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전문가 기고

유럽의 복지정책

‘우리의 복지 모델’ 스웨덴은 지금 지구상에 없다

글 : 권혁철  자유기업원 시장경제연구실장·경제학 박사  kwonhc@cfe.org

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복지제도가 확대되면서 스웨덴 경제는 침체되기 시작했다. 1인당 GDP는 급격하게 하락해 1950년 유럽 1위에서 1971년 4위, 1988년 7위, 그리고 1994년 14위로 추락했다.

⊙ 법인세 절반으로 줄이고 상속세·부유세 폐지, 연금개혁 등으로 복지병 치료
⊙ 《월스트리트저널》 “유럽의 사회복지 모델 조만간 관 속으로 들어갈 처지”

權赫喆
⊙ 50세. 성균관대 행정학과 졸업. 독일 쾰른대 대학원 경제학 석사·박사.
‘복지 축소’에 나선 유럽국가들은 국민의 저항에 몸살을 겪고 있다. 연금 혜택을 깎겠다는 정부정책에 반대해 거리로 나온 그리스 시민이 시위를 하고 있다
  지난해 지방선거에서 이슈로 등장한 무상급식을 필두로 무상보육, 무상의료 등등 이른바 ‘무상복지 시리즈’가 한국 사회를 강타하고 있다. 4·27 재·보궐 선거가 끝난 직후부터는 여기에 반값 등록금까지 더해져 정치권에서 ‘퍼주기 복지경쟁’이 뜨겁게 달아오르고 있다. ‘누가 누가 많이 퍼주나’ 식의 복지 경쟁은 여와 야의 구분 없이 치열하게(?) 전개되고 있다.
 
  지난 2010년 1월 정세균(丁世均) 민주당 전 대표는 “등록금을 반값으로 줄여 주는 것이 우리가 해야 할 첫 번째 정책”이라며 무상복지와 관련해 본격적으로 포문을 열었다. 같은 해 3월에는 좌파성향 교육감들이 “의무교육인 초등학교와 중학교에서 전면 무상급식을 실시하겠다. 초·중등학교 9년간 학생 1인당 450만원인 급식비 부담을 해결하겠다”고 발표하면서 퍼주기 복지경쟁의 불길을 댕겼다.
 
  이어 치러진 지방선거에서 무상급식으로 야당이 톡톡히 ‘재미’를 보았다고 판단한 여당인 한나라당은 2010년 10월 안상수(安商守) 대표가 “서민과 중산층을 위한 정당으로서 70% 복지를 실현하겠다”고 발표했다. 여당도 복지경쟁에 뛰어든 것이다.
 
  2011년 1월 민주당이 정책의원총회에서 “돈 없어서 병원 못 가는 경우가 없도록 국민들의 실질적 무상의료를 실현한다”며 무상의료로 앞서 나가자, 2011년 4월 한나라당은 안상수 전 대표가 “무상보육은 한나라당이 추구하는 기본 목표로서 보육비용에 대한 걱정 없이 살 수 있는 나라를 만들어 가겠다”고 응수했다.
 
  민주당은 다음 달인 5월 보도자료를 통해 “앞으로 5세 어린이뿐 아니라 모든 어린이의 보육서비스를 국가가 책임져야 한다”며 무상복지 정당으로서의 위치를 사수코자 했다.
 
 
  ‘복지천국 스웨덴’은 어디 있나
 
스웨덴은 연금개혁을 통해 ‘기여한 만큼 지급하는 제도’로 탈바꿈했다. “젊었을 땐 세금 내느라 사치도 못하고 살았다”는 스웨덴의 유테리드 씨. 그는 지금 많이 낸 만큼 돌려받는 연금 덕에 넉넉한 노후를 즐기고 있다.
  정치권에서 한 번 번지기 시작한 복지경쟁은 무섭게 타오르고 있다. 이 불길이 언제까지 어느 곳까지 확대될지는 현재로서는 예측조차 할 수 없다. 최소한 총선과 대선이 있는 내년까지는 이 불길은 더 거세게 타오를 것이라는 점은 확실해 보인다.
 
  소위 ‘좌파 포퓰리즘’이든 ‘우파 포퓰리즘’이든, ‘퍼주기 복지경쟁’에 뛰어든 사람들 대다수가 우리나라가 벤치마킹해야 할 국가로 언급하는 곳이 스웨덴이다. 스웨덴은 ‘복지천국’이라 불리면서도 ‘복지병’에 빠지지 않고 경제 또한 잘되고 있다는 것이다. 경제가 역동적으로 움직이면서도 분배 또한 잘되어 있는 분배와 성장이 선순환하는 이상적인 복지국가 모델이라는 것이다. 그런데 과연 그런가?
 
  스웨덴 모델과 관련하여 무엇보다도 우선 언급하지 않을 수 없는 것은, 포퓰리스트들이 ‘공부’를 하지 않고 한 번 자신의 머리에 저장한 자료를 더 이상 업데이트하지 않는다는 점이다. 왜냐하면 그들이 이상적으로 생각하는 스웨덴 복지국가 모델은 더 이상 존재하지 않음에도 불구하고 그들은 여전히 과거의 스웨덴 모델을 현재의 스웨덴인 것처럼 알고 있기 때문이다.
 
  스웨덴의 경제성장 과정을 대별(大別)하자면 크게 세 시기로 나눌 수 있다. 제1기는 1870~1950년으로 이 기간은 이른바 ‘자유시장경제의 시기’로 불리며, 제2기는 1950~1990년의 스웨덴 복지국가 모델 시기, 마지막 제3기는 1990년~현재로 친자유시장 개혁 시기가 그것이다.
 
  그런데 포퓰리스트들이 내세우는 스웨덴 모델은 1950~1990년의 제2기를 말하는 것으로 이것을 벤치마킹해야 한다는 주장은 지나도 한참 지난 ‘옛날 노래’를 흥얼거리는 꼴이다. 다시 말하면 복지를 외치는 사람들이 생각하는 복지천국 스웨덴은 1990년대 이전까지의 스웨덴으로, 그런 스웨덴은 더 이상 존재하지도 않는다.
 
  그들이 이상적이라고 칭송하는 복지천국 스웨덴은 그로 인해 경제가 침몰되고 복지병에 허덕이다가 1990년대 들어와 ‘신자유주의의 천국’이라 불릴 정도로 자유시장경제로의 개혁을 통해 방향을 수정한 지 이미 오래다. 그럼에도 불구하고 여전히 스웨덴 모델을 외치는 것을 보면 의아할 따름이다.
 
 
  민간 부문 고용 40년간 정체
 
김상곤 경기도 교육감은 지난 2011년 5월 3일 수원시 동남보건대 부속 유치원에서 올해 2학기부터 공사립 유치원에서도 전면 무상급식을 실시하겠다고 발표했다. 급식봉사를 한 뒤 아이들과 대화를 나누는 김 교육감.
  스웨덴이 처음부터 복지국가였던 것은 아니다. 스웨덴의 경제가 성장할 수 있었던 것은 자유시장경제 덕택이었다. 1860년대까지 유럽에서 가장 가난했던 스웨덴은 1870년대부터 1950년대까지 자유무역과 자유기업, 작고 제한된 정부를 특징으로 한 이른바 ‘자유시장경제의 시대’를 열었다.
 
  이 기간에 기업가들의 활동은 왕성했고, 우리가 잘 알고 있는 스웨덴의 유명한 대규모 회사가 세워진 시기도 바로 이때였다. 비록 뒤늦게 출발했지만 이러한 자유시장경제에 힘입어 1950년이 되면서 스웨덴은 유럽에서 가장 부유한 나라가 되었다. 그런데도 이때까지 GDP 대비 정부지출 비중은 20% 내외에 머물렀다. 다시 말해 스웨덴 경제의 성장과 발전은 큰 정부 복지국가와는 아무런 관련이 없었다는 말이다. 복지정책이 본격적으로 시작된 것은 1950년대 중반부터이기 때문이다.
 
  1950년대 중반부터 복지정책이 확대되면서 스웨덴은 GDP 대비 정부지출 비중이 30%를 넘어 최고 70%까지 증가한다. 노동시장의 경직성을 가져오는 해고억제나 동일노동-동일임금, 근로자의 경영참여 등 노동시장에 대한 각종 규제를 도입하고 관대한 실업수당과 시혜적인 실업보험 등도 도입했다.
 
  그리고 이에 필요한 재원은 기업의 사회보장세와 높은 법인세로 충당했고, 국민들의 부담도 크게 늘어났다. 1950년대를 기점으로 국민부담률(조세부담+사회보험료)은 급격하게 증가하기 시작해 최고 50% 이상에 달했다.
 
  복지제도가 확대되면서 스웨덴 경제는 침체되기 시작했다. 1인당 GDP는 급격하게 하락하여 1950년 유럽 1위에서 1971년 4위, 1988년 7위, 그리고 1994년 14위로 추락했다. 정부지출이 늘고 공공부문이 비대해지면서 민간부문은 정체되었다.
 
  그 결과 민간부문의 고용은 1950~ 1990년의 40년 동안 전혀 증가되지 않고 오히려 감소했다. 반면에 공공부문에서만 일자리가 나왔다. 스웨덴에서의 일자리는 국민들의 혈세로 겨우겨우 지탱되는 비정상적인 일자리가 대부분이었다. 이렇게 비대해진 공공부문의 효율성은 자연히 떨어졌다. 미국 공공부문의 효율성을 100으로 볼 때 스웨덴 공공부문의 효율성은 겨우 60에 불과했다.
 
 
  스웨덴, 상속세는 2005년, 부유세는 2007년 폐지
 
  복지천국이 항상 당면하는 일이지만, 1990년대 초반에 이르러 스웨덴 경제도 커다란 위기에 봉착했다. 기업들의 활력과 경제에 대한 신뢰는 바닥 수준으로 떨어졌고, 거의 대부분의 은행이 도산 위기에 놓이게 되었다. 견디다 못한 스웨덴은 친시장개혁을 하지 않을 수 없었다. 1991년에 이루어진 대대적인 조세개혁이 신호탄이었다.
 
  조세개혁의 기본방향은 투자와 저축 및 기업의 세부담을 대폭 낮추는 것이었다. 50%였던 법인세율을 절반으로 줄였고, 부유층에 대한 세금인 상속세는 2005년, 그리고 부유세는 2007년에 폐지했다. 우리나라 일부 정치인들이 여전히 부유세 도입을 복지국가를 향한 ‘만병통치약’인 것처럼 여기고 있는 것과는 달리, 우리보다 앞서 부유세를 도입했었던 국가들에서 부유세가 폐지되고 있는 것은 이 제도의 부작용이 심각하다는 반증이다. 복지 주창자들이 자신의 데이터를 업데이트하지 않는다는 사실은 여기서도 드러난다.
 
  또 거의 90%에 달했던 소득세 한계세율은 55%로 축소되었고, 연금개혁 등을 통해 복지혜택은 과감하게 축소되었다. 연금개혁의 핵심은 ‘필요한 만큼 지급하는 제도’(확정급부형: DB형)에서 ‘기여한 만큼 지급하는 제도’(확정기여형: DC형)로 완전히 탈바꿈시켰다는 점이다.
 
  정부지출도 삭감하여 1993년 GDP 대비 71.7%였던 정부지출 비중은 2007년에는 51%까지 축소되었다. 14년 동안에 GDP 대비 정부지출 비중을 무려 20.7%포인트나 줄여 버린 것이다. 이런 일련의 친시장개혁을 통해 복지병에 시달리던 스웨덴의 경제가 서서히 되살아나고 있는 중이다.
 
  그럼에도 여전히 미진하다는 판단을 한 스웨덴의 유권자들은 2006년부터 두 차례 연속 총선에서 수십 년 동안 집권하면서 스웨덴 모델의 틀을 만들었던 사민당을 버리고 보수당을 선택하여 친시장 개혁정책에 힘을 보태고 있다. 판단을 내리기는 성급한 부분이 있지만, 스웨덴 모델은 스웨덴에서조차 외면을 받고 있는 것으로 보인다.
 
 
  복지국가는 대안이 아니다
 
21C 대학생연합 등 대학생 단체 학생들이 2011년 5월 29일 서울 광화문광장에서 반값등록금 실현과 청년실업 해결을 촉구하는 시위를 했다.
  스웨덴의 국민부담률은 50%에 달한다. 국민이 버는 소득의 50%를 세금이나 보험료 등으로 정부에 바쳐야 한다는 뜻이다. 독일 등 다른 서구 복지국가들의 경우에도 별반 차이가 없다. 반면에 우리나라의 국민부담률은 그 절반인 25~26% 정도에 불과하다. 이런 사실을 기반으로 일부에서는 서구 복지국가형의 고부담-고복지인가 아니면 현재 우리와 같은 저부담-저복지인가를 국민이 선택할 수 있어야 한다고 주장하기도 한다.
 
  이런 주장도 일리는 있다. 대다수 정치인들이 복지를 이야기할 때 국민들이 받을 수 있는 혜택만을 이야기할 뿐 얼마를 부담해야 하는지 그 재원에 대해서는 아예 함구를 한다. 그렇기 때문에 부담에 대한 정보를 투명하게 제공함으로써 국민들로 하여금 혜택뿐만 아니라 그 혜택을 받기 위해 얼마를 더 부담해야 할 것인가를 생각하도록 한다면 무분별한 선심성 복지를 어느 정도는 막을 수 있을 것으로 보인다.
 
  실제로 몇 년 전 모 신문사에서 실시한 설문조사에서는 흥미로운 결과가 나왔다. 첫 번째 질문은 우리나라에서 복지제도를 더 확충해야 한다는 주장에 대해 어떻게 생각하는가였다. 대다수가 복지제도를 더욱 확충해야만 한다고 응답했다.
 
  두 번째 질문은 복지제도를 확충하기 위해서는 당신이 세금을 더 많이 납부해야 하는데, 그래도 복지제도의 확충에 찬성하느냐 하는 것이었다. 대다수의 응답은 물론 ‘아니오’였다. 따라서 복지수준을 높이는 것이 다름 아닌 자신의 세금부담 증가라는 사실을 알려주기만 한다면 정치권의 무분별한 복지타령은 사라질 것이라는 추측이 가능하다. 이때 고부담-고복지냐 아니면 저부담-저복지냐 하는 것은 국민들이 선택할 수 있는 선택지로 볼 수 있을 것이다.
 
 
  유럽 각국의 복지개혁
 
  1942년 베버리지 보고서를 통해 ‘요람에서 무덤까지’를 외쳤던 영국은 1970년대 대처 수상의 개혁 이후 지속적으로 연금개혁을 추진해 왔다. 공적연금의 소득대체율은 OECD 평균인 58%의 절반에 불과한 31%까지로 낮췄다.
 
  그러고도 부족해서 현재 65세로 되어 있는 연금수급 연령을 2046년까지 68세로 상향조정할 계획이다. 보편적 복지에서 선별적 복지로의 방향전환도 추진 중이다. 일자리 제안을 반복적으로 거부하는 실업자는 최대 3년간 실업수당을 중단하고, 구직활동을 하지 않는 사람에게는 수당지급을 거절하며, 장애가 있는 사람이라도 근로활동과 관련된 교육을 이수해야만 수당을 받을 수 있도록 했다.
 
  육아수당도 예외가 아니다. 16세 미만까지, 학생의 경우 19세까지 첫째 아이는 주당 20.3파운드, 둘째 아이부터는 13.4파운드를 무조건 지급하던 육아수당을 2013년부터는 부모 중 한 명이라도 연봉이 4만4000파운드가 넘으면 육아수당이 지급되지 않는다. 이러한 개혁은 GDP의 12%까지 치솟은 재정적자 때문에 불가피하다.
 
  영국은 GDP의 12%나 되는 엄청난 재정적자를 줄이기 위해 2010·2011 회계연도 긴급예산안을 편성해 총 1130억 파운드의 적자를 줄일 계획도 갖고 있다. 이에 따라 한편으로는 부가가치세율을 17.5%에서 20%로 상향조정하는 등 세입을 확대하고, 다른 한편으로는 정부부처 예산 25% 감축, 공무원의 임금동결 등으로 세출을 축소하고 있다.
 
  향후 4년간 공공부문에서 모두 50만 개의 일자리를 줄이고, 공공부문 연금 납입액은 늘리면서도 수급연령을 늦추는 방안도 추진되고 있다. 이에 반발한 공공서비스 노조가 파업을 벌이는 등 영국은 심각한 개혁 진통을 겪고 있다.
 
  프랑스 역시 과도한 복지부담으로 GDP 대비 재정적자 비율이 7.7%까지 급증하자 복지지출을 줄이는 개혁을 시도하고 있다. 올해부터 추진되는 연금개혁법은 현재 법정 정년 연령 60세를 62세로 상향조정했고, 65세인 연금수급 개시 연령을 67세로 늦췄다. 1791년 이후 200년간이나 유지되어 오던 초등학교부터 대학교까지의 무상교육 원칙에도 손질을 가하고 있다.
 
  2009년 사르코지 대통령은 대학 평준화 대신 차별화, 재정지원 대신 독립성을 골자로 한 대학개혁 법안을 통과시키면서 2009년 18개 대학을 시작으로 2012년까지 전국의 모든 대학을 자율화할 계획이다.
 
  독일의 사정도 비슷하다. 2010년에는 연금을 동결했고, 법정 정년 연령을 2012~2019년 사이에 현재 65세에서 67세로 연장할 계획이다. 또 소득 대비 연금 수령액도 2007년부터 2030년까지 52%에서 43%로 낮춘다. 병원을 방문할 때마다 10유로에 가까운 진료비를 내도록 하고 자기부담을 늘린 것은 물론, 의료부문에 경쟁을 과감하게 도입하고 있다. 소득이 일정 수준을 넘는 근로자는 민영건강보험을 선택할 수 있도록 했으며, 보험사와 병원 간 경쟁을 강화하고 병원 소유권을 민영화하고 있다.
 
 
  스페인, 올해부터 4년간 500억 유로 복지예산 삭감
 
  아일랜드에서는 7억6000만 유로의 사회복지 예산을 삭감했다. 스페인에서는 2011년 2500유로의 출산수당 제도를 폐지해 버렸고, 2010년에는 연금지급액이 동결됐다. 공무원 임금을 5% 삭감한 데 이어 2011년에는 동결된다. 2011년부터 향후 4년간 500억 유로 규모의 복지예산을 삭감할 예정이다.
 
  국가부도 위기까지 몰린 그리스의 사정은 과잉복지가 불러온 문제의 결정판이라 할 만하다. 정부 예산 가운데 3분의 1 이상이 사회복지 예산이고, 퇴직자들에게 지급하는 연금의 50% 이상을 정부가 부담한다. 조기퇴직을 해도 아무런 부담이 없어 조기퇴직 후 연금을 받는 것이 유행인 나라다.
 
  공식 은퇴연령은 65세이지만, 보험료 납입기간이 20년을 초과하면 연금에 아무런 불이익을 받지 않다 보니 평균 퇴직연령이 60세 전후로 OECD 국가 중 가장 빠른 편이다. 흥청망청 퍼주기를 거듭하던 그리스의 재정적자 비율은 GDP 대비 10.4%, 정부부채 비율은 GDP 대비 130%에 달한다. 방만한 복지에 대한 개혁을 하지 않을 수 없는 처지에 놓였다.
 
  3년간 연금수령액을 동결하고 2015년까지 여성의 퇴직연금 수령 개시 연령을 60세에서 65세로 조정하며, 공무원의 보너스를 30% 삭감했다. 부가가치세율을 19%에서 21%로 올리는 한편, 48억 유로의 예산을 감축하기로 했다.
 
  그리스 국민들은 이런 개혁조치들을 받아들일 수 없다며 파업과 시위를 벌이고 있다. 한번 시작된 복지지출을 줄이는 것이 얼마나 어려운 일인지, 왜 복지지출에 신중에 신중을 기해야 하는지를 잘 보여주는 예라고 할 수 있다.
 
 
  지금의 복지로도 2050년 대한민국 재정의 46%를 복지재정에 쏟아야
 
  이렇듯 유럽 각국이 복지개혁에 나서자 《월스트리트저널》은 “요람에서 무덤까지로 표방되던 유럽의 사회복지 모델이 조만간 관 속으로 들어갈 처지에 놓였다”고 표현했다.
 
  2011년 현재 스웨덴 모델이니 유럽식 복지 모델이니 하는 것을 내세우는 것은 사실을 사실대로 보지 않고 자료를 업데이트하지 않으면서 시대의 흐름에 역행하는 일이다. 더구나 우리나라의 경우에는 섣불리 복지를 확충해서는 안되는 장애물들이 놓여 있다. 급속한 고령화와 다가오는 통일 관련 비용이 그것이다.
 
  얼마 전 보도된 바에 따르면 우리나라에서 현재 존재하고 있는 복지제도만으로도 20대는 평생 1억4300만원을 내야만 하고, 은퇴시점인 2050년에는 열심히 낸 국민연금이지만 이들이 받을 돈은 없다. 국민연금 기금이 고갈되기 때문이다. 또 지금의 복지수준만 유지하더라도 2050년이 되면 GDP의 46%를 복지재정에 쏟아 부어야 한다. 게다가 다가오는 통일과 또 통일 이후도 생각해야만 한다. 독일의 예를 보더라도 통일과 관련해서 엄청난 재정소요가 예상된다. 예를 들어 현재 한국의 빈곤율은 10% 수준이라고 한다. 만약 통일이 된다면 그 비율은 35%까지 상승할 것으로 예상되고 있다. 이때 빈곤층을 대상으로 한 긴급한 공공부조 정책을 집중적으로 실시하기 위한 재원을 정부가 감당할 수 있을 것인가.
 
  여러 가지 사실과 상황을 고려할 때 스웨덴식이나 유럽 복지국가식의 보편적, 선심성 복지를 우리가 따라갈 수도 없고, 또 따라가서도 안 된다. 이미 관 속에 들어가 땅 속에 묻히고 있는 모델을 벤치마킹해서야 되겠는가.
 
  복지의 달콤함에 취해 단기적이고 인기영합적인 포퓰리즘에 휘둘리다가는 아르헨티나나 남유럽 국가에서 보듯이 중장기적으로 경제가 망가지고 국민들은 가난과 고통으로 떨어지는 폐단을 겪게 될 가능성이 커진다. 포퓰리즘과 퍼주기 복지경쟁이 한창인 지금은 그 어느 때보다고 지속가능한 복지, 진정한 복지가 무엇인지 냉정한 성찰이 필요한 시점이다.⊙
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