[이슈 점검] 자치경찰제 시범운영 : 월간조선

정부·여당의 뜻대로 된다면 자치경찰제도가 올해 실시될지도 모른다. 자치경찰제도는 지방분권의 이념에 따라 지방자치단체에 경찰권을 부여하고, 경찰의 설치·유지·운영에 관한 책임을 지방자치단체가 담당한다. 자치경찰제도는 문재인 대통령의 대선 공약 사항이다. 문 대통령은 2017년 4월 “경찰의 정치적 중립을 강화하고 민주적으로 혁신하겠다”는 내용의 공약을 발표했다.

청와대와 정부, 더불어민주당은 지난 2월, 경찰을 국가경찰과 자치경찰로 분리하는 내용의 자치경찰제 도입안(案)을 확정했다. 자치경찰 인력을 자치단체의 신규 인력 증원 없이 전체 경찰 중 총 4만3000명(전체 경찰관의 36%)을 국가경찰에서 자치경찰로 단계적으로 이관하는 방식이다.

자치경찰관은 성폭력 등 여성·청소년 범죄 수사, 교통사고 조사·단속 등을 맡게 되며, 2개 이상 시·도에 걸쳐 벌어진 광역범죄나 경제범죄 수사, 정보·보안·외사(外事) 업무 등은 지금처럼 국가경찰이 맡는다. 또 경찰은 2020년까지 국가경찰 업무 가운데 50% 수준을 이관하기 시작해 2022년에 모든 민생 업무를 자치경찰로 넘길 계획이다. 아울러 정부·여당은 올해 안에, 이미 실시하고 있는 서울·세종·제주 외 추가로 2개 시·도를 선정, 총 5개 광역지자체에서 시범 실시한 뒤 2021년 전국으로 확대할 계획이다.

자치경찰 도입에 따라 시·도별로 자치경찰본부가 신설되고 산하에 자치경찰대가 설치된다. 여기에 현재 읍·면·동 단위에 있는 지구대·파출소는 자치경찰 소속으로 바뀌며, 다만 일부를 지역순찰대로 남겨 국가경찰이 관할하게 할 계획이다. 이 밖에 자치경찰본부장과 자치경찰대장의 임명권은 시·도지사가 가지지만, 자치경찰에 대한 감독은 독립된 시·도 경찰위원회가 담당하게 된다.

검찰이 자치경찰제 반대하는 까닭

자치경찰제도가 이슈로 떠오른 것은 검경 수사권을 놓고 벌어지고 있는 검경 간 팽팽한 기 싸움 때문이다. 검경 수사권 조정의 전제 가운데 하나가 전면적 자치경찰제 시행이기 때문이다. 검찰은 현재 정부·여당이 주도하는 자치경찰제에 대해 불만이 많다. 검찰은 수사권 조정으로 비대해질 경찰권을 분산하기 위한 방안으로 실효적인 자치경찰제가 전제돼야 한다고 주장해왔는데, 현재의 자치경찰제 안(案)대로라면 국가경찰의 기능이 사실상 그대로 유지되기 때문이다.

대검찰청은 지난 3월 5일 “최근 발표한 자치경찰제 안은 실효성 있는 자치경찰제라고 하기엔 미흡하다”는 입장을 국회에 전달했다. 자치경찰제는 검경 수사권 조정의 전제 조건으로, 일반 범죄 수사와 민생치안업무 등을 지역 자치경찰에 넘겨 궁극적으로 행정경찰과 사법경찰을 분리하기 위해 추진하는 제도다. 행정학 사전을 인용하면 ‘행정경찰은 사회질서의 유지, 즉 사전에 국민의 생명·신체·재산을 보호하는 예방경찰에 중점을 두는 데 반해, 사법경찰은 그 법익(法益)이 침해된 때에 범죄를 수사, 검사와 사법경찰관이 그 임무를 담당하며, 형사소송법이 정하는 절차에 따라 행한다’고 돼 있다. 검찰에선 지구대·파출소 수준을 넘어 일선 경찰서 단위 이하를 지역 자치경찰로 이관해야 수사와 행정을 확실히 분리할 수 있다는 입장이다.

지방경찰청은 국가경찰로 두더라도, 그 밑의 일선 경찰서 단위부터는 자치경찰로 넘기자는 의미다. 검찰이 가지고 있던 수사 종결권을 경찰에 보장하는 대신, 자칫 막대해질 수 있는 경찰권을 견제하기 위해 이른바 ‘완전한 자치경찰제’를 주문한 것이다.

그런데 정부·여당이 지난 3월 14일 내놓은 협의안에는 경찰서보다 단위가 작은 지구대·파출소를 자치경찰로 이관하는 내용만 포함됐다. 역할도 민생치안, 여성·청소년 보호, 교통단속 등으로 한정했다. 검찰은 실효성 있는 자치경찰제 안이 나와야 검경 수사권 조정안도 받아들일 수 있다는 입장을 줄곧 견지해왔다.

일선 경찰관들 우려의 목소리 표출

정부·여당 안에 대한 우려는 검찰에만 있는 것이 아니다. 경찰 측에서도 마찬가지다. 특히 일선 현장에서 근무하는 경찰관들의 반대 목소리가 크다. 국가공무원에서 지방공무원으로 신분이 바뀌는 데 대한 반발이 적지 않다. 자치경찰제가 시행될 경우 민생치안 서비스의 질이 저하되고 경찰관에 대한 처우도 악화될 것이라는 우려도 만만치 않다. 기자는 자치경찰제도에 대해 일선 경찰관들의 의견을 들어봤다. 인터뷰에 응한 경찰들은 직급과 이름을 빼고 편의상 알파벳 순으로 처리했다.

A 경찰관은 “대부분의 경찰관은 어려운 시험을 통과해 국가공무원이 된다”며 “국가공무원으로 임용된 사람들에게 지방공무원이 되라고 하는 것은 말이 안 된다”고 지적했다.

B 경찰관은 “국가경찰의 업무가 무엇인지, 자치경찰의 업무는 무엇인지 명확히 구분되지도 않는다”며 “특히 치안과 수사의 경계가 모호한 여성·청소년 대상 범죄 등은 어떻게 분리할 것인지 감도 못 잡는 상황”이라고 말했다.

C 경찰관은 “소방공무원도 국가직으로 전환해달라고 하는 판국에 경찰을 지방공무원으로 돌리겠다는 게 이해되지 않는다”며 “현직 경찰 대부분은 현행 국가경찰제도를 그대로 유지하자는 의견일 것”이라고 했다.

D 경찰관은 “만약 자치경찰제가 도입되면 일선 경찰관들의 혼란만 더 야기시킬 것이다. 예를 들어 112 신고가 들어오면 경찰관과 자치경찰이 모두 출동하게 되는데 해당 사건을 어느 쪽에서 가져가야 하는지 문제가 생길 것”이라고 지적했다.

실제 전문가 사이에서도 자치경찰제도에 대해 ‘무늬만 경찰’이라는 비판이 나오고 있다. 일반 범죄 수사권이 없어 ‘무늬만 자치경찰’이란 비판을 받았던 제주자치경찰의 실패를 반복해서는 안 된다는 것이다. 2006년 도입된 제주자치경찰은 수사권이 제한되고 인력과 예산이 턱없이 부족해 문제라는 지적을 꾸준히 받아왔다. 이들은 제주특별법에서 정한 환경·산림·공중위생 등 22개 분야 69개 법률 위반 행위에 대해서만 특별사법경찰로서 수사할 수 있다. 단순한 음주운전이나 폭행조차 직접 수사할 수 없다는 근본적 한계를 갖고 있다.

지난해 서울시와 한국정책학회가 제주자치경찰 100명을 대상으로 진행한 설문조사 결과 72%가 ‘무늬만 자치경찰’이라는 평가에 동의한다고 답했다. 국가경찰이 전담하고 있는 일반 범죄에 대해 자치경찰도 수사권을 가져야 한다는 응답이 89%였다.

E 경찰관은 “제주도에서 자치경찰관으로 일하는 친구가 있는데 그의 말에 따르면 단속을 나가면 ‘네가 뭔데 단속하느냐’ ‘경찰도 아니잖아’ 등의 말을 듣는다고 했다”며 “실제 업무 수행 중 시민에게 폭행당해도 직접 수사할 수 없어 어쩔 수 없이 넘어가는 게 현실”이라고 말했다.

전국적 자치경찰제 도입에 대해 우려의 목소리가 나오는 것도 이 때문이다. 청와대는 가정폭력과 성폭력에 한해 자치경찰에 수사권을 주겠다고 했지만 실제로 수사가 가능할지는 미지수다. 수사권을 제대로 행사할 수 있는 인력과 예산이 있어야 하는데 대부분 지자체의 재정이 열악하기 때문이다. 실제로 제주도 전체를 관할하는 제주자치경찰의 인력은 130명뿐이고, 예산은 지난해 기준 127억원이다. 설문조사에서 제주자치경찰 중 95%는 인력 상황이, 81%는 재정이 열악하다고 응답했다.

112 사건 신고 접수 현장 대응력 약화

정부·여당이 발표한 자치경찰제 도입안에는 국가경찰과 자치경찰의 업무가 중복, 이중 수행하게 되는 사안도 있다. 112 신고 접수 사건의 경우가 그 사례다. 112를 통해 사건이 접수되면 국가경찰과 자치경찰이 함께 출동하게 된다. 문제는 여기서부터 발생된다. 사건을 어디서 처리할지가 문제다. 물론 자치경찰이 생활안전, 여성·청소년, 교통 등 주민밀착형 민생치안 활동과 관련한 업무를 수행한다. 하지만 수사권이 없어 사건은 자동으로 국가경찰에 이관된다.

이런 상황에서 국가경찰과 자치경찰 간 업무 갈등과 공백을 초래할 수밖에 없고 업무 중복으로 세금이 이중으로 지출될 우려도 있다. 또 자치경찰의 중립성과 공정성도 제도적으로 보장받지 못하는 상황에서 국민에게 치안의 공백과 혼란이 발생할 수 있다는 지적도 나오고 있다.

A 경찰관은 “이렇게 되면 난감한 상황이 벌어진다. 사건은 우리가 가져와서 관련 조사를 하게 되는데 자치경찰도 함께 출동한 사건이다 보니 행정 업무가 겹치게 된다”고 말했다.

그는 또 “지역 치안 상황에 맞는 특화된 서비스를 해야 하는 것은 맞지만, 지자체와 지방의 경찰청 단위가 협력해서 지금도 할 수 있는 것을 굳이 자치경찰을 만들어 할 필요가 있는지 의문이다. 자치경찰을 하는 이유는 경찰의 민주성 확보도 중요한 목표인데 현재의 안은 오히려 이에 역행한다. 이런 식의 자치경찰은 아무리 단계적 시행을 염두에 두고 있더라도 맞지 않다”고 주장했다.

경기지방경찰청장을 지낸 이만희 자유한국당 의원은 “지금의 정부·여당이 하려는 자치경찰제는 비효율적이다. 현장 대응력 자체가 굉장히 위축되거나 약화될 수 있다”고 지적했다.

지방공무원 허드렛일 떠맡는 자치경찰관

2018년 11월 4일 제주자치경찰관들이 학교폭력 예방업무 캠페인을 실시하고 있다. 사진=제주자치경찰 홈페이지

일선 경찰관 사이에서는 자치경찰관 기피 현상이 벌써 뚜렷하게 나타나고 있다. 지자체에서 주문하는 잡다한 일을 도맡아 하다 경찰로서 위상이 추락할 것이라는 우려에서다. 치안 공백이 불가피하다는 주장도 일선 경찰관 사이에서 나온다.

일선 경찰서에서 일하는 한 경찰관은 “치안 업무의 중앙에서 허드렛일을 하러 가게 된다는 인식이 강한 것 같다. 전반적으로 반감이 강하다”고 말했다.

서울시는 지난해 자치경찰제도 시범 실시에 대비해 대리주차 등 불법 주정차 단속, 심야시간대 택시 승차거부 단속 등의 ‘자치경찰 활용방안’을 수렴했다가 경찰의 반발을 사기도 했다.

무엇보다 경찰공무원의 지위가 국가직에서 지방직으로 이전되는 것에 따른 반발이 크다. 경찰관들이 이용하는 내부망에도 자치경찰제에 대한 불만이 계속해서 올라오고 있다.

한 경찰관은 내부망에 “경찰공무원이 지방직이 되면 위상이 떨어질 수도 있다”며 “아직 신분이 명확하진 않지만 지자체에서 잡일을 처리하는 경찰은 아니어야 할 것”이라는 주문을 했다.

또 다른 경찰관은 “한마디로, 말도 하지 말고 토도 달지 말고 지방자치단체장의 충견이 되라는 건가요?”라며 강한 불만을 표출하기도 했다.

지역 토호세력과의 유착

최근 마약 유통과 성폭력 의혹이 제기되고 있는 ‘버닝썬’ 사태에서 경찰관 유착 정황이 드러난 것도 자치경찰제에는 악재가 되고 있다. 버닝썬 사건에 강남경찰서 소속 전·현직 경찰이 연루된 것으로 드러나면서 경찰에 대한 불신이 커지고 있기 때문이다. 특히 전직 경찰관 아래 조폭까지 연루된 것으로 알려지면서 자칫 관리망에서 벗어난 지역사회와 경찰관 사이에 긴밀한 유착관계가 형성될 수 있다는 우려도 나온다.

지금처럼 국가가 관리하는 경찰권으로도 유착관계가 끊이지 않는 마당에 지역에 경찰권을 위임하는 자치경찰제가 시행되면 수많은 경찰-토호세력의 ‘짬짜미’로 자치경찰이 ‘통제불능’에 이르게 될 것이라는 관측도 설득력 있게 들린다.

김부겸 전 행정안전부 장관도 장관 시절 한 언론과 인터뷰에서 이를 시인했다. 김 전 장관은 “(그런 우려가) 좀 있는 정도가 아니라 많이 있다”고 말했다.

경찰 내부에서도 이에 대해선 부정하지 않는 모습이다. 한 경찰 간부는 “솔직히 현재 불미스러운 일로 인해 경찰의 위상이 많이 추락한 것은 사실이다”며 다음과 같이 말했다.

“감시체계가 잘 잡혀 있는 국가직 경찰들 사이에서도 이런 일탈 행위가 벌어지고 있는데, 좁은 지역사회에서 임명권을 가진 자치단체장 등 정치인과 토호세력, 그리고 자치경찰이 ‘범죄 카르텔’을 형성할 수 있다는 것이다. 자치경찰이 시대 흐름이면 해야 한다. 하지만 지금은 아니다. 대통령 공약 사항이라 어쩔 수 없이 진행되는 것이다.”

“소방서는 발전하는데 경찰은 왜 후퇴하는지 모르겠다”

지난 4월 4일 발생한 강원 산불 진화를 계기로 소방관의 국가직 전환에 힘이 실리고 있다. 국가직 전환은 소방관들의 오랜 염원이자 문재인 대통령의 공약이다. 정부는 최근 소방관의 국가직 전환을 추진하는 한편, 현재 국가직인 경찰을 지방직으로 전환하는 ‘자치경찰제’를 추진하고 있다. 자치경찰제의 연내 시행을 앞두고 소방관의 국가직 전환 촉구가 시사하는 바가 크다.

소방관들은 강원도를 뒤덮은 산불이 발생하자 지역을 가리지 않고 밤새 달려가 진화 작업에 힘을 쏟았다.

그동안 소방관의 국가직 전환은 주로 인력이나 장비 등의 부족 문제를 개선하기 위한 대안으로 여겨왔다. 국가직은 지방직에 비해 비교적 안정적인 예산 편성 등이 가능하기 때문이다. 여기에 이번 강원 산불에서 소방관들이 관할 지역을 떠나 총력 대응을 벌인 것이 효과를 거두면서 국가직 전환의 새로운 명분으로 떠올랐다. 소방청은 2017년부터 대형 재난에 대한 전국적인 대응 시스템을 강화했는데, 국가직으로 전환할 경우 이 같은 공조가 더 수월해질 것이란 관측이다.

반면 현재 국가직인 경찰을 지방직으로 전환하는 배경은 맥락이 다르다. 검경 수사권 조정 과정에서 경찰의 수사권을 강화하는 데 따른 권력의 비대화를 막기 위한 예방적 성격이 짙다. 여기에 정부는 자치경찰제가 맞춤형 치안이 가능하다는 점을 내세우고 있다. 소방이, 국가 차원의 총력 대응을 내세우는 것과 대조적이다. 만일 지방에서 강력사건이 발생했을 경우 현재의 체계에선 경찰청을 중심으로 신속한 대응이 가능하지만, 자치경찰제가 시행되면 보고 체계를 거쳐 사안의 중대성을 파악한 뒤에나 지역 공조나 국가경찰의 투입이 가능해 현장에서 혼선을 빚을 수 있다.

C 경찰관은 “지금 무슨 상황인지 모르겠다. 동료들 사이에서 소방은 국가직으로 들어오고 경찰이 지방직으로 가는 데 불만이 많다”고 했다.

“국가공무원인 지금도 예산 부족으로 인해 처우 개선도 되지 않고, 장비 문제도 심각한데 지방직으로 전환되면 서울은 몰라도 지방에선 예산 부족으로 경찰들이 더욱 힘들어질 것이다.”

이만희 의원도 비슷한 의견이다. “지역별로 차이는 있겠지만 기본 예산은 편성이 될 것이다. 하지만 복지 등 다양한 경찰의 처우에 있어서 엄청난 차이를 보일 것이다. 그러면 누가 지방으로 내려가겠는가.”⊙