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인물로 본 한국 외교사 (19) 朴定陽

자주외교 고집한 초대 주미전권공사

글 : 장철균  서희외교포럼 대표·前 스위스 대사

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⊙ 1882년 미국과의 수호통상조약을 청국 이홍장이 조선을 대신해 맺어
⊙ 1883년 미국 방문한 민영익 등 사절단, 미국 대통령 만나 마룻바닥에서 큰절
⊙ 을사늑약 후 미국 국무부에 조약 무효 주장하는 친서 전달한 고종

張哲均
⊙ 66세. 연세대 정치외교학과 졸업. 존스홉킨스대 국제정치학 석사.
⊙ 제9회 외무고시. 駐중국 공사·외교부 공보관·駐라오스 대사·駐스위스 대사.
⊙ 現 서희외교포럼 대표, 중앙대 국제대학원 초빙교수.
⊙ 저서: 《21세기 대한민국 선진화 전략 스위스에서 배운다》.
박정양은 1887년 초대 駐美전권공사로 워싱턴에 부임했으나 청의 간섭으로 1년 만에 국내로 소환됐다. 1905년 乙巳勒約이 체결되자 조약을 체결한 자들을 역적으로 규정, 처벌할 것을 상주하기도 했다. 그해 9월 표훈원 총재에 임명되고 대한제국 정부의 태극훈장을 받았으나 11월 지병으로 사망했다.
  한국과 미국의 공식 국교(國交)는 1882년 조미수호통상조약(朝美修好通商條約)의 체결로 시작했다. 이 조약으로 미국은 조선이 서양 국가에 문호를 개방한 첫 나라가 되었다. 그런데 당시 조선과 미국의 국교 수립을 양국이 직접 협상한 것이 아니고 청국(淸國)과 미국 간에 진행되었다. 왜 이렇게 된 것인가?
 
  미국은 국교 수립 후 서울에 주한미국공사관을 설치했다. 조선은 5년여 동안 미국에 공관을 개설하지 못했다. 우여곡절 끝에 1887년 박정양(朴定陽) 초대 주미전권공사가 워싱턴에 부임했으나 청의 간섭으로 1년 만에 국내로 소환되는 일이 벌어졌다. 왜 박정양은 청국의 굴레에서 벗어날 수 없었던 것일까?
 
  조선은 조미수호조약 제1조 중재(仲裁) 조항에 의지하여 몰려오는 열강 사이에서 미국의 세력균형 역할을 크게 기대하였으나, 미국은 조선을 외면하고 일본의 손을 들어 주었다. 왜 미국은 조선을 버린 것일까?
 
  최근 중국의 부상과 중·러 밀착, 미·일 신밀월과 일본의 재무장 등 대륙세력과 해양세력의 갈등으로 급변하는 동북아의 정세 속에서 조선의 운명을 결정지은 구한말 조·미 관계를 재조명해 보는 것은 오늘날의 동북아 정세와 그 변화를 이해하는 데 도움이 될 것으로 믿는다. 과연 역사는 반복되는 것일까?
 
 
  온건개혁 노선의 진보성향 정치인 박정양
 
  박정양(朴定陽, 1841~1905)은 판관과 강서현령을 지낸 박제근(朴齊近)의 아들로, 할아버지 박운수(朴雲壽)는 순흥부사를 지냈다. 그는 1864년(고종 1) 증광과 생원시에 병과로 입격하여 생원이 되고 성균관에서 유생으로 수학하였으며 1866년 별시 문과에 병과로 급제해 관직에 나갔다.
 
  청년시절 먼 친척인 박규수(朴珪壽)의 문하에서 수학하였고, 김윤식(金允植), 김홍집(金弘集), 김옥균(金玉均) 등과 만나 교분을 쌓았다. 1881년 신사유람단(神士遊覽團)의 일원으로 일본 문물을 시찰하고 귀국해 이용사당상경리사(理用司堂上經理事)가 되면서 관제개혁, 급여의 화폐지급, 관습법의 성문법화 추진 등 근대화 정책 추진에 참여했다. 1882년에 성균관대사성과 이조참판을 거쳐 협판교섭통상사무(協辦交涉通商事務)를 맡았다.
 
  1887년 초대 주미전권공사로 미국에 부임하였으나, 계속된 청국의 압력으로 1년 만에 귀국했다. 이후 1894년 호조판서, 한성부 판윤을 지내고 갑오개혁으로 군국기무처가 신설되자 회의원(會議員)이 되었다.
 
  1889년 김홍집의 2차 내각에 학부대신(學部大臣)이 되어 을미(乙未)개혁을 추진하였으나 1895년 삼국간섭(三國干涉)으로 김홍집 내각이 붕괴되자 혼란을 수습한 후 내각 총리대신 서리에 임명되어 과도 내각을 조직했다. 민비가 시해당하는 을미사변(乙未事變)이 나자 위정척사파 및 수구파의 대대적인 탄핵, 정치공세를 받고 파면되었으나 3차 김홍집 내각에서 다시 내부대신(內部大臣)이 되었다.
 
  1896년(고종 33) 아관파천(俄館播遷)으로 김홍집이 군중에 의해 살해되자, 내부대신으로 총리대신 서리와 궁내부대신 서리를 겸임하다가 내각이 의정부로 개혁되면서 의정부 참정대신(參政大臣)이 되었다. 고종이 환궁하여 대한제국이 반포되고 박정양은 1897년(건양 1) 서재필, 윤치호, 이상재 등과 독립협회를 조직하였다. 이어 1898년 11월 황국협회(皇國協會)가 폭력으로 독립협회를 탄압한 사건이 일어나 내각이 경질되면서 다시 내부대신이 되었다.
 
  1905년 을사늑약(乙巳勒約)이 체결되자 조약을 체결한 자들을 역적으로 규정, 처벌할 것을 상주하였으나 받아들여지지 않았고, 이어 을사오적(五賊)을 사형에 처할 것을 상주하였다. 그해 9월 표훈원(表勳院) 총재(總裁)에 임명되고 대한제국 정부의 태극훈장(太極勳章)을 받았으나 11월 지병으로 사망하였다.
 
 
  조선에 대한 미국의 관심은 1830년대 시작
 
조미수호통상조약은 미국과의 대등한 입장에서 국교를 수립하고 자주적으로 미국과 외교를 수행하는 근대적 조약이다. 그러나 조선이 미국에 청국의 속방임을 스스로 인정하는 모순을 갖고 있었다.
  미국이 조선에 관심을 갖기 시작한 것은 1830년대로 거슬러 올라간다. 인도네시아의 수마트라 섬에서 피살된 미국 선원들의 진상조사차 아시아에 파견된 미국 로버트(Edmond Robert) 특사가 귀국 후 ‘일본, 조선과의 교역 권고안’(1834년 5월)을 정부에 제출한 것이 조선에 관한 가장 오래된 기록으로 남아 있다. 이어 1854년 2월에는 프라트(Zadoc Pratt) 미 하원 해사위원장이 ‘일본과 조선에 대한 통상사절 파견 결의안’을 제출한 기록도 있다. 그러나 미국과 조선이 직접 접촉한 일은 없었다.
 
  미국과 조선이 처음 접촉하게 된 것은 한국의 기록에 의하면, 1852년 미국의 포경선이 경상도 당산포에 표착한 때였으며, 처음으로 한국 땅을 밟은 미국인은 1865년 좌초된 미국 포경선 ‘Two Brothers호’의 선원들로, 이들은 육로로 청국에 인도되었다고 기록되어 있다. 포경선이 아닌 미국 선박은 1866년 토불(土佛)호라고 기록된 미국의 상선 ‘Schooner Surprise호’가 처음인데 이때 조선은 미국을 ‘며리계(㫆里界)’로, 선박을 ‘이양선(異樣船)’이라고 기록해 놓고 있다.
 
  미국이 조선에 직접 통상을 요구한 최초의 사례는 1866년 무장 상선 제너럴 셔먼(The General Sherman)호인데, 조선의 평양 경내까지 들어와 통상을 요구하다가 모든 선원이 현장에서 살해되는 사건이 발생했다. 이때 미국의 아시아함대 슈펠트(Robert W. Shufeldt) 제독이 와추세트(Wachusset)호를 이끌고 셔먼호의 잔해 탐색을 위해 조선에 와서 문제를 제기한 바 있고, 1871년에는 미국과 무력 충돌(辛未洋擾)이 발생했다. 흥선 대원군은 서울 등지에 척화비(斥和碑)를 세워 쇄국의 벽을 높였다.
 
  대원군이 실각하고 고종의 친정이 시작되면서 1876년 조선과 일본이 수호통상조약을 체결하자 미국은 다시 조선에 접근했다. 1878년 미국 상원 해군위원장 사전트(Aaron A. Sargent)는 러시아의 남진정책을 견제하고 조선의 개항을 위해 사절단을 조선에 파견하자는 결의안을 상정한 바 있고, 이어 미 정부는 1867년 전함 와추세트를 타고 조선을 방문했던 슈펠트 제독에게 조선의 개항을 교섭해 보라는 임무를 부여했다.
 
  1880년 4월 슈펠트는 먼저 일본에 도착하여 이노우에 가오루(井上馨) 외상과 접촉, 그의 소개장을 가지고 부산을 방문하여 교섭을 타진하였으나 조선 조정은 이를 거부했다. 수신인이 ‘조선 국왕’이 아니라 ‘고려 국왕’으로 쓰여 있다는 이유도 있지만, 기존의 쇄국정책이 여전히 작동하고 있었기 때문이었다. 슈펠트는 일본의 중재가 실패로 돌아가자, 이번에는 청국에 접근해 조선과 통상조약 체결을 시도하게 된다.
 
 
  청의 이홍장이 조선에 ‘연미론’을 권고한 이유
 
1882년 4월 미국 해군장교 슈펠트와 청나라 이홍장은 조미수호통상조약 문안에 합의했다. 조약 서명식은 그해 5월 조선 제물포에서 열렸다.
  청국의 실세이자 외교수장인 북양대신(北洋大臣) 이홍장(李鴻章)은 러시아의 남하와 일본의 조선 진출을 우려하고 있었다. 특히 1879년 일본이 청과 일본 양쪽에 조공(朝貢)을 바치고 있던 류큐(琉球)왕국을 ‘오키나와현’으로 개칭해 강제로 병합하자 이홍장은 ‘북양(北洋)함대’를 편성하고 조선에도 접근했다.
 
  1879년 이홍장은 조선의 원로대신 이유원(李裕元)에게 서양 여러 나라와의 수교를 권고했다. 조선은 이 권고를 일단 거부하면서도 관련 동향을 파악하기 위하여 1880년 여름 김홍집(金弘集)을 제2차 수신사로 일본에 파견하였다. 그리고 김홍집을 기다리고 있던 주일청국참찬관(參贊官) 황준헌(黃遵憲)은 러시아의 남하정책에 대비해 ‘친중국(親中國), 결일본(結日本), 연미국(聯美國)’함으로써 자강(自强)책을 도모해야 한다는 내용의 《조선책략(朝鮮策略)》을 김홍집에게 수교했다. 김홍집은 고종에게 이 책의 내용과 주변정세 그리고 주일청국공사 하여장(何如璋)이 언급한 세력균형 정책 등에 관해 설명하고 조선의 개방과 균세(均勢)외교의 필요성을 건의했다.
 
  《조선책략》이 논의에 부쳐지자 위정척사론자들은 개방을 반대하는 상소문 ‘영남만인소(嶺南萬人疏)’를 상주하고 맹렬한 반대운동을 전개하였다. 그러나 고종은 미국을 ‘영토 욕심이 없는 양대인(洋大人)’으로 인식하고 1881년 9월 밀사(密使) 이동인(李東仁)을 일본으로 파견해 주일공사 하여장에게 미국과 수교할 뜻이 있음을 전했다. 또한 고종은 10월 이홍장으로부터 미국 등 서양 여러 나라와의 수교를 직접 권고 받고 이용숙(李容肅)을 비밀리에 이홍장에게 보내 미국과 수교할 뜻이 있음을 전달하였다. 고종이 밀사를 활용한 것은 척사론자들의 반대를 의식해 비공개리에 협상을 추진하기 위한 것으로 보인다.
 
  이홍장은 1881년 1월 하순 이용숙으로부터 대미수교 방침을 통고받자 조선과 수교를 위해 천진(天津)의 북양아문(北洋衙門)을 방문한 바 있는 미국 슈펠트를 초청했고, 슈펠트는 이홍장에게 미국의 조약체결 의사를 조선 측에 전달하여 줄 것을 요청하였다. 조미수교가 진전을 보이는 가운데 조선의 밀사 이동인과 접촉(1880년 10월)한 주일공사 하여장은 이홍장에게 ‘서구가 조약에서 조선의 자주를 인정함으로써 속국의 명목을 잃을 가능성을 감안해 조선을 몽골, 티베트 같은 번부(藩部)로 만들어 내치(內治)와 조약권까지도 청이 주지할 것’을 건의하고 있음은 주목을 요한다.
 
  이홍장은 그의 요청을 받아들여 1881년 10월 조선에서 파견된 어윤중(魚允中)과 회담을 가진 데 이어 12월에는 영선사(領選使) 김윤식(金允植)과 회담을 갖고, 조선 측이 조약 체결 협상을 이홍장에게 위임할 것과 조미수호조약상에 조선이 청국의 ‘속국(屬國)’임을 명문화하는 데 대한 동의를 받아 냈다. 김윤식은 ‘자주’의 입장에서 각국과 평등한 권리를 행사할 수 있고, 동시에 전통적인 ‘사대조공 체제의 우산’으로 안보를 수호하려는 당시 조선의 온건개혁 노선의 입장을 반영한 것으로 보인다.
 
 
  조·미수교를 협상한 청 이홍장과 미국 슈펠트의 同床異夢
 
인천 화도진공원에 있는 조선ㆍ미국수호조약 장면 모형인형(밀랍으로 제작). 인천 앞바다가 보이는 언덕에서 두 나라는 조약을 맺었다.
  슈펠트는 1881년 8월 천진에서 이홍장과의 회담 결과를 본국에 전달했다. 그는 이홍장이 조선의 개항을 주선하고 영향력도 행사하겠다고 약속했다고 했다. 미국 정부는 슈펠트를 청국 주재 공사관의 해군장교로 임명하고 11월에는 조선과의 수교교섭을 위한 조선특명전권공사로 임명했다.
 
  조선으로부터 조약체결 협상을 위임받은 이홍장은 1882년 2월 천진에서 슈펠트와 조약 문안을 협의했다. 당사자인 조선이 수교협상에 참여하지 못하는 비정상적인 일이 발생한 가운데 이홍장은 슈펠트에게 조선도 동의한 바 있음을 상기시키면서 ‘조선은 청국의 속방(屬邦)’이라는 조항을 조약상에 명문화할 것을 제의했다. 슈펠트는 속방 조항에 반대했다. 그는 조선이 내치와 외교에 자주권(自主權)이 있다면, 청국의 종주권(宗主權)과 관계없이 미국은 조선을 대등하게 취급할 권리가 있다고 단호하게 맞섰다.
 
  이홍장은 슈펠트가 완강히 거부하자 결국 이 조항을 조약에는 포함하지 않는 대신, 조선 국왕이 미국 대통령에게 ‘조선은 청의 속국이지만, 내정과 외교는 지금까지 대조선국 군주의 자주에 따랐다’는 내용의 서한을 보내 속방 부분을 밝히기로 하는 선에서 타결을 보게 되었다. 오늘날에도 공개적으로 합의가 어렵고, 정치적 양해가 필요한 사안에 대해 자주 사용되는 ‘이면합의’에 해당한다.
 
  1882년 4월 슈펠트와 이홍장은 ‘조미수호통상조약’ 문안에 합의했다. 조약 서명식은 1882년 5월 조선의 제물포에서 열렸다. 이홍장은 막료 마건충(馬建忠)을 슈펠트에게 동행시켜 조약 체결을 감시하도록 했다. 조선 전권대신(全權大臣) 신헌(申櫶)과 미국 전권 슈펠트 간에 ‘조미수호통상조약’이 정식 체결되고 조선과 미국과의 국교관계가 수립되었다.
 
  조미수호통상조약은 미국과의 대등한 입장에서 국교를 수립하고 자주적으로 미국과 외교를 수행하는 근대 조약을 의미하는데, 다른 한편으로는 조선이 미국에 청국의 속방임을 스스로 인정하는 모순을 노정하게 되었다. 이는 결과적으로 청이 조선의 내정과 외교에 간여할 수 있는 근거를 제공하게 된 것이다. 이후 조선은 청의 손을 거치지 않고 영국, 독일, 러시아와 직접 교섭하여 조약을 체결하면서도, 그때마다 동일한 내용을 상대국에 보냈다. 이 조선의 논지는 후에 유길준(兪吉濬)에 의해 이론적으로 보강된 ‘양절체제(兩截體制)’로 제시된다.
 
 
  조미조약 제1조 거중조정에 대한 고종의 ‘희망적 사고’
 
  조미수호통상조약은 전문 14개조로 구성되어 있는데 주목할 부분은 ‘제3국으로부터 불공경모(不公輕侮)하는 일이 있을 경우에 필수상조(必須相助)한다’는 규정(제1조), ‘치외법권이 잠정적’이라는 규정(제4조), ‘거류지는 조선의 불가분의 영토의 일부’라는 규정(제6조) 등이다. 제1조를 쉽게 풀어 쓰면 ‘제3국이 한쪽 정부에 부당하게 또는 억압적으로 행동할 때에는 다른 한쪽 정부는 원만한 타결을 위해 주선한다’는 내용으로 국제법상 이른바 ‘거중조정(居中調停, good office)’에 해당한다.
 
  고종은 이 거중조정 조항에 따른 미국의 중재가 열강의 침투를 조정해 주는 세력균형의 열쇠가 되어 줄 것으로 크게 기대했다. 그러나 훗날의 역사는 이와는 다른 방향으로 진행되었기 때문에 자주 논란의 대상이 된다. 고종은 미국의 외교적 균세 역할을 기대하면서 이후 운산(雲山) 금광 등 많은 이권들을 미국에 넘겨주기도 했다. 그러나 거중조정의 법적 의미는 분쟁 두 당사국이 합의해서 중재를 요청할 때 가능하고, 미국도 자신의 정책과 입장을 고려해서 중재 여부를 선택할 수 있다는 것이다. 따라서 이 조항에 대한 일방적 기대는 ‘희망적 사고(wishful thinking)’로 현대 외교에서는 주의를 요하는 사항이다.
 
  당시 조선에서 조미조약 체결을 주도한 고종과 김홍집 등 개혁관료들은 위정척사의 완고한 반대를 염두에 두면서, 이홍장과 황준헌의 《조선책략》의 권고를 받아들여 전통적인 조공체제하에서 청국의 비호하에 미국 등 우호적 국가들과 수교해서 한반도에서 세력균형을 이룩하는 것이 유리하다고 판단하였던 것으로 보인다. 국력으로 대세를 극복할 수 없었던 조선으로서는 기존의 청에 의존하는 길을 선택했다고 볼 수 있지만, 당시 중국 중심의 조공체제가 서세동점으로 붕괴되고 있음을 주목하지 못했던 것은 구한말 조선외교의 한계로 보인다.
 
  조미조약은 비록 체결과정에서 당사자인 조선정부가 배제되었고, 그 내용이 여전히 불평등조약이라는 문제점이 있었지만, 당시의 국내정세와 주변정세 등 제반 여건을 감안할 때, 치외법권(治外法權)의 잠정적 인정, 관세자주권과 고율의 관세 등은 당시 청국이나 일본이 서구 제국과 맺은 조약에 비해 불평등이 약화된 주권국 간의 쌍무적 협약이라는 점에서 그 의의를 찾을 수 있겠다. 또한 조선이 중국, 일본 이외의 구미 국가와 맺은 최초의 수호통상조약으로서 비로소 개혁, 개방이 시작되었다는 의미도 부여할 수 있다.
 
  마지막으로, 이 조약의 효력이 무효화된 시점을 놓고 각국마다 의견이 다르다. 일본은 가쓰라-태프트(Taft-Katsura) 밀약(密約)이 체결된 시점에서, 미국은 을사늑약(乙巳勒約)으로 대한제국의 외교권이 박탈된 시점에서, 한국은 경술국치(庚戌國恥) 이후로 이 조약이 파기됐다고 본다.
 
 
  주한 미국 공사관 개설과 초대 전권공사 푸트
 
1883년 7월 조선은 正使에 閔泳翊, 副使 洪英植, 從事官 徐光範 등 20대의 젊은이들로 구성한 보빙사를 미국에 파견했다. 이들은 미 군함을 타고 미국에 도착한 후 아서(Chester A. Arthur) 대통령을 만날 때 이마가 마룻바닥에 닿을 정도로 큰절을 해 아서 대통령을 당황하게 만들었다고 한다. 사진은 報聘使 일행이다.
  우여곡절 끝에 1883년 1월 조약이 비준되고, 5월에 초대 미국전권공사 푸트(Lucius H. Foote)가 서울에 부임하여 정동(貞洞)에 위치한 지금의 주한미국대사관저 자리에 공사관(公使館)을 개설했다. 고종은 초대 조선주재 미국 공사의 격이 동경과 북경 주재 공사와 동격으로 부여되자 푸트 공사를 최대로 환대했다.
 
  푸트는 부임 후 고종에게 신임장을 제출하는 자리에서 미국 아서 대통령(Chester A. Arthur)이 조선의 사절단 파견을 환영한다는 의향을 전하자 고종은 쾌히 동의했다. 1883년 7월 조선은 정사(正使)에 민영익(閔泳翊), 부사(副使) 홍영식(洪英植), 종사관(從事官) 서광범(徐光範) 등 모두 20대의 젊은이들로 구성된 보빙사(報聘使)를 파견하였다. 이들은 푸트가 주선한 아시아 함대 소속 미 군함을 타고 미국에 도착해서 미국 대통령 아서에게 신임장을 제정했는데 이 자리에서 일행은 마룻바닥에 엎드려 이마가 닿을 정도의 큰절을 해서 아서 대통령을 당황하게 만들었다는 일화가 남아 있다.
 
  이어 보빙사 일행은 미국 각지를 시찰하고 영국, 프랑스, 이탈리아 등지를 돌아보았다. 유럽 여러 나라들까지 방문한 민영익은 이때의 경험을 두고 “암흑세계에서 태어나 광명세계를 갔다가 다시 암흑세계로 돌아왔다”고 표현했다. 그러나 그는 귀국 후, 민씨 수구세력을 대변하는 권력다툼에 앞장서게 되는 자가당착(自家撞着)의 모순에 빠질 수밖에 없었다. 이것이 당시의 조선정치가 보여주는 한계가 아니었나 뒤돌아보면서, 오늘날의 정치적 상황은 어떤가 반추해 본다.
 
  조선에 부임한 푸트는 주어진 임무에 따라 조선 정세를 관찰하고 시장조사 등 경제를 진단했다. 그는 미 정부에 보낸 보고서에서 ‘조선정부는 실질적인 힘이 거의 없고, 나라는 정체돼 있고 가난하며, 다년간에 이룩된 중국과 일본에 대한 굴종은 일정 수준의 우매함을 자아냈다’고 했다. 또 그는 ‘수출 가능 물품은 소가죽, 쌀, 사람 머리털, 전복껍데기 정도이다’고 평가하고, 조선의 경제적 가치를 ‘단물 빠진 껌 내지 계륵(鷄肋)’이라고 평가했다.
 
  이러한 보고에 따라 미 의회에서는 조선의 지위에 관해 토의가 시작되었다. Burnes 하원의원은 조선과의 통상 물량이 0.1% 정도밖에 안 되므로 서울대표의 직급을 공사에서 총영사로 하향 조정하자고 제의했다. 이후 1884년 7월부터 조선주재 전권공사의 자리는 변리공사(辨理公使) 겸 총영사로 격하되었다. 이 때문에 푸트는 사임해야 했다.
 
  조선 측에서는 미국을 영토 야심이 없고, 거중조정으로 세력균형을 이루어 주는 양대인(洋大人)의 나라로 기대했으나, 서울에 설치된 미국 외교관들이 직접 관찰하고 평가한 조선의 모습은 정치적으로 자주성이 부족하고, 경제적으로 낮게 평가되면서 이후 미 행정부의 대조선, 아시아정책에 그대로 반영되었다는 점을 돌이켜 보아야 할 것이다.
 
 
  초대 주미전권공사 박정양과 영약삼단
 
미국 워싱턴 백악관에서 동북쪽으로 직선거리 1㎞ 정도 떨어진 로건서클에 있는 이 건물은 1889년 2월 13일 박정양 초대 주미공사가 임차한 후 1905년 을사늑약으로 일본에 외교권을 박탈당할 때까지 16년간 공사관으로 사용됐다.
  1887년 7월 고종이 박정양을 주미공사로 임명하자 그는 미국 출발을 서둘렀다. 그러나 출발 직전 청국(淸國)의 항의로 출발을 늦추지 않으면 안 되었다. 청국의 총독이나 다름없이 행세하던 원세개(袁世凱)는 조선이 외교사절을 미국에 파견하려면 왜 미리 상의하지 않았느냐고 따졌다. 그리고 국가재정이 어려운데 외교사절을 미국에 상주시킨다는 것은 무리라고 하면서 외교사절의 호칭(呼稱) 또한 문제삼았다.
 
  청은 1882년 조미조약상의 속방 조항 삽입은 좌절되었지만, 곧 이어 조선과 체결한 조청수륙무역장정(朝淸商民水陸貿易章程)에 조선이 청국의 ‘속국’임을 반영시킨 후, 임오군란(壬午軍亂)을 계기로 청군이 진주하고, 특히 1885년 조선이 청의 속국이라는 이유로 일반적인 외교관 명칭을 쓰지 않고 ‘주찰조선총리교섭통상사의(駐紮朝鮮總理交涉通商事宜)’라는 직책으로 원세개를 조선에 상주시켰다. 당시 20대의 청년이었던 그는 궁중에 가마를 타고 들어갈 수 없는 궁중의례를 일부러 무시하고 왕의 앞까지 가마를 타고 드나들었다고 한다.
 
  조선의 주미공관 개설과 외교사절 부임에 청국이 반발하자 이번에는 미국이 나섰다. 미국은 주한공사와 본국의 국무장관까지 나서서 조미수호조약에도 공관을 상호 설치케 되어 있고, 청국이 조약을 중재하고도 공관 설치에 반대하는 것은 앞뒤가 맞지 않는다고 항의했다. 미국이 나서자 청은 전권공사의 격을 낮추어 3등 공사를 파견하는 데는 동의하겠다고 한발 물러났으나 조선과 미국은 특명전권공사를 파견하겠다고 주장했다.
 
  미국과의 갈등까지는 바라지 않은 청국은 할 수 없이 조선의 주미공사 파견에 동의하되, ‘영약삼단(另約三端)’이라는 특별한 조건을 달았다. ‘① 조선 공사는 주재국에 도착하면 먼저 청국 공사를 찾아와 그의 안내로 주재국 외무성에 간다 ② 회의나 연회석상에서 조선 공사는 청국 공사의 밑에 자리한다 ③ 조선 공사는 중대 사건이 있을 때 반드시 청국 공사와 미리 협의한다’는 내용으로, 양측은 여기에 동의했다.
 
  당시 고종의 외교고문이었던 미국 변호사 데니(O. N. Denny)는 청의 노골적인 조선 내정간섭에 반발해 원세개를 규탄했다. 그는 1888년 발간한 《청한론(China and Korea)》에서 속국의 문제가 ‘청의 참칭과 억압에 의한 것으로 이런 처사는 주로 원세개의 행동을 통해 이루어졌다’고 언급하고 있다. 한편, 데니의 전임자였던 독일 묄렌도르프(Paul Georg von Möllendorff, 穆麟德)는 《청한론에 대한 반박의 글(A Reply to Mr. O. N. Denny’s Pamphlet entitled China and Korea)》을 통해 당(唐) 이래로 이어진 조공(朝貢)과 책봉(冊封)을 이유로 조선의 자주성을 부인했다.
 
  데니의 《청한론》이 조공이나 책봉은 하나의 의전(儀典) 관례라는 자유와 평등을 기반으로 하는 영미법 계통에 입각한 논리를 전개한 반면, 묄렌도르프는 대륙법 계통으로 조공 관계의 역사적 해석에 기초를 두고 있다는 차이를 볼 수 있다.
 
 
  알렌의 조언과 박정양의 자주외교
 
  박정양 전권공사는 1887년 11월 이완용(李完用), 이하영(李夏榮), 이상재(李商在) 등 관원들과 함께 인천항을 떠났다. 조선에서 동행하는 미국인 의사이자 선교사인 알렌(Horace N. Allen, 安運)에게는 ‘공사관 외국인 서기관’이라는 직함을 주었다. 알렌은 미국에 보빙사로 다녀온 민영익이 1884년 갑신정변(甲申政變)에서 칼을 맞자 그를 치료해 살린 바 있고, 병원(광혜원)을 운영하고 있었다.
 
  알렌은 부임하는 박정양 일행의 모습을 일기에 적어 남겼는데 당시의 조선과 미국의 문화적 차이를 알 수 있다. 〈일행은 샌프란시스코에 도착해서 난생 처음 호텔의 엘리베이터를 타게 되었는데, 조종수가 로프를 잡아당겨 위로 올라가자 지진이 났다고 소리쳤으며 그 뒤로 한국인들은 계단을 사용했다.〉 〈참을 수 없을 만큼 불결하며, 씻지 않은 몸에서 무시무시한 냄새가 났다〉고도 적고 있다.
 
  조선을 출발하면서 알렌은 영단삼약에 대해 모르고 있었다. 워싱턴 도착 후 이를 알게 되자 그는 경악했다. 박정양이 영단삼약 지침에 따라 청국 공사관을 먼저 방문하려 하자 알렌은 사임하겠다고 하면서 강력히 반대했다. 알렌의 외교 조언을 경청한 박정양은 알렌의 말을 들었다. 그리고 영약삼단을 무시하고 독자적인 외교활동을 시작했다. 청국 공사관에 통보하거나 방문하지 않고 국무장관을 직접 예방하여 신임장 제정 날짜를 결정했다. 이를 알게 된 청국 공사가 사람을 보내 영약삼단을 이행하라고 했지만 무시했다.
 
  클리블랜드(Stephen Grover Cleveland) 대통령에게 신임장을 제정하는 장면을 알렌은 그의 일기에 이렇게 적고 있다. 〈박정양은 제복을 입은 미국 국왕 앞에서 엎드려 절할 것으로 생각하고 있었다. 하지만 클리블랜드는 수수한 옷차림을 했기 때문에 그를 대통령으로 확인하지 못했다. (중략) 이어 왕의 권위 앞에 당연히 해야 될 엎드려 하는 절이 허용되지 않자 전권공사는 완전히 어리둥절해져 목소리를 내지 못했고, 말은 요점에서 벗어나 있었다.〉
 
  워싱턴 주재 청국공사는 박정양에게 사람을 보내어 영약삼단을 이행하라고 촉구했다. 그러나 박정양은 본국을 떠나올 때 급하게 서두르다가 정부의 지시를 자세히 받지 못하고 왔다고 둘러대고 영약삼단을 지키지 않았다. 청국은 고종에게 박정양을 소환하라고 계속 압력을 가했다. 조선은 할 수 없이 1년 만에 박정양에게 귀국명령을 통보하게 된다. 귀국 시 청의 보복이 걱정된 박정양은 병을 핑계로 일본에 7개월간 머물다 1888년 10월 늦게 귀국했다.
 
  그는 조기에 귀국하게 되어 주미대한제국공사관을 설치하지 못하고 떠났으나, 1891년 고종은 내탕금 2만5000달러를 들여 당시 유행하던 빅토리아 양식의 지하 1층, 지상 3층 규모의 주미공사관을 개설했다. 대한제국 외교의 장으로 활용된 이 공사관은 한일 강제병합 직후 일제가 5달러에 강제 매입해 미국인에게 10달러에 되팔면서 역사 속에서 사라졌다가 2012년 8월, 한국문화재청이 재매입해서 이 건물이 102년 만에 대한민국으로 다시 돌아왔다.
 
 
  한반도에서의 청일 각축과 조선의 政派 분화
 
  박정양이 귀국해 정치에 복귀할 무렵, 조선의 정치세력은 민비 외척 민씨의 수구파, 김옥균·박영효 등 급진개혁파, 김홍집·김윤식 등 온건개혁파, 대원군 수구파, 김평묵·최익현 등 위정척사파로 분화되어 있었다. 박정양은 김홍집 등과 함께 동도서기(東道西器)에 입각한 온건개혁론자였다. 1882년 임오군란(壬午軍亂)이 발생하자 민씨 수구파는 청에 파병(派兵)을 요청했다. 대원군과 민비 간의 정치적 다툼 속에 결국 군란(軍亂)으로 시작된 이 국내적 사건은 청과 일본에 내정간섭의 빌미를 주는 국제문제로 변질되었다.
 
  1884년의 갑신정변(甲申政變)은 친일 급진개혁파와 친청 민비 수구파 사이의 정치투쟁이었다. 조선에서 주도권을 회복하려고 기회를 노리던 일본은 민비의 수구정권과 각을 세우고 있던 김옥균 등 급진개혁 노선의 인물들에게 접근해 정변을 부추겼다. 갑신정변이 일어나자 민비와 외척 정권은 다시 청의 원세개에게 원병을 요청했다. 청군이 개입하자 김옥균, 박영효, 서광범, 서재필 등 9명은 일본으로 망명하고 갑신정변은 ‘3일 천하’로 막을 내렸다. 한편, 일본과 청국은 이듬해 천진조약을 체결해 양국 모두 조선에 파병할 수 있는 근거를 마련했다.
 
  갑신정변 10년 후, 이번에는 동학혁명(東學革命)이 일어났다. 1894년 수구파가 다시 청에 원군을 요청하자 일본은 천진조약을 구실로 조선에 파병하면서 ‘조선보호국화 방안’을 정부의 공식 정책으로 결정하고, 조선을 발판으로 청일전쟁을 일으켜 승리했다. 1895년 4월 시모노세키(下關)조약으로 조선에서의 청국 종주권(宗主權)은 파기되었다.
 
  일본은 일본에 있던 박영효(朴泳孝) 등을 불러들여 김홍집 내각을 사퇴시키고 박정양-박영효의 연립내각을 구성했다. 그러나 박영효의 주도로 일어난 역모 사건이 탄로나 일본으로 다시 망명하자 1894년 11월 제2차 김홍집내각이 들어서고 박정양은 학부대신(學部大臣)이 되어 을미(乙未)개혁을 추진하였다. 그러나 1895년 4월 러시아가 주도한 삼국간섭 후 민비가 친러정책을 취하자 일본은 1895년 8월 민비를 시해하는 만행을 저질렀다. 을미사변이다. 박정양은 위정척사파 및 수구파의 정치공세를 받고 파면되었다가 3차 김홍집 내각에서 다시 내부대신이 되었다.
 
  이번에는 을미사변으로 신변에 위협을 느낀 고종이 1896년 2월 러시아공관으로 아관파천(俄館播遷)을 단행했다. 1897년 고종이 환궁하여 대한제국이 반포되자 박정양은 1897년(건양 1) 서재필, 윤치호, 이상재 등과 독립협회를 조직하였다. 1898년(광무 2) 10월의 만민공동회에 참석, 시정의 개혁을 약속했으나 수구파와 위정척사파의 반대로 좌절되었다.
 
 
  러일전쟁과 일본의 편에 선 미국의 루스벨트 대통령
 
  아관파천으로 친러 정권이 수립되었으나 조선의 경제는 여전히 일본이 독점적으로 지배하고 있었다. 또한 러시아도 삼국간섭 후 1896년 동청철도(東淸鐵道)의 부설권을 획득한 데 이어 1898년 여순(旅順)과 대련(大連)을 조차하고 해군 근거지를 계획했다. 러·일 양국은 긴장이 고조되는 가운데 만주와 조선 문제에 관해 협상했다. 일본은 조선을 자국의 보호령으로 하는 대신, 만주에서 러시아의 우월권은 인정한다는 입장인 반면, 러시아는 만주를 일본의 세력 범위에서 제외시키고, 조선에서의 일본의 군사활동 제한 및 39도 이북의 중립지대 설정을 주장하였다.
 
  러시아와의 타협 여지가 없어지자 삼국간섭의 경험이 있는 일본은 해양세력 영국과 미국에 접근했고 이들은 러시아의 남하를 저지하기 위해 일본을 적극 지원하면서 만주에 대한 러시아의 기득권을 부정했다. 1904년 일본군은 서울에 진주해 한반도를 전쟁물자 보급기지로 삼고, 1905년 리바우(Libau)항을 떠나 아프리카 남단을 돌아오느라 전력이 떨어진 발틱함대를 대마도해전에서 격파했다.
 
  그러나 전쟁이 장기화하면서 양측 모두 종전을 서둘러야만 할 입장이었다. 당시 일본군은 막대한 재정 부담을 지고 있었고, 러시아는 1905년 1월 노동자들 시위에 군인이 발포하면서 ‘피의 일요일’(제1차 러시아혁명) 사건이 일어났다. 러·일 양국은 미국 시어도어 루스벨트(Theodore Roosevelt) 대통령의 평화제의를 수락했고, 포츠머스(Portsmouth)에서 강화회담이 열렸다. 일본은 한국에 대한 일본의 자유처분권과 만주에서의 러시아군 철수 그리고 요동반도의 조차권 등을 요구했다.
 
  이에 대해 러시아는 대부분 동의하였으나 배상금 지불과 사할린 섬 할양에 대해서는 완강히 거부하면서 회담이 난항에 빠졌다. 루스벨트 대통령은 러시아의 니콜라이 2세를 설득하여 사할린의 남쪽 부분을 할양하도록 함으로써 일본 측에 유리하도록 중재하여 마무리되었다. 강화조약은 일본이 전쟁에서 사실상 승리했음을 확인해 준 조약이었다. 이로써 동아시아에서 일본이 제1강국으로 부상하게 되고 대한제국에 대한 독점권을 열강으로부터 인정받아 만주 침략을 위한 교두보를 확보하게 되었다.
 
 
  일본 가네코 특사외교와 가쓰라-태프트 밀약의 불편한 진실
 
미국 육군장관 태프트(William H. Taftㆍ왼쪽)는 1905년 9월 일본에서 당시 총리이자 외상을 겸하고 있던 가쓰라 다로(桂太郞)와 ‘가쓰라-태프트 밀약’을 체결했다. 조선의 일본 지배권과 미국의 필리핀 지배권을 서로 합의한 밀약이었다.
  포츠머스 강화회담 조인 후 1905년 9월 루스벨트는 “일본이 한국의 외교권을 인수하는 것에 대해 이의가 없다”고 발표했다. 그가 이러한 발표를 한 데는 포츠머스 조약을 체결하기 한 달 전에 육군장관 태프트(William H. Taft)를 일본으로 보내 일본 총리이자 임시로 외상도 겸하고 있던 가쓰라 다로(桂太郞)와 이른바 ‘가쓰라-태프트 밀약’을 체결하여 조선의 일본 지배권과 미국의 필리핀 지배권의 교환을 합의해 놓고 있었기 때문이다. 이 밀약은 약 20년 후인 1924년 데넷(Tyler Dennett, 1883~1949) 교수가 루스벨트 문서 연구를 통해 밝힌 바 있다.
 
  러시아의 남하를 경계해 온 미국은 고종이 아관파천을 단행하자 조선이 자주적으로 홀로서기를 할 수 없다고 판단하고 조선이 러시아의 지배하에 들어가지 않도록 일본을 지원했다. 1905년 1월, 루스벨트는 국무장관 존 헤이(John Hay)에게 보낸 편지에서 〈한국인들은 자신들을 위해 주먹 한 번 휘두르지 못했다. 한국인들이 자신을 위해서도 스스로 하지 못한 일을, 자기 나라에 아무런 이익이 되지 않음에도 불구하고 한국인들을 위해서 해 주겠다고 나설 국가가 있으리라고 생각하는 것은 불가능하다〉고 그의 생각을 적고 있다.
 
  이 무렵 미·일 밀월과 루스벨트의 조선 경시와 관련해 자주 등장하는 인물이 루스벨트의 하버드대학 동창생인 일본의 가네코 겐타로(金子堅太郞)이다. 일본이 그를 특사로 미국에 파견해서 루스벨트의 조선에 대한 부정적 인식을 주지시키고 미국의 친일 여론을 주도하였으며, 그리고 가쓰라-태프트 밀약의 배후 인물로, 더 나아가 루스벨트가 그의 요청을 받아 러·일 중재에 나서 포츠머스에서 일본에 유리한 결과를 가져다줄 수 있었다는 것이다. 그렇다면 루스벨트가 가네코의 ‘세치 혀’에 설득되어 그렇게 한 것일까?
 
  그렇지 않다. 루스벨트는 만주에서의 미국의 권익을 지키기 위해 오히려 일본을 이용해 대륙에서 러시아를 견제하도록 하는 치밀한 전략을 추진했다. 가쓰라-태프트 밀약은 일본으로 하여금 조선을 발판으로 대륙으로 올라가 러시아를 견제하고, 해양으로 내려오지 않도록 일본을 묶어 놓는 장치였다. 그는 러일전쟁 땐 일본을 지지했지만 다음해 1906년에는 ‘오랜지전쟁계획(War Plan Orange)’으로 알려진 대일본 전쟁 대비책을 마련하기 시작했고, 만주 지역에서 권리를 보장받는 비밀협정도 일본과 체결했다. 이러한 루스벨트의 외교안보 전략 구상을 감안할 때, 가네코의 대미외교 성과는 상당히 과장된 것으로 보인다.
 
  조선을 전리품으로 해서 일본의 손을 들어준 미국 대통령 루스벨트는 한국인들의 비난을 받기에 충분하지만, 미국에서의 루스벨트는 워싱턴, 제퍼슨, 링컨 대통령과 더불어 러시모어 산(Mount Rushmore) 큰 바위 얼굴에 새겨진 네 명의 미국 대통령 중 한 명으로 존경받는 인물이다.
 
  그는 세계 최강의 백색함대를 건설해 미국의 태평양 진출과 강대국으로의 도약 기틀을 다진 철저한 현실주의자였으며, 또한 ‘큰 몽둥이를 가지고 다니되 말은 부드럽게 하라’는 유명한 말을 남긴 외교전략가였다. 그가 미국에서 존경받는 또 다른 이유는 바로 ‘노블레스 오블리주(Noblesse Oblige)’의 실천으로 루스벨트 자신은 물론 훗날 전투기 조종사이던 막내아들이 1918년 프랑스 공중전에서 전사하고, 큰아들은 노르망디 상륙작전에서 전사한 바 있기 때문이다.
 
 
  고종의 밀사외교를 외면하고 가장 먼저 공관을 철수한 미국
 
  어쨌든 일본은 루스벨트의 도움을 받아 한국을 그들의 보호국으로 만들기 시작했고 대한제국은 국제사회에서 ‘나약하고 자치 능력이 없다’고 평가절하되었다. 위기의 고종은 1905년 9월 태프트 장관과 함께 일본과 필리핀을 방문했던 루스벨트 대통령의 외동딸 앨리스(Alice Roosevelt)가 태프트 일행과 헤어져서 서울을 방문했을 때 보기 민망할 정도로 지극히 환대했다. 그러나 이미 가쓰라-태프트 밀약이 체결된 후였다.
 
  민영환을 비롯한 대신들도 유일한 대책은 미국의 협력을 얻는 것뿐이라는 결론을 내리고, 고종 황제의 친서를 미국 대통령에게 전달하기로 했다. 밀사로는 미국 감리교 선교사이자 항일운동을 적극 지원했던 호머 헐버트(Homer Bezaleel Hulbert)를 선임했다. 헐버트는 고종의 친서가 도중에 일본인들에게 탈취당할 것을 두려워하여 그것을 주한 미국 공사관의 파우치 편으로 워싱턴까지 보냈다. 그러나 헐버트가 워싱턴에 도착한 것은, 사실상 국가적 주권의 상실을 의미하는 을사늑약이 강제로 체결된 다음 날이었다.
 
  루트(Elihu Root) 국무장관은 주한 미국 공사관의 철수를 훈령하고 난 다음 날에야 비로소 그를 만났지만 매우 냉랭하게 대했다. 또한 헐버트는 고종으로부터 〈짐은 총검의 위협과 강요 아래 최근에 한일 양국 사이에 체결된 이른바 보호조약이 무효임을 선언하며 이 조약에 동의하지 않았으며 앞으로도 결코 동의하지 아니할 것임〉이라는 내용의 친서를 받아 국무부에 전달했으나 ‘할 수 있는 일이 아무 것도 없다’는 답을 받았다.
 
  고종은 헐버트를 파견한 직후 다시 민영환의 친동생인 주 프랑스공사 민영찬(閔泳瓚)을 미국에 급파했으나 주미공관은 외부대신 서리 이완용으로부터 공사관의 문서와 재산을 일본공사관에 이양하라는 훈령을 받은 다음이어서 모든 대미 밀사 외교는 끝나고 말았다. 서울에서도 미국은 공사를 파견한 국가 가운데 가장 먼저 공사관을 철수시켰다. 서양 국가들 중 한국과 가장 먼저 외교 관계를 수립한 미국이 가장 먼저 국교를 단절했다.
 
  미국 공사 모건(Edwin V. Morgan)은 한국 정부에 고별의 인사 한마디 없이 서울을 떠났다. 미국 정부 방침에 따라 황급히 한국을 떠나야 했던 미국 부영사는 훗날 “침몰하는 배에서 황급히 도망치는 쥐떼 같은 모습이었다”고 표현했다. 알렌도 미국공사관의 신속한 철수에 대해 “아직 장례식도 끝나지 않은 관에 못질하는 것”이라고 표현했다.
 
 
  자주외교를 견지한 근대 외교관의 효시
 
  박정양은 1905년 을사늑약의 무효를 주장하는 상소를 올리다가 끝내 과로와 병이 겹쳐 운명하고 말았다. 편가르기에 익숙한 일부 사가(史家)들은 그를 친미 반일 정동파로 분류하기도 하지만, 박정양은 구한말 온건중립 노선의 개혁파로서 진보적인 근대화 사상을 가진 지식인이었다. 독립협회를 세워 서재필(徐載弼), 윤치호(尹致昊), 이상재(李商在) 등의 정치적 후견인이 되기도 하였다.
 
  박정양은 주미전권공사로서 1887년 부임 후 미국에서 재임 중 활동 사항과 탐문 내용 등을 상세하게 기록한 《미행일기(美行日記)》를 남겼다. 《미행일기》를 통해 고종이 청의 반대에도 불구하고 박정양을 미국에 파견했고 박정양은 어떻게 ‘자주외교’를 펼쳤는지, 또 박정양이 현지에서 미국 문물을 직접 접하면서 느낀 점 등을 추적해 볼 수 있다.
 
  1880년대부터 20여 년을 한국에서 생활했던 알렌은 그의 회고록에서 〈조선은 개항 이래 운명을 스스로 개척할 계제에 이르렀으나 그러지 못했으며, 남의 충고를 따르지 않고, 전제적인 열강에 구실을 주지 않도록 노력하지 않고 오히려 그들에 의지하려 하다가 스스로 뿌린 씨앗을 거두었다〉고 말한다. 그러나 알렌은 끝까지 조선을 사랑하고 조선을 위해 헌신했으며 조선을 배반하지 않고 신의를 지킨 선교사이자, 전권공사로 조선을 위해 수많은 공적을 남겼다. 그는 한국을 떠나면서 “나는 한국과 함께 쓰러졌다(I fell with Korea.)”는 말을 남겼다.
 
  반면, 일본에 대해서는 ‘1882년 임오군란으로 청에게 밀린 후 10년을 기다려 1894년 청일전쟁으로 청을 물리치고, 삼국간섭으로 러시아에 밀리게 되자 또 10년을 기다려 1904년 러일전쟁으로 러시아를 물리치고, 그 후로는 조선을 발판으로 최종 목표인 중국을 삼키기 위해 절치부심하는 일본 사람들의 기질과 철저한 준비성’을 높이 평가했다.
 
  알렌은 개인적으로 박정양을 존경했다. 알렌은 회고록 《조선견문기(Things Korean, 1908)》에서 ‘조선에도 박정양같이 점잖은 사람들이 있다는 것, 외국어를 못하든, 기이한 도포를 입든, 누구나 신사가 될 수 있다는 것’을 언급하고 있다. 그는 박정양에 관해 알게 될수록 그를 존경하게 되어 수양아버지라고까지 부르고, 박정양이 시골 관리가 되었을 때는 그곳을 찾아가 온돌방의 방석에 앉아 담배를 같이 피웠다고 회고한다. 1994년에는 고종이 총리를 천거해 보라고 하자 박정양을 천거하기도 했다.
 
  구한말 김홍집이 개혁, 개방을 주도하고 한미 국교를 수립한 ‘근대외교의 효시’라면, 초대 주미공사 박정양은 구미 제국에 최초로 부임하여 자주외교를 시현한 ‘근대 외교관의 효시’라고 말할 수 있다. 비록 1년 만에 소환되고 말았지만, 청국의 영약삼단을 뿌리치고 독자적으로 외교를 펼친 그의 태도는 높이 평가 받아야 할 것이다. 또한 그는 서양의 관점에서는 신사가 없던 구한말 조선 전통사회에서-알렌의 말처럼-인격이 훌륭한 진정한 신사였을 뿐 아니라, 독립적 사고로 무장된 자주적 외교관이었다고 평가하고 싶다.⊙
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