 정권인지 의문이다.⊙

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분석

문재인 정부의 토지공개념 발언 총정리

청와대와 슈퍼여당, 사회주의化에 제대로 시동 걸었다

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