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기획연재

‘성공적인 국정운영’을 위한 提言 ② ‘대통령 당선인과 대통령직인수위원회의 역할’

정두언 前 의원 “인수위 人選은 대선 때 미리 준비, 內閣에 들어갈 사람들로 채워야”

글 : 정호윤  기획위원ㆍ국정리더십포럼 상임대표  

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⊙ “역대 정부, ‘대선자금’ ‘오만과 독선’ ‘王政 잔재’ 때문에 매번 실패”
⊙ “지금 인수위는 인수위원 따로 閣僚 따로… 법석만 떠는 인수위 불필요”
⊙ “유력 대선 후보들, 선거 前 ‘인수준비위원회’ 두는 방안 고려해야”

鄭皓尹
1979년생. 중앙대 법대 졸업 / 박근혜 정부 청와대 제1부속실 및 홍보수석실 행정관, 국회 정책보좌관, 국회 입법정책연구회 연구위원, 여의도연구소 객원연구원 역임.

※편집자 註
지난 호에 이어 ‘성공적인 국정운영’을 위한 두 번째 제언으로 정두언 전 국회의원의 ‘대통령 당선인과 대통령직인수위원회의 역할’ 강연 내용을 소개한다. 제17대 대통령 당선인의 보좌역을 지낸 정 전 의원은 “현행 대통령직인수위는 백해무익(百害無益)한 제도”라며 “대통령의 성공을 위해서는 대통령 후보자 시절에 사람(인수위원회 인선)을 미리 준비하고, (새 정부 출범 직후) 인수위원들이 바로 국무총리와 국무위원 등으로 일할 수 있도록 하는 게 가장 중요하다”고 역설했다.
정두언 전 의원은 “총리·각료 내정자 등 새 정부에 들어갈 멤버가 인수위 업무를 맡아야 한다”고 밝혔다. 사진=포럼 측 제공
  “대한민국에서 제일 높은 사람? 대통령 아닌 ‘대통령 당선인’”
 
  우리나라에서 제일 높은 사람이 누구인지 아시나? 대통령? 영부인? 아니다. 바로 대통령 당선인이다. 대통령은 보통 국민의 절반을 약간 넘어서는 ‘51%’ 득표율로 당선이 된다. 그런데 대통령 당선 직후에는 선거에서 반대편에 섰던 국민들도 기대를 보내기 때문에 지지율이 80%에 육박한다. 누구나 마찬가지다. 그래서 당선인이 제일 높은 사람이라는 것이다.
 
  우리나라는 단임제이기 때문에, 대통령 지지율이 제일 높을 때는 당선 직후인 12월 20일이다. 제일 낮을 때는 차기 대선 직전인 12월 18일이다. 그건 어느 대통령이나 같다. 예외가 없다. 나는 예외가 나타날 때야말로, 우리나라가 선진국이 되는 때라고 본다. 문재인 대통령은 예외가 아닐까 잠시 생각했는데 결국 똑같다. 지금 지지율이 내리막으로 가고 있지 않은가. 퇴임을 앞둔 때는 더 떨어져 있을 것이다.
 
  우리나라 대통령들은 임기 중에 지지율이 떨어지는 건 물론, 말로(末路)가 다 불행했다. 말로가 행복한 대통령은 한 명도 없었다. 이승만 대통령부터 박근혜 대통령까지 누가 있나. 그래도 비교적 좋았던 사람이 김대중 대통령인데, 그분도 ‘나쁘지 않은 정도’에 불과하다. 아들 셋 중 둘이 감옥에 갔지 않나.
 
  정권은 왜 매번 실패할까? 세 가지 정도로 정리가 된다. 첫째가 대선자금 문제, 둘째는 권력관(觀)의 문제, 셋째는 개인적인 한계 때문이다. 대선자금 문제부터 보자. 아시다시피 대선 치를 때마다 돈이 많이 든다. ‘법적 테두리’에 맞게 돈을 써서 치른 적이 없다. 국회의원 선거도 그렇게는 불가능하다. 그래서 정치인들은 ‘잠재적 불법자들’이다. 특히 대선은 규모가 커서 더 위험하다. 합법적으로 모은 대선자금만 쓰기에는 턱없이 부족하다. 그 과정에서 문제가 잉태되는 것이다.
 
 
  “軍政은 종식됐는데 ‘王政의 잔재’ 있어”
 
2007년 12월 26일 당시 이명박 대통령 당선자와 인수위원들이 서울 삼청동 금융연수원에 마련된 대통령직 인수위원회의 현판식을 진행하고 있다. 정두언 전 의원은 “인수위원 인선 작업은 당선인이 가장 믿을 수 있으면서도, 절대 내각이나 청와대에 들어가지 않을 사람이 맡아야 한다”고 했다. 사진=조선DB
  대선자금은 대부분 누가 관리하나? 위험한 일이니까 아무한테나 못 맡긴다. 그래서 선거자금은 꼭 친척이 맡는다. 남한테 맡기지를 못한다. 혹시나 떼어먹혀도 덜 억울하기 때문이다. 그래서 박철언·김현철·노건평·이상득이 하게 된 것이다. 위험한 일을 했으니까 대통령도 어려워하는 관계가 된다. 무소불위의 권력이 되는 것이다. 그러면 대선자금 관리자를 주변에서 가만히 놔두겠나? 호가호위(狐假虎威)하는 세력이 붙게 되어 있다. 그러다 낙하산 인사 등 인사개입을 하게 되고, 결국 국정농단의 원인을 제공하게 되는 것이다. 이게 항상 되풀이되었다. 대선자금 만지고 감옥에 가지 않은 사람이 없다. 그래서 이명박 대통령 때도, 내가 친형인 이상득 의원에게 ‘빠져달라’ 했는데 그게 되지 않았다.
 
  또 우리나라의 경우, 군정(軍政)은 1987년에 종식됐는데 왕정(王政)은 아직 남아 있다. 아직도 대통령을 왕으로 생각하는 문화가 있다. ‘왕정 잔재’가 있어서 대통령을 군주로 생각하는 것이다. 대통령 스스로도 군주라고 생각한다. 문재인 대통령도 예외가 아니다. 거기서 많은 문제가 생긴다. 권력은 국민에게서 나온다. 선출된 대통령이든 국회의원이든 국민이 권력을 위임하는 것 아닌가. 그래서 ‘권력은 공공재’인데도 대통령은 ‘퍼블릭 굿’이 아니라 ‘프라이빗 굿’으로 생각한다. 거기서부터 ‘권력의 사유화’가 이뤄진다. 현 정부도 “인사는 대통령 마음대로 하는 것인데 무슨 말들이 많냐”고 하면서 장관 인선을 마음대로 하지 않는가. 이것이 왕정 시대의 잔재다. 지금 문재인 대통령도 권력을 자기 것으로 생각하는 듯하다.
 
 
  ‘쓴소리하는 신문’ 봐야 대통령 실패 막는다
 
  셋째는 ‘인간적 한계’다. 인간이라는 존재는 잘나갈 때 겸손하기 힘든 존재다. 나도 그런 순간이 많았다. 국회의원 할 때 항상 교만하고 오만해지더라. 대통령이 되면 얼마나 그러겠는가? 대통령이 된 다음부터는 주위 얘기를 안 듣고 마음대로 한다. 대선 때 박근혜 대통령은 ‘경제민주화’를 한다고 했고, 이명박 대통령은 ‘중도실용’을 한다고 했으며, 문재인 대통령도 온건하고 합리적인 이야기를 많이 했다. 그런데 대통령만 되면 자기 식대로 한다. 국정 운영은 중도층을 겨냥해야 하는데, 권력을 장악한 순간부터는 ‘내 편’만 보고 가는 것이다. 지금도 예외가 아니다. 결국은 ‘좌파독재’란 소리를 듣는데, 자유한국당이 왜 ‘좌파독재’라고 하겠는가. 현 정부에 그런 소지가 다분하니까, 그런 말들이 먹히는 것이다.
 
  왕조시대 권력관, 오만과 독선의 한계를 극복해야만 말로가 행복한 대통령이 될 수 있다. 이것은 혼자 힘으로는 안 된다. 그래서 ‘쓴소리’가 필요하지만, 대통령은 잘 안 들으려 한다. 역대 대통령들이 똑같이 하는 말이 ‘주변에서 쓴소리하지 않는다’는 것이다. 그런데 ‘쓴소리 좀 하라’고 하면서도, 정작 쓴소리하는 신문은 안 본다. 특정 정치인은 《조선일보》를 쳐다보지도 않는다. 나는 전부터 ‘조·중·동’과 《한겨레》 《경향신문》 등을 같이 본다. 그러면 양쪽 입장이나 생각을 다 볼 수 있다. 그것을 보면 불행해지지 않는데 왜 안 보는지 모르겠다.
 
 
  “준비 안 된 인수위 百害無益”
 
정두언 전 의원은 “인수위가 출범하면 ‘인수위원이 누구다, 자문위원이 누구다’ 하면서 난리를 피우지만, 결국 나중에 보면 총리나 장·차관 임명은 별도로 한다”며 “이 같은 상황이 발생하는 근본적인 원인은 각 대통령 후보 선거캠프에서 ‘인수위 준비’를 안 해놓고 있기 때문”이라고 지적했다. 사진=포럼 측 제공
  이제 본격적으로 ‘인수위’ 얘기를 해보자. 우리나라의 역대 대통령직인수위원회는 ‘백해무익(百害無益)한 것’들을 많이 해왔다. 일단 인수위가 시작되면 그 구성원들이 난리법석을 떤다. 인수위는 정권을 인수(引受)하는 조직이다. 지난 정부의 업무를 인수하는 것이다. 그런데 그게 그렇게 난리법석을 떨어야 하는 일인지 잘 모르겠다.
 
  대통령은 권력을 얻었으니 ‘이것을 가지고 어떻게 나라 운영을 할 것인가’ 걱정하는데, 주변에서는 ‘내가 측근이다, 내가 실세 중의 하나다’라며 과시하고 싶어 한다.
 
  정권 초부터 스타일 구기는 일만 생기고, 인수위에서 뭐가 잘 됐다는 것을 들어본 적이 없다. 정말 앞뒤가 맞지 않는 게 또 있다. 대통령 당선 직후, 지난 정부의 업무를 인수하는 건 인수위원인데 새 정부가 출범하면 내각이 따로 형성된다. 인수위원과 국무위원이 별개인 구조다. 상식적으로 새 정부에 들어갈 멤버가 인수 업무를 하는 게 맞지 않은가? 총리 내정자와 각료 내정자가 인수해야 정당하고 효율적이지 않은가?
 
  인수위가 출범하면 ‘인수위원이 누구다, 자문위원이 누구다’ 하면서 난리를 피우지만, 결국 나중에 보면 총리나 장·차관 임명은 별도로 한다. 인수위에서 이것저것 발표하면서 한 달 넘게 난리를 치다가 새 정부가 시작된다. 그런 인수위가 왜 필요한가? 이 같은 상황이 발생하는 근본적인 원인은 각 대통령 후보 선거캠프에서 ‘인수위 준비’를 안 해놓고 있기 때문이다. 우리나라 대통령 후보들은 모두 선거를 하느라 인수위 준비 자체를 안 한다. 정치에서 제일 중요한 것이 사람인데, 사람 준비를 안 하는 것이다. 미국은 선거 캠페인을 2년 전부터 시작한다. 캠페인 기간이 길기 때문에, 인수팀은 미리 출범한 뒤 시골에 박혀서 별도로 ‘인수 준비’를 한다. 특히 사람 준비를 한다.
 
  우린 어떤가? 이명박 대통령이 대선 끝나고 인수위를 시작하면서 처음으로 한 말이 ‘(인수위원으로) 누가 좋지?’였다. 나는 이미 캠프에서 사람이 마련돼 있는 줄 알았는데 전혀 없었다. 그래서 나하고 박영준(당시 당선인 비서실 총괄팀장), 김원영 교수가 모여서 ‘누가 좋을까?’ 이러고 있었다.
 
  이게 믿어지나? 김대중 정부 때도 내가 인수위에 간접적으로 관여했는데, 거기도 사람 준비를 안 한 것은 마찬가지였다. 내가 대선 당시 이명박 후보에게 ‘선거 한 달 정도 남기고 인수위 준비를 해야 한다’고 말했는데 대꾸도 안 하더라. ‘오버하는 거 아니냐’는 것이다. 그렇다고 인수위 준비를 안 할 수는 없지 않은가. 누군가 하긴 해야 하니까, 내가 선거 끝나기 보름 전에 마련해서 보고하려니까 후보가 보고받을 시간이 없다더라. 그래서 선거 이틀 전에 인수위 인선 보고를 했더니, 한 시간 동안 듣는 둥 마는 둥 하다가 끝났다. 이처럼 사람 준비를 못 하는 것은 인식의 잘못이고 능력의 잘못이다. 우리 문화에도 문제가 있다.
 
  인수위 인선 작업은 당선인이 가장 믿을 수 있으면서도, 절대 내각이나 청와대에 들어가지 않을 사람이 맡아야 한다. 생각해보라. 인수위 인선을 담당한 사람이 정부에 들어가면 바로 ‘실세’가 되어버린다. 또한 특정인이 인수위를 대비해서 ‘사람 준비’를 한다고 알려지면, 다들 한자리 차지할 욕심에 선거운동은 안 하고 인선하는 사람에게 줄만 설 것이다. 그래서 인수위 인선팀 전부는 아니더라도 최소한 팀장만큼은 ‘사심 없는 사람’이 해야 한다. 대통령의 친구 같은 사람이 ‘헤드헌터’ 역할을 해야 한다. 철저히 검증하고 취재해서 사람 준비를 했다가 자기 후보가 대통령에 당선되는 날, 인선 명단을 내밀고 홀연히 사라지는 것이다. 그러면 대통령이 그 명단을 참고·숙고해서 인수위원을 정하면 된다. 마땅히 인수위원장은 총리 내정자가 해야 한다. 다음 정부는 한번 그렇게 해봤으면 좋겠다는 것이 나의 바람이다.
 
 
  “당선 직후 4强 대사 면담을?”… ‘인수위 秘話’
 
2009년 4월 21일 당시 이명박 대통령이 경기도 과천 국립과천과학관에서 열린 ‘과학의 날’ 기념식에서 정두언 한나라당 의원과 악수를 하고 있다. 정 전 의원은 “제가 이명박 대통령 당선인 인수위에 있어 봤지만, 허술하기 짝이 없는 곳이다. 당선인을 갖고 노는 사람이 많고, 당선인은 권력에 미리 취해서 엉뚱한 일을 벌일 수도 있다”고 했다. 사진=청와대사진기자단
  내가 이명박 대통령 당선인 인수위에 있는 동안 웃기는 일이 많이 벌어졌다. 대통령이 당선된 다음 날 일정이 두 가지 있었다. 하나는 4강(미·중·일·러) 원수(元首)하고 통화하는 것이었고, 또 하나는 4강 대사 면담이었다. 미국 대통령, 일본 총리, 중국 주석 등 4강 원수들과 통화하는 건 당연했다. 그쪽 원수들도 통화를 원했을 것이다. 거기까지는 있을 수 있었다.
 
  4강 대사 면담은 말도 안 되는 이야기였다. 프랑스에서 대통령 당선인이 당선된 다음 날 외국 대사를 만나겠는가? 안 만난다. 그런데 우리는 4강 대사와 면담을 했다. 왜 했겠는가? 인수위에 외교안보팀이 있었는데, 여기 소속된 외교관 출신들이 거의 귀신에 가깝다. ‘권력자를 어떻게 하면 자기 수중에 넣을 수 있는지’를 잘 알고 있다. 누군가 꾀를 내서 당선인을 설득해 4강 대사 면담을 하라고 한 거다. 당선인이 최고로 인기가 좋은 그날, 국민들과 만날 시간을 빼앗아 붙잡고 있겠다는 것이다. 그날 당선인을 하루 종일 붙잡고 있는 사람이 실세처럼 보이기 때문이었다. 그러더니 이 사람들이 곧이어 미국 방문 계획을 짰다. 취임 직후인 3월 중 방미(訪美)를 추진한 것이다.
 
  그때는 정말 ‘위험한 어젠다’가 있던 시기다. 만약 그대로 방미를 했으면 ‘광우병 사태’로 어떻게 되었을지 생각만 해도 아찔하다. 그래서 당시 내가 “이건 위험하다. 미국산 소고기와 관련한 한미(韓美)회담이 잘못되면 총선이 위험해질 수 있다”고 이야기했다. 총선 압승으로 “개헌선까지 확보할 수 있는데, 총선 망치면 어떻게 할 거냐”고 했다. 그런데도 당시 이명박 당선인은 내게 “외교·안보도 잘 모르면서 왜 떠드냐”고 하더라. 그래서 내가 외교안보팀, 기획팀과 “난상토론을 하자”고 제안했고, 결국 방미가 총선 뒤로 연기됐다. 이처럼 인수위라는 곳이 허술하기 짝이 없는 곳이다. 당선인을 갖고 노는 사람이 많고, 당선인은 권력에 미리 취해서 엉뚱한 일을 벌일 수도 있는 것이다. 당선인이 실제로는 최고 권력자이면서도, 그를 받쳐주는 제대로 된 참모가 인수위에 없으면 ‘권력의 진공 상태’에 놓이게 되는 것이다.
 
 
  “준비 잘 된 버락 오바마의 인수위 작업 본받아야”
 
  내가 경험한 우리나라 인수위는 백해무익했다. 그런 인수위라면 안 하느니만 못하다. 제대로 하려면 대선 때부터 미리 인수위 준비, 사람 준비가 돼 있어야 한다.
 
  미국에서 정권 인수 작업을 가장 성공적으로 했다는 평가를 받는 버락 오바마 전 대통령은 당선인 시절 인수위 수장(首長)을 직접 맡았다. 제일 먼저 대통령비서실장을 지명했고, 인수위를 ‘인사팀’과 ‘정책팀’으로 나눴다. 인사팀을 통해서 장·차관 인선에 속도를 내고, 정책팀은 각 부처의 현황을 파악하여 당선인과 새로운 장·차관들의 취임 전에 주요 정보를 제공토록 했다고 한다. 이 밖에 인수위의 각 팀 책임자들은 그대로 백악관에서 같은 업무를 담당하도록 함으로써 국정운영의 효율성을 극대화했다.
 
  또한 미국에서는 2010년 ‘선거 전 대통령직 인수법’을 제정한 바 있다. ‘대통령직 인수 준비’를 위한 정부 지원을 양당의 대통령 후보가 결정된 이후부터 가능하도록 함으로써, 선거 전부터 인수 준비를 시작할 수 있도록 제도적으로 뒷받침하고 있다.
 
  우리 국회에도 국회에 의석을 가진 정당의 대통령 후보자는 당선 전에 ‘대통령직인수준비위원회’를 설치할 수 있도록 하는 법안이 발의되어 있는 것으로 안다. 대통령직을 수행할 개연성이 높은 후보자들이 미리 그 준비를 충실히 할 수 있도록, 인수준비위원회를 두는 방안을 적극 고려해볼 필요가 있다.
 
 
  “盧정권보다 무능한 文정권… 나도 속았다”
 
  마지막으로 문재인 정부에 대한 평가를 해보겠다. 문재인 정부는 노무현 정부보다 무능하다고 생각한다. 문재인 대통령은 인간적으로는 정말 좋다. 친구로서는 정말 좋은 친구다. 그런데 잘하는 게 뭐가 있는가? 북한에만 매달리고, 경제는 거꾸로 가고 있지 않은가?
 
  나도 문재인에 속았다. 개인적인 면모가 매력적이었으나 소득주도 성장, 4대강 보(洑) 해체, 원전(原電) 운용 정지를 우길 때 이미 끝났다고 본다. 지지율이 곧 35%까지 내려갈 것으로 본다. 나는 사실 현직 대통령비서실장이나 정무수석 등과도 친하다. 그래서 대통령과 “독대(獨對)를 잡아주겠다”는 사람도 많다. 하지만 나는 “대통령 만나서 할 얘기가 뭐가 있냐”고 거절했다.
 
  문 대통령의 인기가 갑자기 하늘을 찌를 방법이 하나 있다. ‘2019년판 6·29선언’을 하는 거다. 미세먼지를 줄여야 한다면서 화력발전을 줄이자고 하는데, 그러면 원자력을 늘려야 하는 건 산수 아닌가? 문 대통령이 탈(脫)원전, 소득주도 성장 같은 정책은 “잘못했다”고 인정하면 다시 인기가 하늘을 찌를 것이다. 그게 아니면 답이 없다. 프랑스에서는 미테랑이 그랬다. 29년 만에 좌파정권이 들어섰는데, 좌파정책만 고집하다가 2년 만에 미테랑이 잘못을 수용하고 손을 들었다. ‘정책 수정’을 하니까 인기가 올랐고, 재선도 하게 됐다.⊙
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