[집중분석] 官治시대의 유물 官舍 : 월간조선

야권(野圈) 유력 대선주자로 꼽히는 김두관(金斗官·53) 경남지사는 1995년 민선(民選) 1기 남해군수에 당선됐다. 당시 36세로 혈기 왕성했던 김(金) 군수는 취임 직후 ‘군수 관사(官舍)’를 헐어 버렸다. 그는 관사 운영비를 군(郡) 예산에 보태고, 관사가 있던 자리를 민원인 전용 주차장과 느티나무쉼터로 조성했다. 느티나무쉼터는 음악회나 시(詩) 낭송회 등의 문화행사가 열리는 남해군의 명소가 됐다. 김두관 군수는 3대(代)째 살던 자택에서 통근했다.

36개 기초자치단체가 단체장 관사 운영 중

지금은 경남지사 공관(대지 1522㎡·건물 258㎡)에 사는 김두관 지사가 군수 관사를 철거한 것은 “관사가 관치(官治)시대의 권위주의를 상징한다”는 이유 때문이다.

민선 출범 이후 관사는 상징성뿐 아니라 효용성 면에서도 그 수명을 다했다. 관사는 중앙정부에서 파견된 관선(官選) 단체장의 주거 안정을 위한 공간이었기 때문이다. 민선 출범 이후 지자체장은 역내(域內) 주민들 가운데서 선출되기 때문에 이들에게 다른 거주공간을 제공하는 것은 ‘사족(蛇足)’일 따름이다.

관사 관리비가 지자체 예산에서 지출되므로 “민선 단체장의 관사는 ‘세금낭비’의 전형(典型)”이라는 비판도 자주 제기된다. <2011 국정감사 자료집>에 따르면 지자체장과 그 가족이 거주하는 관사 관리비로 월평균 100만원이 지출됐다. 관사 1곳을 운영하는 데 1년에 1200만원이 드는 셈이다.

행정안전부는 2010년 10월 예산낭비와 낮은 활용도를 이유로 관사 폐지 등을 골자로 하는 <자치단체장 관사 운영 개선방안>을 내놨다. 이 같은 중앙정부의 권고에 그동안 대다수 지자체가 단체장 관사를 폐지했다. 광역자치단체 산하 구(區) 단위 지자체는 정부 방침에 따라 관사를 운영하는 곳이 없다. 하지만 민선 출범 18년째가 된 지금도 관사를 볼 수 있는 지자체들이 있다. 《월간조선》 취재 결과 현재 관사를 운영 중인 기초단체는 ▲경기 4개 ▲강원 4개 ▲충북 6개 ▲충남 1개 ▲전북 3개 ▲전남 12개 ▲경북 6개로 총 36개다.

지난해 9월 행안부 국정감사 때 정수성(鄭壽星·66·경주) 의원은 “지방자치가 출범한 지 16년이 지났는데도 관선시대 유물인 단체장 관사가 남아 있어야 하겠는가”라며 “관사를 유지하는 지자체에 교부세 감액 등 불이익을 주거나, 지역주민들에게 관사를 돌려주도록 조처하라”고 행안부에 요구했다.

관사 폐지는 작년뿐 아니라 예전부터 국감에서 수차례 지적된 문제다. 그러나 행안부가 할 수 있는 일은 매해 2~3차례 ‘폐지권고 공문’을 보내는 것 말고는 없다. 《월간조선》과의 통화에서 행안부 관계자는 “법적으로 강제할 수 있는 조항이 없어 권고만 하는 실정”이라고 밝혔다. 아무리 강제력이 없다 해도 기초단체가 중앙정부의 권고를 무시하며 관사를 고집하는 이유는 무엇일까.

관사를 운영하는 기초단체 36곳에 ‘관사 운영 이유’와 ‘존폐(存廢) 계획’ 등을 묻는 질의서를 보냈다. 답변서를 보낸 지자체는 7곳뿐이었다. 답을 하지 않은 지자체들에는 정보공개를 청구했다. 취재 결과 답변을 받은 28개 지자체 중 “관사를 유지하겠다”는 14곳, “(민선 5기가 끝나는)2014년에 폐지 혹은 용도 전환을 검토할 예정이다”는 8곳, 존폐계획을 밝히지 않은 곳이 6곳이었다.

자기 고장에 집 없어 官舍 사는 단체장이 65%

영광군수 관사. 영광군은 “관사는 관선시대의 권위적인 산물로 지방자치 시대에 역행한다”며 “향후 다른 용도로 전환하겠다”고 답했다.

지자체가 내세운 관사 운영 이유 중 하나는 “관내(管內)에 단체장 자택(自宅)이 없다”는 것이다. 논산시는 “시장이 집이 없어 주거 목적으로 관사를 사용하고 있다”고 말했다. 청원군은 “군수에게 관사를 제공하지 않는다면 군수가 사비(私費) 2억~3억원을 들여 청원군 지역에 필요하지 않은 아파트를 사도록 해야 하는 부담이 있다”며 관사 운영 목적이 ‘주거 제공’임을 밝혔다. 여주군도 “관사의 실효성(實效性)이 없음을 인정하지만, 현 군수가 집이 없기 때문에 폐쇄 기일을 연기하고 있다”고 전했다.

지난 3월 《관보(官報)》에 공시된 ＜정기재산변동사항공개목록＞을 보면 관사 거주 단체장 중 관내에 집이 없는 사람이 의외로 많다. 재산명세(배우자, 직계가족 소유 건 포함)에 따르면 수뢰(受賂)혐의로 구속된 이진용 가평군수와 자택에 거주하는 조충훈(趙忠勳·59) 순천시장을 제외한 관사 운영 자치단체장 중 관내 주택 미(未)보유자는 22명으로 전체의 65%다. 이들은 대부분 서울이나 권역 중심도시에 집을 갖고 있다. 이들의 평균 재산은 10억원대다.

관내 주택 미보유 단체장 22명 중에는 아예 집이 없는 사람도 5명이 포함돼 있긴 하다. 황명선 논산시장, 이필용(李泌鏞·51) 음성군수, 임정엽(林呈燁·53) 완주군수, 임광원(林光元·62) 울진군수, 홍낙표(洪洛杓·58) 무주군수가 그들이다. 이필용 군수와 임광원 군수는 재산이 각각 4586만원, 914만원으로 평균에 못 미친다. 1억3800만원을 신고한 홍낙표 무주군수도 갖고 있는 주택은 없다. 그는 군수가 되기 전 무주군 안성면 장기리에 있는 전셋집(연면적 102㎡)에서 살았다.

황명선 논산시장의 재산은 2억9000만원이다. 그는 2010년 지방선거 때 논산시장으로 출마하기 위해 현지에서 전세로 임시 거처를 얻었다. 군수에 당선된 그는 전셋집 대신 관사에서 살게 됐다. 임정엽 완주군수는 돈이 없어 무주택자인 것은 아니다. 그의 재산은 11억1500만원이고 이 중 현금성 자산만 1억9000만원이다.

이 5명을 제외한 관외 주택보유자 17명의 평균 재산은 10억9376만원이고, 175㎡(53평) 규모의 집을 1.6채씩 갖고 있다.

관내에 집이 없는 이들이 행정업무를 보기 위해선 안정된 거처가 필요한 것은 물론이다. 그러나 재산의 많고 적음을 떠나 자원(自願)해서 선출(選出)된 단체장 자리인 만큼 그에 따르는 비용도 스스로 책임지는 것이 마땅하다. 관내에 집이 없다는 이유로 관사를 사용하고 운영비까지 지원받는 것은 상식에 맞지 않는다.

또 기초단체장이 받는 7000만~8000만원쯤 되는 연봉이면 임기 동안 전·월세로 생활할 수 있기 때문에 ‘주거 제공’이라는 관사 운영 목적의 설득력이 떨어진다. 관내에 주택을 보유한 관사 거주 단체장 12명은 1인당 평균 재산이 18억1101만원이다. 이들은 자기 고장에 집을 1채 이상 갖고 있기 때문에 거주 목적의 관사를 제공하는 것은 불필요한 행위다.

단체장의 ‘遠거리 통근’은 대부분 왕복 1시간 이내

1985년 지은 홍천군수 관사(대지690㎡, 건물171㎡). 홍천군은 2013년에 관사를 다른 용도로 바꿀 것이라고 밝혔다.

각 지자체에 다시 ‘관사 운영 이유’를 묻는 질의서를 보냈다. 그들은 답변서에서 “관사 운영은 조례(條例)에 근거조항이 있으므로 문제될 게 없다”며 “지역특수성, 주민과의 소통, 행정효율성 증대 등을 감안해 관사를 유지하겠다”는 입장을 밝혔다.

괴산군은 “군수가 관사를 사용하는 것은 군정업무를 효율적으로 수행하고 유사시 신속히 대처하기 위한 것”이라고 답변했다. 한 지자체는 “‘군수가 관사에 살아야 한다’는 지역주민의 여론 때문에 입주(入住)했다”는 답을 보냈다. 다음은 다른 지자체들이 밝힌 관사 운영 이유다.

“고창군수 사택(私宅)은 청사(廳舍)에서 23.3㎞ 떨어진 곳에 있어 군수가 예산확보를 위해 중앙부처를 방문하거나, 기업유치 활동으로 관외 출장을 갔다 올 경우 귀가 시간이 매우 늦을 때가 잦습니다. 또 비상사태에 신속 대응하기 위해 관사를 운영하고 있습니다.”(전북 고창군)

“관사 운영은 재해·재난 등 지역에서 일어나는 비상상황에 신속히 대처하는 등 민선 자치 군정의 원활한 수행을 위한 것입니다.”(경북 칠곡군)

한마디로 관사가 없으면 원거리 출퇴근으로 행정효율성이 떨어지고, 민원인이 단체장을 방문할 때나 업무 외 시간에 회의할 때 불편하다는 주장이다.

충북 보은군도 “군수의 자택이 청사와 멀리 떨어져 있어 출퇴근이 불편하므로 업무효율성을 위해 관사 운영이 필요하다”고 밝혔다. 정상혁(鄭相赫·71) 보은군수가 보유한 주택은 1채로 보은군 회인면 쌍암리에 있다. 보은군청과 쌍암리까지는 25㎞다. 자동차를 탈 경우 30분도 걸리지 않는 가까운 거리다. 강원도 평창군을 제외한 대다수 지자체도 이 범위를 벗어나지 않는다. 다시 보은군에 “왕복 1시간 통근이 업무효율성을 저해하느냐”고 물었지만, 답은 없었다.

‘대민(對民) 소통 제고’라는 이유도 설득력이 떨어진다. 청주시는 “관사의 용도는 거주만이 아니라 외국인 접견(接見)과 시민과 대화를 할 때 사용한다”고 밝혔다. 업무시간에 단체장을 방문하는 민원인이 있으면 청사 집무실에서 얘기하면 된다.

단체장이 관사에서 민원인을 맞을 수 있는 때는 업무 외(外) 시간으로 평일 야간이나 주말밖에 없다. 이 시간에 관사에서 얼마나 많은 민원인을 만났는지 알기 위해 지자체들에 ‘2011년 관사 접객 일지’를 요청했다. 청원군은 “군수가 방문 손님을 일일이 관리하지 않아 답변할 수 없다”고 했다. 다른 지자체들도 마찬가지였다. 결국 자료를 제공한 곳은 단 한 군데도 없었다. 지자체들의 주장을 입증할 수 있는 방법은 물론 관사가 대민(對民) 창구로서 주민과 소통하는 데 어떤 역할을 하는지 확인할 길이 없다는 얘기다.

기초단체보다 업무범위 넓은 대구·대전·울산도 官舍 없애

‘관사에서 이뤄지는 업무 외 시간 회의’도 이해하기 어렵다. 단체장 관사는 단독주택 19채, 아파트 17채다. 평균 면적이 대지 773㎡(234평), 연면적 160㎡(48평)인 단독주택형 관사는 회의를 열 만한 공간이 있지만, 아파트는 다르다. 아파트형 관사의 평균 규모는 107㎡(32평)다. 관사가 보통 단체장 부부가 거주해 일반가정과 같은 상황임을 감안할 때 회의를 할 만한 공간을 32평형 아파트에서 찾기는 어렵다. 이것도 핑계에 불과하다는 얘기다.

또 해당 지자체들은 “천재지변이나 예기치 못한 비상상황에 신속히 대응하기 위해 관사가 필요하다”고 주장한다. 비상사태에 빨리 대처하는 것은 행정의 주요기능 중 하나지만, 관사가 그 활동에 보탬이 된다는 걸 실증(實證)할 구체적인 사례는 찾기 어렵다. 이 주장은 오히려 모든 면에서 기초단체보다 대처해야 할 일이 많은 대구, 대전, 울산광역시가 관사를 없앴다는 사실 앞에 무력해질 뿐이다. 더구나 이런 논리라면 단체장 관사를 없앤 120개 기초단체(광역단체 산하 지자체 제외)는 주요 행정기능이 원활하게 작동하지 않는다는 주장도 성립될 수 있다.

이에 대해 파주시는 “자치단체별 다양성과 차별성을 감안해 일률적(一律的) 폐지라는 잣대보다 지역별 실정에 맞는 운영이 필요하다고 본다”는 입장을 밝혔다. 다른 지자체들의 답변도 비슷했다.

하지만 입지(立地)를 비교하면 ‘지역적 특성’이 관사 존치(存置) 이유를 설명하기에는 부족하다는 걸 알 수 있다. 관사가 있는 충남 논산시(면적 554.85㎢)는 구릉(丘陵)지와 넓은 평야가 펼쳐져 있다. 인근의 익산시(507.06㎢)와 부여군(624.6㎢)은 논산과 면적과 지리적 특성이 유사하지만, 관사를 없앴다. 관내 지형이 저(低)산성 구릉으로 구성된 경기도 여주군(607.78㎢)도 관사가 있지만 낮은 구릉이 전역(全域)에 흩어져 있는 이천시(461.29㎢)는 없다. 험준한 산지(山地)로 이뤄져 있고, 면적이 여주군보다 1.4배 넓은 양평군(877.81㎢)도 관사가 없다. ▲금호강변 평야 지대 ▲분지 지형 등의 지형특성을 공유하는 경산시(411.75㎢)와 영천시(920.29㎢)를 비교해도 마찬가지다. 최병국(崔炳國·56) 경산시장은 134㎡(40평) 넓이의 아파트를 관사로 사용하고 있지만, 영천시장은 자택에서 통근한다.

官舍 운영 지자체 중 22곳, “향후 폐지·용도 전환 검토”

이외에도 지자체가 관사를 고집하는 이유는 또 있다. 《관보》에 따르면 관사 거주 단체장 29명 중 11명이 자택을 전세로 임대(賃貸)하고 있다. 이들이 임차인으로부터 받은 보증금 총액은 21억8000만원으로 1인당 평균 금액이 1억9818만원인 셈이다. 시장이자율이 4% 안팎인 점을 감안하면 이 금액은 1년에 793만원의 이자를 받을 수 있다는 계산이 가능하다.

이교범 하남시장은 그와 배우자 명의로 된 하남시 신장동과 교산동의 단독주택과 근린생활시설 총 2채를 3억3500만원에 전세 임대했다. 지난해 10·26 보선(補選)에 당선된 이종배 충주시장은 서울 강남구 개포동 소재 아파트 1채를 3억5000만원에 임대 중인 것으로 밝혀졌다.

최양식 경주시장은 경기도 고양시 일산동구 식사동 64평형 아파트를 보증금 3억원에 전세를 줬고, 임각수 괴산군수도 서울 강남구 일원동 자택을 보증금 3억7300만원에 임대했다. 이들이 보증금을 1년 만기 정기예금에 넣어 둔다면 1년 동안 받을 수 있는 이자는 1200만~1400만원이다. 한 달에 100만원이 넘는 기대수익은 전적으로 단체장들이 ‘공짜’ 관사에 살기 때문에 가능한 것이다. 하지만 이 행위를 떠나 세금을 이용해 사익을 취득한 것으로 일종의 ‘부당이득’인 셈이다. 최소한 ‘주민과 지역발전을 위해 일하는’ 지자체장들이라면 자택을 전세로 임대했을 경우 그 돈으로 거처를 마련하는 게 더 옳았던 일 아니었을까.

이와 관련해 하남시, 충주시, 경주시, 괴산군 등에 질의서를 보냈다. 하남시는 시장 자택 임대 관련 질문에 반론을 제기하지 않았다. 대신 “업무의 연속성 측면에서 관사가 필요하다”면서도 “조속한 시일 내에 관사를 반납하고 개인적으로 거주지를 이전하도록 검토하고 있다”고 밝혔다. 충주시는 “개포동 주택을 임대하고 신당동에 주택을 임차했으므로 부당이득은 없다”고 주장했다. 경주시는 답변이 없었고, 괴산군은 “군수가 정기재산변동 신고와 납세를 성실하게 하는 상황에서 사유재산을 동의 없이 무단 취재하는 것은 바람직하지 않다고 판단된다”고 반발했다. 이 밖에도 단체장이 관사에 살며 자택을 임대한 곳은 청송군, 청원군, 칠곡군, 삼척시, 여주군, 보성군, 곡성군 등이 있다.

《월간조선》은 “관사를 계속 사용하겠다”고 밝히거나 응답하지 않은 지자체에 다시 질의서를 보냈다.

그 결과 36개 지자체 중 “관사를 폐지하거나 다른 용도로 전환하겠다”는 계획을 밝힌 곳은 22곳이다. 그중 영광군은 “관선시대의 권위적인 산물로 여겨지는 관사의 사용은 군민이 주인이 되는 지방자치 시대에 역행한다”며 “민선 5기 이후 관사 운영을 폐지하고 향후 주민복지, 문화와 교육을 제공하는 공익적 공간으로 활용할 계획”이라고 밝혔다. 고창군과 해남군 등은 질의서와 답변서가 오가는 사이 이미 관사 매각 절차에 들어갔다.

12개 지자체는 “지자체의 특수한 사정이 있어 계속 사용하겠다”고 했다. 평창군은 “지형, 인구분포 특성과 각종 재해와 재난이 발생하는 특수성을 감안해 군수 관사 존치가 불가피하다”고 전했다. 2곳은 응답하지 않았다.⊙

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官治시대의 유물 官舍

공짜 官舍 살며 自宅은 전세 놓은 市長·郡守들

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