[집중분석] ‘공직선거법 개정’ 쟁점과 전망… 2020 총선 어떻게 치러지나 : 월간조선

자유한국당이 초강수인 ‘의원직 총사퇴’ 카드를 들고나왔다. 한국당 재선 의원들은 지난 11월 12일 “패스트트랙(신속처리안건) 법안 통과 시 의원직을 총사퇴해야 한다”는 입장을 모아 당 지도부에 건의했다. 나경원 원내대표는 “할 수 있는 모든 방안을 검토해야 한다”며 긍정적인 반응을 보였다. 그동안 한국당의 뼈를 깎는 쇄신이 필요하다는 차원에서 의원직 총사퇴 요구가 종종 있어왔지만 구체적으로 논의된 적은 없었다. 그만큼 패스트트랙 법안이 한국당에는 중요하다는 의미다.

11월 말부터 12월 초에 걸쳐 본회의에 부의(附議)되는 패스트트랙 법안은 총 7건. ‘유치원 3법’과 ‘사법개혁안’ ‘공직선거법 개정안’ 등이 포함돼 있다. 이 중 여야가 사생결단의 각오로 임하고 있는 것이 공직선거법 개정안이다. 사법개혁안은 조국 전 법무부 장관이 사퇴하고 법무장관이 공석인 상태여서 신속하게 논의되지 않을 가능성이 크다. 문제는 선거법이다. 당장 내년 4월에 총선을 치러야 하는데 선거법 개정안이 통과되면 지역구 의석수가 28개 줄어든다. 선거구 획정과 예비후보 준비 등의 시간이 빠듯할 수밖에 없다. 하루빨리 선거법 개정 여부를 결정해야 하는 상황에서 한국당이 현재 개정안을 목숨 걸고 반대하는 이유는 무엇일까. 정치권 관계자들과 전문가들의 조언을 통해 지금 패스트트랙에 올라탄 선거법 개정안의 내용과 문제점을 짚어봤다.

‘심상정 개정안’ 11월 27일 본회의 부의

지난 11월 12일 선거법 개정안 등 패스트트랙 법안 처리와 관련한 논의를 위해 더불어민주당 이인영, 자유한국당 나경원, 바른미래당 오신환 원내대표가 국회에서 문희상 국회의장 주재로 회동했다.

지난 4월 국회의원 17명이 발의한 공직선거법 일부개정법률안(이하 선거법 개정안)이 11월 27일 국회 본회의에 부의된다. 정의당 심상정 의원이 지난 4월 24일 대표발의한 선거법 개정안은 4월 30일 한국당을 제외한 정당들의 동의로 패스트트랙(신속처리) 안건으로 지정됐고, 법사위 계류기간 90일을 마치고 11월 27일 본회의로 가게 된다. 이후 60일간 숙려기간을 두게 되는데, 이 기간 중에 문희상 국회의장이 고유권한으로 본회의에 상정할 수도 있다.

해당 법률안은 심상정 외 16인이 발의했다. 당시 소속 정당 기준으로 정의당 2명(심상정·윤소하), 민주평화당 3명(천정배·이용주·장병완), 바른미래당 3명(김성식·김관영·김동철), 더불어민주당 9명(김종민·기동민·이철희·원혜영·김상희·박병석·박완주·최인호·홍영표)이다. 한국당을 제외한 여야 4당이 합의한 것이다.

개정안의 핵심 내용은 ▲선거권을 19세 이상에서 18세 이상으로 조정 ▲국회의원 정수를 지역구 225명, 비례대표 75명으로 조정 ▲비례대표 의석은 지역구 당선자 확정 후 정당 득표율에 50% 비례해 배분[준(準)연동형 비례대표제] ▲석패율(惜敗率) 도입이다.

심상정 의원은 법안 발의 당시 “현행 국회의원 선거제는 지역구 의석이 비례의석수에 비해 높고, 이로 인해 대량의 사표(死票)가 발생해 정당 득표율과 의석 점유율 불일치가 크다”고 지적했다. 또 “지역별로 지배적인 정당이 그 지역의 의석 대부분을 독점, 지역주의 정당 체제를 극복하지 못하고 있다”고 했다. 사표 발생으로 인한 국민 의사 왜곡과 지역주의 정당 체제 극복을 위해 선거법 개정안이 필요하다는 것이다. 또 “석패율제를 도입해 다양한 정책과 이념에 기반한 정당의 의회 진출을 촉진하려는 것”이라고 밝혔다.

◆쟁점 1. 총 의석수

현재 국회의원 의석수는 지역구 253석, 비례 47석으로 총 300석이다. 개정안은 총 의석수는 그대로 두되 지역구 225석, 비례 75석으로 조정하는 것을 골자로 하고 있다. 개정안은 “지역구와 비례 비율이 5.4대 1에 달해 정당 득표율과 의석 점유율 차이가 크다”며 “이를 3대 1로 조정해야 한다”고 밝히고 있다.

이 경우 지역구 의석수가 28개 줄어든다. 따라서 선거구 획정을 다시 해야 하는데, 선거법 개정이 늦어지면 각 정당과 후보자들의 총선 준비에 차질이 생길 가능성이 있다. 또 지역구 축소가 예상되는 의원들이 강하게 반발하면 현 개정안이 국회 본회의를 통과하지 못할 수도 있다. 특히 지역구 수가 줄어들면 영남과 호남의 지역구는 줄고 수도권 지역구는 늘어날 가능성이 큰 만큼 영남과 호남에서 유리한 한국당과 민주평화당, 대안신당 등은 불리해질 것으로 보인다.

이처럼 한국당뿐만 아니라 범(汎)여권도 반발할 가능성이 커지면서 대표발의자인 정의당 심상정 대표는 의석수를 확대할 수도 있다는 입장을 내놓았다. 심 대표는 지난 10월 27일 기자간담회에서 “의원 세비 총액을 동결한다는 전제 위에서 의원정수 확대를 검토하자는 논의도 있었다”며 “한국당과 합의한 대로 300석의 10% 범위(30석) 안에서의 확대가 바람직하다”고 밝혔다.

그러나 한국당 측은 심 대표의 발언에 크게 반발했다. 나경원 원내대표는 10월 30일 당 최고위원회의에서 “터무니없는 이야기”라며 “없는 합의를 운운하는 것은 정치인으로서 도를 넘은 발언”이라며 당장 사과하지 않으면 법적 조치에 나서겠다고 했다. 심 대표가 본인이 한 말(300석 개정안)을 뒤집고 의석수 확대를 얘기하면서 본인 말을 뒤집기 창피하니 없는 합의를 이야기한다는 주장이다. 한국당 측은 “정치개혁은 전부 핑계였다”며 “결국 속내는 정의당 의석수 늘리기 욕심”이라고 강력 비난했다.

심 대표 입장에서는 의석수를 늘리는 방법으로 여야 간 선거법 협상의 여지가 생길 수도 있다고 판단했지만, 현재 개정안에 반대하고 있는 한국당에 공격의 여지만 준 것이다. 의석수 확대는 민심과 여론에서 긍정적인 반응을 얻을 수 없는 사안이다. “심 대표가 어떻게든 준연동형 비례대표제를 관철시키기 위해 의석수 확대라는 무리수를 둔 것 아니냐”는 얘기도 나온다.

◆쟁점 2. 비례대표 계산법

더 큰 문제는 비례대표 산정 방식이 지나치게 복잡해 유권자들이 내 표가 어디로 갈지 모르는 ‘깜깜이 투표’를 할 수밖에 없다는 것이다. 현재 선거법은 지역구와 비례의 의석수가 고정돼 있는 병립형이다. 지역구 당선자는 그대로 두고 47석으로 정해진 비례대표 의석수를 정당 득표율에 따라 각 정당이 나누는 식이다. 그 정당이 지역구에서 몇 명을 당선시켰는지는 영향을 미치지 않는다. 국민들이 이해하기도 쉽다.

독일의 경우 연동형 비례대표제를 도입해 정당 득표율에 따라 지역구와 비례대표를 포함한 전체 의석이 연동된다. 연동(連動)형 비례대표를 도입할 경우 300석 중 A당이 지역구에서 100석, 정당 득표율 50%를 차지했다면 A당의 의석수는 150석이 된다. 비례대표를 50명 받을 수 있는 것이다. 그런데 지역구에서 100석을 얻은 B당의 정당 득표율이 30%라면 B당의 의석수는 90명이 돼야 한다. 당선된 100명 중 누군가를 낙선시킬 수는 없는 만큼 B당은 비례대표를 1석도 받을 수 없다. 이 경우 총 의석수는 늘어나게 된다. 총 의석수도 선거 결과에 따라 연동될 수 있는 것이다.

개정안의 ‘준연동형 비례대표제’는 총의석수를 300명에 고정한 채 연동형을 도입하자는 내용이다. 국회의원 수를 늘릴 경우 민심의 저항이 예상되기 때문이다. 의석수를 고정한 채 비례대표를 배분하려다 보니 개정안은 셈법이 복잡해졌다. 일단 정당 득표율로 결정되는 비례대표 의석수는 100%(연동형)가 아닌 50%(준연동형)로 정했다. 이 경우 소수점이 생기면서 의석수가 딱 떨어지지 않을 수 있다. 사사오입(四捨五入), 절사(切捨), 1차배분, 잔여우선배분, 잔여추가배분이라는 단어가 등장한다.

전술한 예처럼 300석 중 A당이 지역구 100석, 정당 득표율 50%를 얻었을 경우 완전연동형이라면 비례의석수는 50석이 되지만 개정안의 준연동형에 따르면 비례의석수는 50%만 인정받아 25석이 된다. 그렇다면 A당의 총 의석수는 125석이 될까. 그렇지 않다. 이는 1차배분일 뿐이다. 개정안 통과 후 시뮬레이션을 해보면 다음과 같다.

준연동형 비례대표제 도입 후 5개 정당이 총선에 참여해 다음과 같이 지역구 의석 및 정당 득표율을 얻은 경우를 가정했다.

위 표는 ‘1차배분’의 결과다. 5개 당이 얻은 지역구 의원은 총 225명. 75명을 정당 득표율에 따라 비례대표로 나눠야 하는데, 득표율의 50%만 연동하면 사사오입을 하고도 43명. 비례대표 의석수 75명에서 32명이 모자란다. 여기서 개정안의 ‘잔여의석 배분 원칙’이 적용된다. 남은 32석을 다시 각 정당의 득표율로 나눈다. A당은 32명의 40%를 가져가야 하는데 12.8명이 되므로 소수점을 절사하고 12명을 가져간다. 1차에서는 사사오입, 2차에서는 절사가 적용되는 것이다. 이렇게 해도 2~3석이 남으면 그때는 절사한 소수점이 높은 당이 먼저 가져간다.

온갖 계산법이 등장하는 개정안과 관련해 심상정 대표는 “산식은 수학자가 하면 되고 국민이 자세히 알 필요는 없다”는 입장이다. 그는 4월 개정안 발의 당시 ‘우리도 이해 못 하는데 국민은 어떻게 설득하느냐’는 기자들의 질문에 “국민은 산식이 필요 없다. 컴퓨터를 칠 때 컴퓨터 치는 방법만 알면 되지 그 안에 부품이 어떻게 되고 이런 것은 알 필요가 없다”고 말했다가 논란이 됐다.

◆쟁점 3. 누가 유리하고 누가 불리한가

지난 8월 29일 오전 더불어민주당 홍영표 정치개혁특별위원회 위원장이 전체회의를 열어 선거제 개편안을 의결하기 전 나경원 자유한국당 원내대표 등 야당 의원들이 항의하고 있다.

준연동형 비례대표제는 지역구 후보 경쟁력이 있는 거대정당이 불리할 수밖에 없다. B당이 지역구 100석, 정당 득표율 30%를 얻었다면 B당의 의석수는 100석에서 그친다. 30%의 유권자 표는 사표(死票)가 되는 것이다. 정당 득표율에 비해 지역구 당선자가 많은 당은 비례를 1석도 받지 못할 수 있고, 지역구에서 1명도 당선시키지 못한 당이 비례대표는 여러 명을 받을 수도 있다. 현재 더불어민주당과 자유한국당 모두 국민에게 ‘인기가 없는’ 상태에서 두 당이 불리하고 소수정당이 유리할 것은 자명한 일이다.

그뿐만 아니라 군소정당이 난립할 가능성이 높아지면서 ‘2중대’ 등장 가능성도 높아졌다. 준연동형 비례대표제가 도입되면 지역구에서 한 명도 당선시키기 어려운 정당도 공약 제시나 홍보만 잘 하면 원내 진입이 가능하다. 군소정당은 지역구 대표는 내지 않고 비례대표 후보만 낼 수도 있다. 또 거대정당은 이들을 이용해 군소정당과 연합, 지역구는 자기 당을 찍고 정당투표는 군소정당을 찍게 하는 ‘꼼수’를 낼 수 있다. 심지어 일부러 군소정당을 창당, 비례대표를 확보한 후 통합한다는 시나리오도 정치권에 등장했다. 거대정당은 지역구 당선자가 많아지면 비례대표를 많이 얻기 힘든데, 2중대 군소정당과 힘을 합쳐 의석수를 다수 확보한 후 정책연대 또는 통합이라는 명분으로 의결정족수를 맞출 수 있다.

신생 군소정당과는 경우가 다르지만 바른미래당 손학규 대표와 정의당 이정미 전 대표, 민주평화당 정동영 대표가 작년 말 단식과 장외투쟁으로 준연동형 비례대표제 도입을 주장한 것도 이 같은 이유에서다. 현재 선거법으로 총선을 치를 경우 지역구와 비례대표 의석수로 교섭단체를 구성하기 어려울 것으로 보이는 이들 당은 준연동형 비례대표제가 도입되면 희망을 가질 수 있다.

◆쟁점 4. 선거구 획정

개정안 통과 시 더불어민주당과 자유한국당은 선거구 획정에서도 불리해질 가능성이 있다. 중앙선거관리위원회 산하 국회의원선거구획정위원회가 국회에 제출한 자료에 따르면, 지난 1월 31일 대한민국 인구(5182만6287명)를 기준으로 추산한 ‘인구미달’ 지역구는 총 26곳이다. 선거구획정위는 총 인구수를 선거법 개정안에 명시된 지역구 의석수(225석)로 나눈 1석당 평균 인구수(23만340명)를 기준으로 지역구 인구 상·하한 조건(15만3560~30만7120명)을 산출해 지역구를 분석했다. 선거구 인구수가 이 범위에서 벗어날 경우 통폐합 또는 분구 대상이 된다.

권역별로는 수도권 10곳(서울 2곳, 인천 2곳, 경기 6곳), 호남 7곳(광주 2곳, 전북 3곳, 전남 2곳), 영남 8곳(부산 3곳, 대구 1곳, 울산 1곳, 경북 3곳), 강원 1곳 등이 통폐합 대상이다. 정당별로 보면 민주당 10곳, 한국당 10곳, 바른미래당 2곳, 대안신당 3곳, 무소속 1곳이 각각 인구 하한 미달 지역구다. 선거법 개정안이 통과되면 28개 지역구가 줄어드는 만큼 추가로 통폐합될 지역구도 생길 것으로 보인다. 이 경우 영남에서 유리한 한국당, 호남에서 유리한 민주평화당과 대안신당은 더 불리해진다.

선거법 개정안 통과될까

지난 4월 26일 선거법 패스트트랙 여부를 두고 한국당과 범여권이 맞붙은 가운데, 일부 인원이 국회 의안과 사무실 문을 ‘빠루(장도리)’와 망치 등을 이용해 열려 하고 있다.

한국당은 어떤 방법을 동원해서라도 선거법 개정안을 저지한다는 입장이다. 지난 4월 패스트트랙 관련 이른바 ‘동물국회’ 사건 고발건으로 11월 13일 8시간여에 걸쳐 검찰 조사를 받고 나온 나경원 원내대표는 “여권의 불법에 대해 헌법에 보장된 저항권을 행사한 것”이라며 “역사가 심판할 것”이라고 했다. 한국당은 선거법 등 패스트트랙 안건이 통과되면 의원직 총사퇴를 검토 중이며, 당론으로 정할지 논의 중이다. 한국당 한 중진 의원은 “심상정 대표가 (한국당과 합의했다는) 거짓말까지 하며 소수정당 의석수 확대에 사활을 걸고 있다”며 “한국당만 빼놓고 여야 4당이 만든 선거법 개정안은 원천 무효이며, 당내에서 선거법은 반드시 사수해야 한다는 결의가 강하다”고 말했다. 결국 12월 국회는 여야의 ‘사생결단’의 장(場)이 될 전망이다.⊙

패스트트랙

선거법 개정안은 패스트트랙에 올라 있는 만큼 본회의에 자동 상정된다. 패스트트랙은 ‘신속처리안건 지정’이라고도 불리며, 국회의장의 직권상정 제한으로 인해 신속하게 처리돼야 할 법안이 지지부진할 경우를 감안해 만든 보완 제도다. 그러나 과반 의석을 차지한 정당의 독단적인 법안 처리를 막기 위해서 조건을 까다롭게 정했다. 먼저 전체 국회의원의 과반수(151명 이상) 또는 해당 상임위원회 전체 위원의 과반수의 서명이 있어야 패스트트랙 요청을 할 수 있다. 그다음 무기명 투표를 거쳐 재적 의원(300명)의 5분의 3 이상(180명 이상) 아니면 해당 상임위 재적 위원의 5분의 3 이상에 해당하는 찬성표가 나와야 그 법안은 신속처리안건, 즉 패스트트랙으로 지정되는 것이다.

신속처리안건으로 지정되면 상임위 심의(180일), 법사위 심사(90일), 본회의 부의(60일)를 거쳐 본회의에 자동 상정된다. 최장 330여 일이 소요된다. 이 기간이 지나면 심사가 끝나든 안 끝나든 자동으로 다음 단계로 넘어가야 하기 때문에 무기한 계류되는 것을 막을 수 있다.

선거법 개정안은 지난 4월 30일 밤 12시경 국회 정치개혁특위가 선거제 개편안을 재적 위원 18명 중 12명의 찬성을 얻어 패스트트랙으로 지정했다. 당시 한국당 의원들이 이를 막기 위해 여당 및 범여권 의원들과 심야시간에 국회에서 대치하면서 물리적으로 충돌하는 ‘동물국회’ 사태가 벌어지기도 했다.