『한국민족문화대백과사전』에서 ‘비변사’를 검색하면 위와 같은 서술이 보인다. 이는 ‘흥선 대원군이 1864년 의정부와 비변사의 사무 한계를 규정하고, 이듬해인 1865년에는 비변사를 폐지하면서 그 담당 업무를 의정부로 이관하는 대신 국초의 삼군부(三軍府)를 부활시켰다.’는 것으로 요약된다. 이러한 서술은 현행 한국사 교과서에서도 비슷하다. 그렇다면, 『승정원일기』와 『고종실록』에는 흥선 대원군의 개혁 정치로 소개되는 비변사 폐지와 삼군부 부활에 대해 어떻게 기술하고 있는지 살펴보기로 한다.
1864년 1월 13일, 철종(哲宗)의 국상(國喪) 중에 있던 고종은 창덕궁 여차(廬次:여막)에서 희정당(熙政堂)으로 나아가 시원임(時原任) 대신과 비국(備局:비변사) 당상을 인견(引見)하였다. 이 자리에는 대왕대비가 수렴청정(垂簾聽政)하는 가운데 문안(問安)에 이어 여러 사안에 대한 차대(次對:왕에게 정기적으로 이루어지는 보고)가 진행된 다음 비변사와 의정부의 역할에 관련된 대왕대비의 하교(下敎)와 대신들의 답변이 있었다.
대왕대비전이 하교(下敎)하기를,“의정부와 비변사를 모두 묘당(廟堂)이라 칭하는데, 문부(文簿)는 단지 비변사에서만 거행하는 것은 아주 이상한 듯하다. 지금 후로는 각자 따로 거행하는 것이 좋겠다.”하였다. 영의정 김좌근이 아뢰기를,“조정의 기밀문서는 비변사에서 전담하여 관리하고 의정부에서는 관여하지 못하는 것이 과연 자전(慈殿)의 분부와 같습니다. 그러나 수백 년 동안 그렇게 해 온 일입니다. 이 자리에서 물러나서 서로 의논하여 결론을 내리겠습니다.”하였다. 좌의정 조두순이 아뢰기를,“고(故) 상신(相臣) 최명길(崔鳴吉)이 여러 차례 비변사를 설치한 뒤 의정부가 할 일 없는 관사가 되었다고 말하면서, 심지어는 장주(章奏:임금에게 올리는 글)로 쓰기까지 하였습니다. 지금 자전의 분부를 받들건대 지당하고도 지당합니다. 물러가서 충분히 상의하여 다시 여쭌 뒤 정하겠습니다.”하였다.(『승정원일기』 1864. 1. 13.)
비변사(備邊司)는 1510년(중종 5) 삼포왜란이 일어나자 임시로 설치된 후 변방에 일이 있을 때마다 설치･운영되다가 1555년(명종 10) 을묘왜변을 계기로 상설기관이 된 국방 정책의 논의 기구이다. 이후 임진왜란을 계기로 그 기능이 확대･강화되어 군국기무를 전담하면서 의정부는 유명무실한 한사(閑司)로 전락하고 만다. 조선 후기로 접어들면서 비변사는 비빈(妃嬪)의 간택과 같은 일까지도 처리하는 등 국정 전반을 결정하는 정책 기구로 변모하였다. 이러한 비변사의 기형적 변화는 정조 이후 안동 김씨 세도 정치의 온상으로 변질 되는 등의 많은 폐단을 낳았다. 이에 대왕대비는 고종이 즉위하자 수렴청정을 통해 가장 먼저 이 기구의 시정에 나섰던 것이다.
명을 받은 영의정과 좌의정은 약 한 달이 지난 2월 11일, 비변사와 의정부의 역할을 규정한 분장 절목(分掌節目)을 보고하였다. 이에 따라 비변사 업무의 상당수가 의정부로 환원되어 그 기능이 대폭 축소된 반면, 의정부의 기능은 차츰 본래의 모습을 찾게 되었다. 절목에 나타난 비변사의 업무는 사대(事大), 교린(交隣), 변경 문제, 관방(關防), 성지(城池), 기강(紀綱), 조칙(操飭), 봉화(烽火), 역참(驛站), 표퇴(漂頹:홍수 피해), 토포(討捕:토벌하여 잡음), 배(船), 송전(松田)이며 그 외 사명(辭命), 사신(使臣)의 행차, 과거(科擧), 조세(租稅) 등 대부분의 정무(政務)는 의정부로 이관되었다.
이어 같은 해 9월 24일에는 고종의 전교에 따라 비변사(備邊司)의 현판을 내리고 좌의정 이유원(李裕元)이 쓴 ‘廟堂(묘당)’이라는 두 글자의 현판을 걸었다. 또, 1865년 3월에는 대왕대비의 전교에 따라 비변사의 기능이 의정부로 흡수･통합되었다. 그에 관한 기사는 아래와 같다.
대왕대비가 전교(傳敎)하기를,‘의정부(議政府)란 바로 대신들이 백관(百官)을 통솔하고 모든 정사를 규찰(揆察)하는 곳으로서 중요하기가 다른 관서와는 아주 다르다. 서울과 지방의 사무를 전부 비변사(備邊司)로 위임한 것이 언제부터인지는 모르겠으나 사리로 보아 그럴 수 없는 것이 있다. 저번에 문부(文簿)를 구별하게 한 것도 또한 옛 규례를 회복하자는 데서 나온 것이었다. 지금 의정부가 이미 새로 건축된 이상 이제부터는 의정부와 비변사도 종부시(宗簿寺)와 종친부(宗親府)를 합친 전례에 따라 한 관청으로 합치되, 비국은 그대로 의정부의 조방(朝房)으로 삼고 대문의 도리 위에 현판을 새겨서 걸되, 묘당(廟堂) 편액은 대청으로 옮겨 걸고 비국의 인신(印信)은 완전히 녹여 없애며 계목(啓目) 및 문부에는 모두 그 첫머리의 말을 의정부로 하도록 하라. 대체로 체통이나 연혁과 관계되는 문제들은 옛 규례를 참고해가면서 대신과 정부의 당상(堂上)들이 자세히 의정하여 별단(別單)으로 들이라.’하였다.(『고종실록』 1865. 3. 28.)
‘문부(文簿)를 구별하게 한 것’이란 기술은 1864년 2월 11일에 있었던 비변사와 의정부의 업무 분장을 가리킨다. 업무 분장이 이루어져 기능이 축소된 비변사는 의정부 건물의 신축을 계기로 남아 있던 기능마저 흡수･통합되고 묘당 현판이 걸려있던 자리에는 영의정 김병학이 쓴 조방(朝房:관리의 대기 공간)이라는 현판이 걸렸다. 이어 비변사의 인신(印信:官印)을 완전히 녹여 없애고, 국왕에게 올리는 보고서인 계목(啓目)이나 하부 기관에 하달하는 명령서인 문부(文簿)의 첫 머리에는 반드시 ‘의정부(議政府)’를 쓰도록 하였다. 이로써 기능 이관, 현판 제거, 기능 통합에 이어 행정 절차까지 마무리되면서 비변사는 완전히 사라지게 된 것이다. 즉 비변사는 기능의 분리가 아닌 의정부로의 흡수･통합에 의한 소멸이라 할 수 있다.
다음은 삼군부(三軍府) 설치에 대한 서술이다.
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이 사전에는 삼군부가 대원군 집권기인 1868년 3월 23일 복설되었다가 1882년 12월 22일 대원군 실각과 함께 폐지되었다고 기술하고 있다. 하지만, 이 기술은 총체적 오류를 안고 있다. 우선 흥선 대원군은 집권한 적이 없기 때문에 집권이나 집정이라는 용어 사용은 합당하지 않으며, 더불어 실각(失脚)이란 용어도 마찬가지다. 또, 삼군부는 1865년 5월 26일에 설치된 것으로 1868년 3월 23일 시행이라 한 서술도 오류다. 물론 병인양요(1866) 이후에 복설되었다는 기술도 마찬가지로 잘못이다. 삼군부 설치에 대한 내용은 아래 『승정원일기』의 기사에 자세하다.
영의정 조두순이 또 아뢰기를,“경복궁의 건축 공사가 한창 이루어지고 있는 이때에 의정부 역시 새로 중건되고 있습니다. 그런데 지금 예조(禮曹)가 있는 곳은 바로 국초(國初)에 삼군부(三軍府)가 있던 자리입니다. 그때에 의정부와 마주하여 삼군부를 세웠던 것은 한 나라의 정령(政令)을 내는 곳은 문사(文事)와 무비(武備)이기 때문에 그랬던 것입니다. 오위(五衛)의 옛 제도를 갑자기 복원할 수는 없다 하더라도 훈국(訓局)의 신영(新營)과 남영(南營)과 마병소(馬兵所) 및 오영(五營)의 주사(晝仕)하는 곳 등을 지금 예조가 있는 곳에 합설(合設)하여 삼군부라고 칭하는 것이 좋겠습니다. 그리고 예조는 한성부 자리로 옮겨 설치하고, 한성부는 훈국의 신영 자리로 옮겨 설치함으로써 육부(六部)가 대궐의 좌우에 늘어서게 하여 일체 옛 규례를 따르도록 해야 하겠습니다. 그 밖에 각사(各司)의 입직(入直)하는 방들을 다소간 변통하는 일은 좋은 방향으로 처리하도록 하는 것이 좋겠습니다. 그래서 우러러 진달(進達) 드립니다.”하니, 대왕대비전이 답하기를,“그대로 하라.”하였다.(『승정원일기』 1865. 5. 26.)
조선조 군제(軍制)의 변화는 복잡다단하다. 조선 초 삼군부(三軍府:의흥삼군부의 약칭)가 삼군(三軍)의 군무(軍務)를 전담하다가 중앙군이 오위(五衛)로 바뀌면서 오위도총부(五衛都摠府)가 이를 담당하였다. 하지만 삼포왜란을 계기로 임시로 설치된 비변사(備邊司)가 차츰 상설 기구로 변모하면서 군령(軍令)을 전담하게 되자 오위도총부의 기능은 유명무실해졌다. 이후 임진왜란으로 훈련도감(訓練都監:훈국)이 설치되고 이어서 어영청·총융청·금위영·수어청 등이 설치되면서 조선 전기의 오위(五衛)를 대신하는 오군영이 완성되었다. 특히 이들 가운데 훈련도감·어영청·금위영을 중앙 군영이라 하여 삼군문(三軍門)이라 부르기도 하였다. 이러한 오군영에는 규모와 명칭을 달리하는 각종의 산하 군사 조직이 있었으며, 훈련도감의 신영이나 남영 등도 같은 예로 파악된다.
위 『승정원일기』의 기사에 따르면, 훈련도감의 신영(新營)과 남영(南營), 마병소(馬兵所), 그리고 오영(五營) 주사소(晝仕所)를 하나로 합쳐서 예조의 자리에 새로이 설치하고 이를 삼군부라 하였다. 즉 삼군부는 훈련도감 산하의 군사 조직을 한 곳에 모은 새로운 군제(軍制)이며, 그 명칭은 국초에 삼군부가 있던 자리였다는 점을 고려하여 그 이름을 빌려온 것이다. 즉, 이때 설치된 삼군부는 국초 삼군부의 명칭과 기능을 그대로 되살린 것이 아니라 명칭만 차용(借用)한 것이라 할 수 있다. 상식적으로 생각하더라도 500여 년 전의 군제와 그 기능을 온전히 되살릴 수는 없을 것이다.
이상의 비변사와 삼군부를 오늘날의 제도와 비교해보면 다소 이해에 도움이 될 것 같다. 우선 의정부는 현재의 국무총리실과 대응할 수 있을 것 같고, 삼군부나 오위도총부는 국방부와 대응할 수 있을 것 같다. 그리고 비변사는 국가안전보장에 관련된 정책 자문 기구인 국가안전보장회의(nsc)와 비슷한 기구로 생각이 된다. 만약 이 국가안전보장회의가 그 권한이 막강해지면서 차츰 국무총리실의 기능을 흡수하고 국방부의 기능까지 독점한다면 국가 운영 체계는 송두리째 흔들릴 수밖에 없을 것이다. 오늘날 국가안전보장회의와 비슷한 기능을 담당했던 비변사가 차츰 권력을 독점하면서 의정부와 오위도총부의 권한을 무력화하고 전권을 휘두르며 19세기 말 세도 정치의 온상으로 변질된 것이다.
이상에서 살펴본 내용을 토대로 현행 검정 한국사 교과서에서 흥선 대원군의 개혁 정치 또는 통치 제도의 정비로 소개하고 있는 비변사와 삼군부 관련 서술을 살펴보기로 한다.
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교학사 |
군사와 정무를 총괄하면서 왕권을 제약하던 비변사를 축소･격하시켰다. 정무 업무는 의정부가 담당하고, 군사 업무는 삼군부가 맡게 하였다.(165) |
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비상교육 |
나아가 세도 정권의 핵심 권력 기구로 왕권을 제약하였던 비변사를 축소･격하시키고 의정부와 삼군부의 기능을 부활시켜 정치는 의정부에서, 군사는 삼군부에서 담당하도록 하였다.(195) |
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금성출판사 |
세도 정치기 핵심 권력 기관이었던 비변사를 사실상 폐지하고 의정부와 삼군부의 기능을 부활시켰다.(220) |
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동아출판 |
흥선 대원군은 먼저 비변사를 폐지하여 의정부의 기능을 부활시켰다. 군령의 최고 기관으로 삼군부의 권한을 강화하였다.(155) |
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리베르스쿨 |
이어 조선 후기 최고의 권력 기구로서 군사와 정무를 총괄해 오던 비변사를 사실상 폐지하고, 의정부와 삼군부의 기능을 부활시켜 각각 정치와 군사 업무를 담당하도록 하였다.(199) |
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미래엔 |
왕권을 제약하던 비변사를 사실상 폐지하고, 의정부와 삼군부의 기능을 부활시켜 정치와 군사 업무를 나누어 맡게 하였다. (174) |
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지학사 |
국왕 중심의 통치 질서를 회복하고자 왕권을 제약하던 비변사를 철폐하고 의정부와 삼군부의 기능을 부활시켜 정치와 군사 업무를 분리하였다.(205) |
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천재교육 |
세도 가문의 정치적 기반이었던 비변사를 축소･폐지하고 의정부 기능을 회복시켰으며, 삼군부를 부활하여 군사 최고 기관으로 삼았다. (175) |
먼저 비변사에 관한 서술을 보면 축소･격하, 폐지, 사실상 폐지, 축소･폐지, 철폐 등 하나의 사안을 두고 그 표현이 참으로 다양하다. 표현이 다른 만큼 의미도 다를 수밖에 없다. 축소･격하와 축소･폐지가 다르고, 폐지와 사실상 폐지가 다르고, 폐지와 철폐가 다르다. 그 뿐인가? 삼군부에 대한 서술은 삼군부 담당, 삼군부 부활, 삼군부의 기능 부활, 삼군부의 권한 강화 등 더 심하다. ‘삼군부 담당’이라는 표현에서는 줄곧 존재했던 삼군부가 비변사의 일부 기능을 담당한 것으로 해석되며, 삼군부의 부활은 과거에 있었다가 없어진 삼군부를 다시 되살렸다는 의미로 해석된다. 그런가 하면 삼군부의 기능 부활은 삼군부는 줄곧 있어왔으나 일부 없어진 기능을 되살렸다는 뜻으로 해석이 되며, 삼군부의 권한 강화는 그동안 계속 존재하기는 했으나 미미했던 권한을 새로이 강화하였다는 의미로 해석된다. 한 가지 사안에 대한 8종 교과서의 서술이 이렇게 다르다.
특히 부활(復活)이라는 단어가 ‘예전에 있었다가 없어진 것을 다시 되살린다.’는 뜻을 담고 있다는 점을 감안할 때 ‘삼군부의 부활’이든 ‘삼군부의 기능 부활’ 어느 것도 사실 관계를 제대로 반영한 표현이 될 수 없다. 이때의 삼군부는 국초의 삼군부 이름만 빌려왔을 뿐 그 기능까지 되살렸다고 할 수 없기 때문이다. ‘삼군부의 부활’이라는 표현이 합당하기 위해서는 이름과 함께 그 기능까지 되살렸을 때 가능하다고 할 수 있다.
다음으로, ‘국왕 중심의 통치 질서를 회복하고자 왕권을 제약하던 비변사를 철폐하고 의정부와 삼군부의 기능을 부활시켜 정치와 군사 업무를 분리하였다.(지학사)’는 서술을 보면 마치 비변사를 철폐하면서 비변사의 정무와 군사 기능이 의정부와 삼군부로 분화한 것처럼 이해된다. 하지만 이는 잘못이다. 앞서 살펴본 바와 같이 비변사의 기능은 업무 분장을 통해 일부만 의정부로 이관되었다가 곧바로 의정부로 흡수･통합되었다. 반면 삼군부는 기존에 있던 훈련도감 산하 각 군사 기구를 삼군부라는 이름 아래 통합･설치한 것이다. 설령 비변사의 군령권(軍令權)과 유사한 점이 있다 하더라도 기존 기구를 통합･격상한 삼군부를 비변사 철폐 과정에서 분화한 기구로 서술하는 것은 분명 문제가 있다.
마지막으로 비변사와 삼군부에 관한 서술에서 모두 흥선 대원군의 통치 제도 정비 또는 개혁정치로 소개한 것은 납득하기 어렵다. 앞서 살펴본 바와 같이 비변사 폐지나 삼군부 설치 등의 통치 제도 개편은 합법적 통치 기구인 국왕에 의해서만 가능하다. 이때의 합법적 통치기구는 국왕인 고종과 수렴청정을 시행한 대왕대비이며, 이들의 통치행위는 『승정원일기』와 『고종실록』에 그대로 남아 있다. 국왕의 사친(私親)인 흥선 대원군은 위와 같은 통치 행위를 할 수 있는 합법적 통치 기구가 아니며 당연히 두 역사 기록에도 등장하지 않는다. 도대체 『승정원일기』나 『고종실록』에 등장하지 않은 흥선 대원군은 어떤 합법적 지위에서, 또 어떤 합법적 자격으로 비변사를 폐지하고 삼군부를 부활했는지 궁금하지 않을 수 없다.▩
