[특집] 대재앙, 인구가 줄어들고 있다 - 외국의 저출산 및 인구감소 극복 사례 : 월간조선

우리나라의 저(低)출산 현상은 출산율(합계출산율)이 1983년 인구대치수준(2.1명·population replacement level)에 도달한 이래 지금까지 약 25년 동안 지속되어 왔다. 특히 지난 10년간 출산율은 1.2명 내외로 세계 최저수준을 기록하고 있다. 우리나라 정부는 출산율이 1.1명 수준까지 낮아지자 본격적으로 대응하기 시작했다.

이러한 대응 시점은 외국과 비교하여 상당히 늦은 감이 있다. 예를 들어, 프랑스는 100년 전인 1900년대 초 합계출산율이 2.0명으로 낮아져 ‘인구감소공포’에 휩싸이자, 출산 장려로 정책 방향을 전환했다. 유럽의 대부분 국가도 1960년대 출산율이 2.0명 이하로 낮아지자 저출산대책을 본격적으로 시작했다. 일본만 해도 1989년 ‘1·57 쇼크’를 계기로 출산장려 정책을 본격화했다.

유럽국가의 저출산대책은 긴 역사를 가지고 있다. 신(新)맬서스주의자들이 피임법(避妊法)에 의한 인구감소를 주장한 이래, 프랑스가 1830년 유럽에서 최초로 출산력 저하를 경험했다. 1920년대와 1930년대에 유럽 국가 사이에서 저출산 신드롬이 발생했으나, 제2차 세계대전 직후 베이비 붐 현상으로 인하여 의미가 없어졌다.

그것도 잠시, 일시적인 베이비 붐 이후 출산율은 계속하여 감소했다. 당시 학자들은 출산력은 계속 낮아지지만 출산율이 인구대체수준인 2.0명에 도달하면 그 수준에서 안정될 것으로 기대했다. 그러나 이러한 기대감은 무너졌다. 1960년대 이래 유럽의 대부분 국가에서 출산력은 2.0명 수준 이하로 낮아졌다. 특히 남부와 중부 및 동부 유럽 국가들의 출산율은 전에 찾아볼 수 없을 정도로 낮은 수준이었다. 이에 따라 각국에서는 노인증가와 노동력 감소 및 이로 인한 노인에 대한 부양 및 의료보호 부담문제 등을 감안, 출산장려 정책을 펴기 시작했다.

프랑스, 3자녀의 경우 매월 271.75유로 지급

유럽 국가 사이에 저출산 및 고령화에 대응하기 위한 접근방법과 성과는 서로 다르게 나타난다. 프랑스·벨기에 등 불어권(佛語圈)국가들은 막대한 재정투입을 통한 적극적인 출산장려 정책을 추진했다. 스웨덴을 포함한 북구(北歐) 국가들은 여성들을 노동시장에 적극적으로 유인함으로써 저출산·고령화 문제를 해결하고자 했다. 독일어권 국가나 남유럽 국가들의 경우에는 출산장려 정책에 소극적이며, 일부는 이민정책을 통해 저출산·고령화 문제를 해결하고자 했다. 불어권 국가와 북구 국가의 경우 접근방법의 상이함에도 불구하고, 여성 및 가족의 출산·육아에 유리한 환경을 조성해 줌으로써 출산율이 인구대치수준에 근접할 정도로 상승했다. 반면, 독일어권이나 남유럽 국가들의 경우에는 저출산 현상이 장기화되고 있다.

출산율 회복에 성공한 대표적인 국가로서 프랑스와 스웨덴의 사례를 심층적으로 살펴볼 필요가 있다. 프랑스의 출산장려 정책이 성공을 거두게 된 요인은 다음과 같다.

첫째, 국가 차원에서 자녀양육 비용을 적극 지원하고 있다. 프랑스 정부는 자녀를 둔 가정에 가족수당, 가족보족(補足)수당, 가족지원수당, 한부모수당 등 일반수당을 지원해 주고 있다.

가족수당은 2자녀 이상을 둔 가족에 한정하는데, 2자녀 가정의 경우 매월 119.13유로(1유로는 약 1560원), 3자녀인 경우 271.75유로, 이후 추가 자녀 1인당 152.63유로를 지급하고 있다. 11세 이상 아동에게는 33.51유로, 16세 이상 청소년에게는 59.57유로를 가산하여 지급하고 있다.

가족보족수당은 3자녀 이상을 둔 저소득가구에, 가족지원수당은 한 부모 혹은 양 부모를 잃은 경우에, 그리고 한부모수당은 모·부자(母父子)가정에 소득기준에 근거하여 지급하고 있다.

다양한 보육제도

영유아 양육수당은 2003년도 가족수당 개혁에 의해 도입된 제도로 기존의 산전·산후(産前·産後)수당이나 보육비용보조를 통합한 형태로 운영되고 있다(임신 7개월부터 지급되는 출산특별수당으로 일시금 형태의 855.25유로). 출산 후에는 기초수당과 함께, 취업자유선택 보족수당 혹은 보육자유선택 보족수당 중 하나를 선택하여 받을 수 있다.

특정목적 수당으로는 가족주택수당, 간호일액(日額)수당, 빈곤가정 아동대상 신학기수당이 있다. 수당 이외에 세금감면, 연금 크레디트제도 등 간접적인 혜택도 확대했다. 자녀수에 대한 소득비율인 가족지수(어른 1, 자녀 2인까지는 0.5, 3인 이후 1)를 적용하여 다(多)자녀 가정에 상대적으로 유리하게 세금을 부과하고 있다. 연금제도에서 1자녀마다 2년을 여성의 연금가입 기간에 합산하며, 3자녀 이상을 양육한 경우에는 부부 각각의 연금가입 기간에 2년을 합산하여 보상하고 있다.

둘째, 프랑스의 저출산정책은 본래 출산율 제고를 목적으로 남성 중심의 노동관을 중시하는 전통적 가족을 대상으로 하는 경제적 지원책의 성격이 강했다. 그러나 개별 기업에서 시작된 지원이 가족 지원에 대한 사회적 합의 형성을 이끎으로써 가족정책의 공적(公的) 제도화에 크게 기여했다. 이후 노동 양식이나 가족 형태가 변화하면서 국가 정책도 시민 생활에 대한 개인의 ‘자유선택’을 지원하는 방향으로 전환하게 되었다. 프랑스 정부는 여성의 경제활동 참가율과 출산율을 동시에 제고할 수 있도록 공공보육 지원, 육아휴직수당 제공, 탄력적 근무제 등 포괄적인 가족정책을 강력히 실시하여 왔다.

프랑스는 선진국 중에서도 예외적으로 일찍부터 유아교육을 충실화한 국가이다. 프랑스에서 보육형태는 베이비시터, 인정 보육보모(국가로부터 자격증을 받은 보모)에 의한 재택(在宅) 보육, 집단보육원으로 구분된다.

3세 이상 아동 전원은 국민교육부가 관할하는 보육학교에 입학하게 된다. 공립은 무상이며, 보육시간은 8~16시경이다. 2005~2006년 2세아의 보육학교 재학률도 24.5%에 달했다.

유아교육뿐 아니라 저연령 보육도 다양화되어 있다. 보육비용은 집단보육원의 경우 소득의 약 10% 수준으로 조정하고 있으며, 인정 보육보모의 경우 지역에 따라 다소 차이가 있으나 아동 1인당 월(月) 500유로 정도이다.

자녀보육 위해 직장 쉬면 육아휴직수당 지급

프랑스에서 경제적으로 여유가 있는 가정은 베이비시터 혹은 인정 보육보모를, 여유가 없는 가정은 집단보육원을 활용하는 경향이 많다. 보육보모나 베이비시터 등을 고용할 경우 가족수당금고에서 보조금이 지급된다.

프랑스 집단보육원의 수용능력은 3세 미만 아동 인구의 15% 정도에 불과하다. 아울러, 도시와 농촌지역 간에는 심각한 시설 수의 격차 문제가 발생하고 있다. 이를 해소하기 위한 제도로 인정 보육보모에 의한 재택 보육이 주목받고 있다.

정원 초과로 아이가 집단보육원에 들어가지 못할 경우에는 부모가 자녀 보육을 위해 퇴직하는 경우가 있다. 이를 해소하기 위해 취업자유선택 보족수당을 제공하고 있다. 현재 프랑스에서는 보육서비스의 충실화가 저출산 대책의 중점 과제로 인식되고 있다.

출산휴가는 산전 6주간, 산후 10주간 제공하고 있다. 출산휴가 기간 소득보장을 위해 출산보험에서 최저 8.37유로(1일)에서 최고 71.81유로(1일)를 지급하고 있다(2009년).

1985년부터 3자녀 이상을 둔 어머니가 직업활동을 중단하면, 자녀가 3세가 될 때까지 육아휴직수당을 지급했고, 1994년에는 2자녀 이상을 둔 경우로 확대했다. 2004년에는 취업자유선택 보족수당을 통해 1자녀의 경우도 6개월까지 소득을 보장하고 있다.

1986년부터 육아휴직기간을 3년간으로 연장했다. 1991년부터는 하프타임 노동을 대체하는 파트타임 노동방식을 인정하는 등 취업시간을 다양화했다. 2005년부터는 출산율 향상과 여성 경제자립을 동시에 추진하기 위해 셋째 아이를 출산한 부모가 법적으로 인정한 3년간의 육아휴업 중 1년간만을 활용한 경우에는 육아휴직수당을 40% 증액시켰다(2006년 7월 시행).

자녀 질병 시 간호휴가제도를 도입, 3년간 최대 310일간 간호수당을 가족수당금고(CAF)에서 지급하고 있다(한부모가정 1일 47.02유로, 양부모가정 1일 39.58유로).

프랑스는 시간제근무 등 고용형태의 탄력성 강화 등을 통한 일·가정 양립 환경(가족친화적 기업 문화)을 조성하여 왔다. 근로시간을 줄여, 가정을 돌볼 시간적 여유를 가지게 하려는 것이다. 그 결과 기업은 여성의 출산 후 직장복귀를 당연한 것으로 수용하는 등 출산 친화적인 고용문화가 조성되어 있다. 프랑스 통계청(INSEE)에 따르면, 2006년 현재 2자녀(16세 미만 자녀)를 둔 어머니의 83%, 3자녀를 둔 어머니의 68%가 직장 생활을 하고 있는 것으로 나타났다.

이민자의 高출산도 출산수준 상승에 기여

셋째, 성(性)평등 사회문화가 정착되어 있다는 점도 출산율 제고에 중요한 역할을 하고 있다. 장기간 성평등 문화의 지속으로 인하여 남성(아버지)의 가사·육아 참여가 생활화되어 있으며, 그 결과 여성은 과중한 육아부담에서 해방될 수 있다. 이는 비단 가정생활에 국한되지 않는다. 사회생활 전반, 특히 기업에서의 성평등이 보편화되어 출산·가족 친화적 사회문화 기반이 형성되어 있다.

넷째, 프랑스에서 미혼모(未婚母), 동거(同居) 등의 다양한 가족이 증가하고 있다. 프랑스에서 동거현상이 나타나기 시작한 것은 1970년대부터였다. 당시만 해도 일시 동거하다가 결혼으로 이어지는 경우가 많았지만, 1980년대 이후에는 결혼으로 이어지지 않은 채 동거하는 부부가 늘어났다.

이에 프랑스 정부는 동거부부, 미혼모 등 다양한 형태의 가족에 대한 각종 지원을 확대했다. 그 결과 가족 형성시기가 앞당겨지고 임신소모(인공유산)가 최소화되는 효과가 나타났다. 프랑스에서 혼외(婚外) 출산비율은 1970년 7%에서 2009년 52.0%로 급상승했다. 법률혼은 1990년 28만7000건에서 2005년 27만6000건으로 다소 감소한 반면, 유자녀 결혼의 비율은 1990년 17.6%, 2005년 29.8%로 증가했다.

끝으로, 이민자의 고(高)출산율도 전체 출산수준을 높이는 데 기여했다. 1995년 이래 이민자의 출생아 수가 전체 출생아 수 중 차지하는 비율은 8~15% 수준에 이르고 있다. 프랑스 통계청의 추정에 따르면, 2008년 순이민자 수는 2007년 7만명보다 조금 더 증가한 7만5000명이다.

이러한 노력의 결과, 지난 10년 동안 프랑스의 연도별 출생아 수는 9% 증가했으며, 합계출산율은 1993년 1.65명에서 2008년 2.00명으로 증가했다.

프랑스에서 출산율 상승은 고령화(高齡化) 속도를 완화하는 작용도 했다. 65세 이상 노인인구 비율이 고령사회 진입 이전 15년간 2.4%포인트 증가한 데 비해 ,이후 25년간 2.3%포인트 증가하는 데 그쳤다.

유럽 대부분의 국가에서 인구가 2010년부터 감소하기 시작할 것으로 전망되고 있다. 때문에 출산율이 상대적으로 높은 프랑스는 유럽의 사회·경제 및 정치에 중요한 영향을 미칠 것으로 예상되고 있다.

스웨덴, 3세 미만 아동 위한 보육제도 확충

스웨덴은 1960년대 중반 이후 출산율이 급격히 하락함에 따라, 1970년대부터 휴직제도, 부모보험제도, 아동수당, 보편적 공보육(公保育) 등 각종 가족정책을 도입했다. 스웨덴은 특히 여성의 적극적인 노동시장 참여 및 양성평등 증진을 목적으로 하는 개인 단위의 가족정책을 통해 출산율을 비교적 높은 수준으로 유지하고 있다. 스웨덴의 출산율이 최근 1.9명까지 상승한 주된 요인들을 정리하면 다음과 같다.

첫째, 스웨덴에서는 양성평등의 생활화와 보편적 복지제도를 완비하여 일과 가정의 양립을 제도적으로 지원하고 있다. 육아휴직제를 활성화했으며, 특히 남성의 육아휴직을 강화하여 아버지의 가사 및 육아 참여를 촉진해 왔다. 스웨덴 등 북유럽국가 남성들의 가사분담 비율은 OECD 국가 중에서 가장 높은 편이다.

둘째, 스웨덴 정부는 미혼모, 동거부부 등 다양한 가족형태를 제도적으로 수용하고 있다. 스웨덴의 복지제도는 부모의 결혼 여부에 관계없이 아동의 복지를 사회가 책임지는 형태를 갖추고 있다. 높은 조세부담과 공동체 의식을 기반으로 부모의 결혼 여부나 재산 유무에 관계없이 출생아의 양육에 필요한 복지를 사회가 제공하고 있는 것이다.

셋째, 넉넉한 육아휴가, 잘 정비된 공보육제도, 자녀양육 부담 경감 등을 통해 육아를 사회화하여 여성의 직장 참여를 적극적으로 지원하고 있다. 여러 OECD 국가가 3세 이상 아동을 위한 보육시설 확충에 치중한 것과 달리, 스웨덴에서는 출산모 대부분이 취업하고 있는 현실을 감안하여 3세 미만 아동을 위한 보육시설까지 확충하는 등 공적 보육서비스의 정비에 많은 비용을 지출해 왔다.

또 고용의 질이 담보되는 공공분야(교육, 의료, 사회서비스)의 직장을 제공하여 고용 안정성을 보장하는 등 가족친화적 제도 창출에 최우선 순위를 부여했다. 육아휴직 중인 여성에게는 휴직 전 급여의 80%가 지급된다. 출산간격을 줄이기 위해 스피드 프리미엄 정책(육아휴가 기간 중 다시 아이를 갖게 된 여성에게 계속해서 휴직과 휴직 전 급여의 80%를 보장하는 제도)을 추진하기도 했다. 일·가정 양립을 통해 여성의 높은 경제활동 참가율과 출산율의 양립을 실현하고 있는 것이다.

동구 국가들도 출산율 提高정책

1996년 프랑스 시사주간지 <누벨 옵세르바퇴르>지에 실린 젊은 아빠의 모습. 육아를 중시하고, 여권도 적극 지지하는 프랑스 신남성상을 보여준다.

현재 유럽 국가들은 공통적으로 프랑스와 스웨덴의 정책 방향을 수용하고 있다. 특히 여성의 노동시장 참여와 가족 형태의 변화가 가속화되는 가운데 취업률을 향상시키기 위해 일·가정 양립 정책을 적극적으로 추진하고 있다.

EU위원회의 보고서(2005년)에 의하면, 일·가정 양립 정책을 구성하는 시책으로 보육서비스, 육아휴업, 노동시간의 유연화, 경제적 지원, 기업 참여가 논의된 바 있다.

EU나 OECD가 강조하는 일·가정 양립 정책은 단순한 노동시간의 문제에 국한된 것이 아니라 경제적 지원과 보육을 포함한 정책으로 재편성되고 있다. 그러한 정책의 예로는 유급 육아휴직제, 모성휴직제, 가족수당, 아동수당, 보육시설의 양적 확충 및 서비스의 질적 개선, 아동보호시간 연장, 방과 후 아동보호 확대, 교육 및 주택 보조, 세금감면, 부모의 근로시간 단축 또는 융통성 제고, 파트타임 직업 증가 등이 포함된다.

동구(東歐)국가의 경우, 시장경제로의 전환에 따른 실질소득의 감소, 자녀를 위한 정부지원 축소, 보육서비스의 사립화 및 비용 증가, 실업률 상승 등으로 1990년 이래 출산율이 급격히 떨어지자, 여성의 출산과 취업 병행을 제고하기 위한 각종 정책을 채택했다.

반면에 일본의 경우, 1989년 ‘1·57쇼크’ 이후 다양한 출산장려 정책을 모색했으나, 이렇다 할 성과를 거두지 못하고 있다. 이는 일·가정 양립을 어렵게 하는 일본의 경직된 노동문화 때문인 것으로 분석되고 있다. 이에 따라 일본정부는 기업에 출산장려를 위한 행동강령 등을 강력히 권장하고 있다.

이상의 구미 선진국 사례들이 우리나라에 주는 시사점들은 세 가지로 압축될 수 있다.

일·가정 양립 提高에 중점 둬야

첫째, 출산과 자녀양육을 국가 차원의 문제로 인식하여 사회경제 전반에 대한 종합적인 대책을 마련하여 장기간에 걸쳐 일관성 있게 추진할 필요가 있다. 자녀양육을 가족에 전가하기보다 국가와 사회의 책임을 강화하여야 한다. 아울러 저출산을 일과성(一過性) 현상으로만 간주하지 않고, 출산율이 적정 수준으로 회복될 수 있도록 관심과 대응이 필요하다는 사회적인 공감대 형성이 중요하다.

둘째, 가족의 육아부담 경감과 일·가정 양립 제고에 중점을 둘 필요가 있다. 양성평등적 기업 및 가족문화 조성 등 여성의 적극적인 노동시장 참여를 지원, 이를 통해 출산율과 여성의 경제활동 참가율을 동시에 높여야 한다. 이를 위해서는 출산·양육의 사회책임에 대한 의식과 양성평등적 사회문화를 바탕으로, 공공보육 서비스 확충, 육아휴직 활성화 및 탄력적 근무제 등을 통해 출산·양육에 유리한 환경을 조성하여야 한다. 남성(아버지)의 육아참여를 위한 사회문화 조성도 긴요하다. 여성인력 활용을 위한 노동시장 정책 등 고령사회에 대한 대책과도 연계 추진하여야 한다.

끝으로, 미혼모, 한부모가정, 동거부부 등 다양한 가족형태의 확산을 고려하여, 이들 다양한 가정에 대해 법률혼가정과 동등한 법적 지위를 보장하는 한편, 필요한 사회적 지원을 강화하여야 한다. 사회적 인식 개선도 중요하다.

저출산 대책들은 단순히 출산율을 높이기 위한 것으로만 간주해서는 안될 것이다. 저출산 현상은 의식변화에 따른 개인의 자발적인 선택의 결과일 수도 있으나, 다른 한편으로 개인이나 가족이 경제사회적 환경의 변화를 감당할 수 없어 비자발적으로 결혼 및 출산을 포기한 결과일 수도 있기 때문이다.

현재 우리 사회에서 추진하고 있는 저출산 대응의 노력은 그동안 자녀의 출산 및 양육의 책임을 개인 또는 가족에게 전가하여 왔던 것을 국가·사회·가족이 적정하게 분담하는 체제로 전환하는 계기가 될 것이다. 저출산 대응을 위한 다양한 시책은 사회개혁으로 이어질 것이며, 이는 결국 삶의 질(質)을 한 차원 더 높이는 계기가 될 것이다.⊙