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이춘근의 전쟁과 평화

미국 중간선거와 對北정책

트럼프가 중간선거 때문에 對北 양보한다는 생각은 잘못

글 : 이춘근  한국국가전략포럼 연구위원

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⊙ 지난 110년간 중간선거에서 승리한 대통령은 두 사람뿐… 대통령이 중간선거에서 승리하려 애쓰지도 않고, 승리하기도 어려워
‌⊙ 중간선거에서는 외교·안보보다 경제가 중요한 이슈… 경제호황 만들어낸 트럼프에게 유리해 민주당 압승은 어려울 것
‌⊙ 이번에 선거를 치르는 35개 상원 선거구에서 민주당이 박빙 지역까지 모두 승리해도 상원에서 민주당 의석은 51석… 공화당은 트럼프 탄핵 저지 가능

이춘근
1952년생. 연세대 정치외교학과 졸업, 미 텍사스대 정치학 박사 / 세종연구소 연구위원, 한국해양전략연구소 연구실장, 자유기업원 국제문제연구실장·부원장, 한국경제연구원 외교안보연구실장 역임. 현 한국국가전략포럼 연구위원 / 《미·중 패권경쟁과 한국의 국가전략》 《격동하는 동북아시아》 《현실주의국제정치학》 등 저술
지난 3월 10일 펜실베이니아주 문타운십에서 중간선거 유세를 하는 도널드 트럼프 미국 대통령. 그는 이날 연설에서 북한과의 대화 가능성을 긍정적으로 평가했다. 사진=AP/뉴시스
  미국은 선거의 나라라고 말해도 될 정도로 선거가 자주 있는 나라다. 2년마다 하원의원 435명 전원을 새로 뽑고, 임기가 6년인 상원의원은 100명 중 3분의 1을 새로 뽑는다. 상원의원들은 새로 당선되어 임기가 6년 남은 사람, 4년 남은 사람, 2년 남은 사람 등 3개 반(class)으로 나뉜다. 대통령은 4년에 한 번 선출한다.
 
  상·하원 의원, 대통령을 연방정부관리(Public Official)라고 부르며 이들을 선출하는 선거일이 법으로 정해져 있다. ‘11월 첫 번째 화요일’ 혹은 ‘11월 1일 이후의 첫 번째 화요일’이라고 되어 있다. 이 법에 의하면 가장 빠르면 11월 2일, 가장 늦으면 11월 8일이 선거일이 된다. 트럼프 대통령은 2016년 11월 8일 행해진 선거에서 당선되었다.
 
  2018년 11월 6일의 선거는 대통령 선거가 없는 해에 치러지는 선거이기 때문에 ‘중간선거(Mid Term Election)’라고 한다. 중간선거 외에 공석을 채우는 선거가 있는 해들이 있는데 그런 해를 ‘중요선거가 없는 해(Off Year Election)’라고 한다. 2016년 대선(大選)이 있었고, 2018년 중간선거가 있을 예정이지만, 2017년 11월 7일에는 1명의 상원의원, 6명의 하원의원, 주지사 2명을 선출하는 선거가 있었다.
 
  중간선거는 항상 대통령 선거 사이에 있게 되는데, 4년 임기 중 2년이 지난 시점에서 치러진다는 의미에서 그렇게 불린다. 중간선거는 미국 국민들이 대통령 선거에 비해 그다지 큰 관심을 보이지는 않는 선거다. 지난 60년을 본다면 미국 국민들의 대통령 선거 참여 비율이 대략 50~60%대인 데 비해 중간선거 참여 비율은 40%에 불과하다고 한다.
 
 
  트럼프의 對北정책이 중간선거 때문?
 
  그런데 특이한 현상이 지금 한국에서 나타나고 있는 중이다. “우리나라 국민들이 언제 미국의 중간선거에 그토록 관심이 많았었나?”라고 물어봐야 할 정도로 2018년 미국 중간선거에 대해 관심이 높다. 물론 한국 국민 모두가 그렇다는 말은 아니다. 트럼프에 대해 대체로 비판적인 우파(右派) 지식인, 언론인들이 만들어 낸 현상이다. 이들은 트럼프의 대북(對北)정책의 상당 부분을 트럼프가 중간선거에서 이기기 위해 그렇게 한 것처럼 설명하는 경향을 보인다.
 
  트럼프가 김정은과 만나 악수하고, 김정은을 괜찮은 사람이라고 말하는 데 대해 분노한 우파 지식인들 사이에는 트럼프의 행동을 “트럼프가 중간선거에서 승리하기 위해, 마음이 급해졌고, 그러다 보니 북한과의 대화를 급조했고, 아무런 알맹이가 없는 6월 12일 싱가포르 합의를 만들어 냈고, 결국 김정은에게 속고 말았다”고 분석하는 경우가 많다. 트럼프가 중간선거에 매달리는 이유는 패배하게 될 경우 상·하원을 장악한 민주당으로부터 탄핵당할 위험한 상황이기 때문이라는 설명도 추가된다. 그래서 마음이 급한 트럼프는 김정은과 ‘대충 합의를 하고’ ‘멋있는 사진을 찍고’ ‘이를 미국 국민들에게 선전하고 업적인 양 자랑’함으로써 중간선거에서 승리, 자신의 대통령직을 유지하려 한다는 것이다.
 
  필자는 이 같은 주장에 동의하지 않는다. 미국 정치와 중간선거, 그리고 작금 미국에서 야기되고 있는 정치 상황에 대한 올바른 분석이 아니라고 판단하기 때문이다. 특히 미국의 선거에서 외교정책이 차지하는 비중은 작다. 미국 국민들은 외교를 잘하는 대통령보다는 국내 정치, 특히 경제에서 성공하는 대통령과 정당을 선택한다. 외교의 달인들이었던 윌슨, 루스벨트, 닉슨, 2차 대전 승리의 영웅이며 5성 장군 출신의 아이젠하워 대통령 등이 가지고 있던 국제정치적인 덕목은 이들이 중간선거를 치르는 데 거의 도움이 되지 못했다. 이것이 트럼프가 북핵(北核) 문제를 대충 해결해서 그 대가로 중간선거에서 승리하려 한다는 세간의 분석은 올바른 분석이 아니라고 주장하는 이유다.
 
  트럼프가 2018년 중간선거에서 승리할 가능성은 그다지 높아 보이지 않는다. 그래도 조심스레 그의 승리를 예측하는 사람들이 있는데 그 이유는 북핵 문제를 잘 해결해서가 아니라 거의 전적으로 트럼프 당선 이후 미국의 경제가 대단히 양호하다는 사실에서 근원하는 것이다. 우선 미국 중간선거의 역사를 살펴보는 것이 중간선거의 의미를 파악하는 데 도움이 될 것이다.
 
 
  ‘견제와 균형’ 원리가 작동하는 중간선거
 
  민주주의의 표상은 선거이며 선거는 정당정치의 부산물이다. 선거에 이기기를 원하는 뜻이 같은 정치가들이 같은 정당을 만들어서 국민들의 지지를 얻기 위해 상대방과 대결하는 모습은 민주주의의 상징이다. 미국의 경우 민주당과 공화당이 서로 백악관과 의회를 장악해 가며 평화적으로 정권을 교체하는 모습은 민주주의의 아름다움을 잘 보여준다. 미국의 경우 오늘날과 같은 민주·공화 양당 제도가 완전하게 자리 잡은 것을 대략 1900년대 초반의 일로 보는데 그 이후 약 110년 정도가 지났다. 지난 100여 년 동안 미국에서는 27번의 중간선거가 있었다. 중간선거 결과를 보면 미국의 정치는 마치 기계가 돌아가는 것처럼 정확하게 ‘견제와 균형의 원칙’이 작동하고 있음을 보게 된다.
 
  27번의 중간선거에서 대통령이 속한 정당이 상원과 하원선거에서 승리한 경우란 단 두 번밖에 없었다. 즉 미국 국민들은 대통령이 속한 정당과 다른 정당의 의원들을 의회로 보내 대통령의 권력을 견제하려고 노력했던 것이다. 미국 대통령이 속한 정당은 중간선거에서 상원의 경우 평균 4석을 잃었고, 하원의 경우 평균 30석을 잃었다. 그리고 대통령과 같은 정당 소속일지라도 현직 대통령에게 반대 입장을 취하는 의원들이 당선될 가능성이 높았다.
 
  1910년 미국 중간선거 당시 대통령은 공화당의 윌리엄 태프트였다. 공화당은 하원에서 57석, 상원에서 3석의 의석을 잃었다. 저명한 대통령인 민주당의 우드로 윌슨은 8년 임기 중 두 번의 중간선거를 치렀다. 1914년의 중간선거에서는 하원의석 60석을 잃었다. 놀라운 것은 윌슨의 민주당이 상원에서는 4석을 추가하는 승리를 거두었다는 점이다. 하지만 제1차 세계대전을 치르고 있던 중인 1918년 치러진 중간선거에서는 달랐다. 윌슨의 민주당은 하원의석 22석, 상원의석 5석을 잃는 패배를 당했다.
 
  대통령에 3번 당선된 프랭클린 루스벨트 대통령은 1934년 중간선거에서 하원의석 9석, 상원의석 9석을 추가한 기록적인 승리를 거두었다. 이 선거는 지난 100여 년 동안 대통령의 정당이 의회에서 승리한 첫 번째 이변(異變)이었다. ‘역시 프랭클린 루스벨트는 대단하다’고 말할 수 있는 선거였다. 하지만 루스벨트도 2번째와 3번째 중간선거에서는 참패를 면치 못했다. 1938년의 선거에서 민주당은 하원 72석, 상원 7석을 잃었다. 1942년의 선거에서도 민주당은 하원 45석, 상원 7석을 잃는 패배를 당했다.
 
 
  부시의 경이적인 중간선거 승리
 
조지 W. 부시는 2002년 중간선거에서 승리, 2차대전 이후 중간선거에서 승리한 유일한 대통령이 됐다.
  제2차 대전 이후 미국 대통령 중 민주당과 공화당이 각각 자기 정당의 상징으로 삼는 인물이 존 F. 케네디 대통령과 로널드 레이건 대통령이다. 이들의 중간선거 성적표 역시 신통치 못하다.
 
  뉴 프런티어의 상징이요 비디오 정치 시대의 미남 대통령인 케네디가 치른 1962년의 중간선거는 그래도 형편없는 패배는 아니었다. 민주당은 하원 4석을 잃었지만 상원은 2석을 추가했을 정도로 선전(善戰)했다.
 
  케네디 이상의 미남이며 특히 설득과 소통의 달인이었던 공화당의 레이건 대통령의 중간선거 성적표도 썩 좋지는 않다. 1982년의 중간선거에서 레이건의 공화당은 하원에서 26석을 잃었고, 상원에서는 비겼다. 1984년 레이건 대통령은 미국 50개 주 중에서 49개 주에서 승리하는 말 그대로 ‘눈사태 승리(landslide victory)’로 재선(再選)되었다. 이처럼 압도적인 지지를 받았지만 불과 2년 후인 1986년에 치러진 중간선거에서 공화당은 하원에서 5석, 상원에서는 8석을 잃었다.
 
  제2차 대전 이후 처음으로 대통령의 정당이 승리한 경우가 2002년의 중간선거이다. 조지 W. 부시(43대) 대통령의 공화당은 이 선거에서 하원에서 8석, 상원에서 2석을 추가하는 경이적인 승리를 거두었다. 부시 대통령은 2000년 대선에서 민주당의 앨 고어 후보와 박빙의 선거를 치렀고, 결국 1개월여 후에 연방대법원의 판결을 통해 간신히 대통령 당선을 확정 지을 수 있었다. 그래서 수많은 미국인은 그 정통성에 대해 의심을 품고 있었다. 그런 부시의 공화당이 상하 양원선거에서 모두 이긴 것은 놀라운 일이 아닐 수 없었다. 아마도 2001년 9·11테러 후의 미국 사회 분위기가 부시의 승리를 설명할 수 있는 결정적인 원인일 것이다.
 
  버락 오바마 대통령도 2차례 중간선거를 치렀다. 최근 대통령들 가운데 비교적 인기가 높았던 그도 2010년 선거에서 하원 63석, 상원 6석을 잃는 참패를 당했다. 그래도 그는 무난히 재선됐고, 임기 종료 무렵에도 지지율 60%대를 유지했다.
 
  1908년 이래 지금까지 110년 동안 현직인 트럼프 대통령을 제외하면 18명의 대통령이 있었는데, 재선에 성공한 대통령은 10명이었다. 이 중 첫 번째 중간선거에서 이긴 대통령은 32대 루스벨트와 43대 부시 단 두 명뿐이다. 나머지 8명은 중간선거에 지고서도 두 번째 대선에서 승리했다.
 
  미국의 중간선거 역사를 이처럼 길게 기술한 이유는 미국 대통령들은 중간선거에서 승리하려고 기를 쓰지 않았고, 승리하기도 어렵고, 중간선거에서 패배하더라도 대통령 업무 수행을 망치지는 않았다는 사실을 말하기 위해서다. 물론 과거의 역사는 미래의 예측일 뿐 미래의 역사를 100% 보여주는 것은 아니다. 그럼에도 불구하고 우리는 역사를 통해 교훈을 얻을 수 있다. 미국 중간선거의 역사는 현직 대통령의 정당이 승리할 가능성은 거의 없으며, 첫 번째 중간선거 패배가 재선을 막는 치명적 요인도 아니라는 것, 대통령의 업적을 망치는 요인도 아니라는 사실을 분명하게 알려주고 있다.
 
 
  ‘트럼프의 공화당’
 
지난 6월 12일 싱가포르 센토사섬 카펠라 호텔에서 함께 산책하는 트럼프 대통령과 김정은. 일각에서는 트럼프가 중간선거 때문에 對北유화책을 쓰고 있다고 주장한다. 사진=뉴시스
  미국의 주류(主流) 언론들은 2017년 트럼프가 북한에 대해 험악한 말을 하며 폭격이라도 할 듯 강경 언급을 발하고 있을 때 “핵(核)전쟁을 하자는 거냐?”며 트럼프를 비난했다. 트럼프가 김정은과 회담하고 김정은을 치켜세우는 것을 본 미국의 주류 언론들은 트럼프를 ‘김정은에게 놀아나는 어리석은 인간’이라고 비난하는 중이다.
 
  현재 미국의 정치 지형상 트럼프가 하는 어떤 일도 미국 주류 언론의 지지를 받을 수 있는 것은 없다. 이 같은 상황을 잘 아는 트럼프일진대, 북한과 대충 타협해서 평화를 이루고 칭찬을 받고 중간선거에서 이기려 한다는 한국의 다수(多數) 평론가의 주장은 논리가 약하다.
 
  필자는 이번 중간선거에서 트럼프가 승리하기는 어렵다고 보지만 그렇다고 참패할 것으로 보지도 않는다. 중간선거에서 질 경우 트럼프가 탄핵당하게 될지도 모른다는 주장 역시 미국에서 야기되는 각종 정치 사건들의 본질상 타당한 논의가 아니다. 민주당이 탄핵에 필요한 의원 정족수를 차지할 가능성은 전혀 없다. 대통령을 탄핵하기 위해서는 상원의원 3분의 2, 즉 67명의 동의가 있어야 가능하다.
 
  이번에 중간선거를 치르지 않는 공화당 상원의원 숫자가 42명이다. 즉 이번 선거에 출마한 공화당 상원의원이 전원 낙선할 경우에도 공화당 상원의원은 42명이라는 말이다. 물론 42명 중 반란표가 나올 가능성이 없진 않다. 하지만 트럼프 집권 이후 미국의 공화당은 급속히 ‘트럼프의 공화당’으로 변화하고 있다는 사실을 고려할 때, 공화당 의원들의 반란으로 트럼프가 탄핵당할 가능성은 거의 없다. 2018년 중간선거에 출마하려는 공화당 후보 경선에서 트럼프가 지지한 후보 37명 중 35명이 경선을 통과했다. 탈락한 공화당 기득권 의원들 중 무려 33명이 은퇴·낙향하고 있다. 이번에 은퇴하는 공화당 상·하원 33명 중 31명은 2016년 대선에서 트럼프에 대해 반대했던 의원들이다. 이런 사실들을 보면 트럼프가 탄핵을 모면키 위해 중간선거에 매달리고 있다는 주장은 말이 안 되는 것임을 쉽게 알 수 있다.
 
 
  민주당, 중간선거 이겨도 압승은 어려워
 
  2018년 미국 중간선거 판세를 상·하원별로 예상해 보자. 우선 금년 11월 선거는 100명의 상원의원 중 1반(class 1, 2012년에 당선되었던 상원의원)의 임기가 종료되었고 그 결과 상원의원 35명을 선출한다. 선거에 나서는 의원은 공화당이 9명, 민주당 24명, 무당파(無黨派)가 2명이다. 즉 공화당 상원의원 중 42명, 민주당 상원의원 중 23명은 이번에 선거를 치르지 않는다. 그래서 이번 상원의원 중간선거에서 민주당이 100% 승리한다고 가정하면 민주당 58석, 공화당 42석이 된다. 그럴 경우라도 민주당에 필요한 탄핵 정족수 67석에는 턱없이 부족하다.
 
  8월 말 현재 폭스TV가 분석한 판세에 의하면 이번에 선거를 치르는 35개 상원 선거구 중 민주당 우세 지역은 23, 공화당 우세 7, 박빙 5로 나타났다. 즉 민주당이 박빙 지역에서 모두 승리한다면 상원에서 민주당 의석은 51석, 공화당은 49석이 될 것이다. 이 경우 민주당은 대세에 영향을 미칠 수 없는 미약한 우세를 차지할 수 있을 뿐이다. 미국 중간선거의 경우 현직의원이 다시 당선될 확률은 85%라고 한다. 대통령에 대한 선호도가 지역을 대표하는 의원을 선택하는 결정적 기준이 되지도 않는다.
 
  미국 하원의 경우 공화당 236명, 민주당은 193명이다. 현재 6명이 공석이다. 하원의 경우 민주당이 자당(自黨) 소속 하원의원 숫자를 늘릴 것이 거의 확실하다. 그럼에도 불구하고 미국의 경제사정이 대단히 양호하기 때문에 민주당이 압승하기는 어려울 것이다.
 
  한국의 일부 평자들은 트럼프가 중간선거에서 승리할 것이라고 점치고 있다. 그런 예측에 타당성이 없는 것이 아니다. “더 이상 경제적인 이유 때문에 석유를 아껴 쓰지 않아도 된다”는 말을 정부로부터 들어 미국 국민들이 트럼프의 공화당을 지지할 가능성이 충분히 높기 때문이다. 만약 그런 일이 일어난다면, 그래서 트럼프의 공화당이 중간선거에서 이긴다면 이는 미국의 지난 110년 역사상 3번째 이변이자 제2차 대전 이후 두 번째의 이변이 될 것이다. 미국의 주류 언론이 그토록 반대하고 있다는 사실까지 고려할 때, 트럼프 대통령이 중간선거에 이긴다면, 이는 ‘트럼프 현상’을 ‘트럼프 혁명’으로 비화시키고 진정 미국을 변화시키는 놀라운 계기가 될 것이다.⊙
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