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요지경세상

건축 인허가의 세계

개발사 죽고 사는 ‘심의 통과’에 숨겨진 비화

글 : 이정현  월간조선 기자  johhlee@chosun.com

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⊙ 까다로운 ‘경관지구’ 규제 통과한 신라호텔
⊙ 한방에 개발사 망하게 하는 ‘고무줄 잣대’
⊙ 지뢰밭 ‘~할 수 있다’ 규정이 만든 애매한 상황
⊙ 부르고 싶은 사람만 부르는 현장의 숨겨진 꼼수들
⊙ 빽으로 막을지, 돈으로 막을지 고민해야 하는 속사정
인허가 비리로 몸살을 앓은 부산 엘시티 건설 모습. 사진=뉴시스
  지난 10월 말 부동산개발업(디벨로퍼) 분야에서만 한 우물을 판 사업가를 만나 ‘한국은 부동산 사업 하기 좋은 곳인가’ 물었다.
 
  그는 “그래도 괜찮은 곳이다”라고 답했는데, 이유는 이러하다.
 
  “되는 것도 없지만, 안 되는 것도 없거든요. 내가 유능(有能)하면 다 할 수 있으니 할 만하다고 생각해요.”
 
  부동산 개발의 출발은 인허가(認許可)다. 특히 개발자 입장에서 도시계획위원회, 건축위원회 등 ‘위원회’를 통과하는 일은 생사(生死)가 걸린 일이다. 인허가가 얼마나 절실한 사안인지 최근의 사례가 말해준다.
 
  지난 10월 22일 신라호텔은 숙원 사업인 한옥호텔 건립을 위한 마지막 관문인 건축위원회 심의를 통과했다. 그 과정은 험난했다. 2011년 8월 서울시에 한옥호텔 건립 계획을 제출했고, 5년 만인 2016년 3월 시 도시계획위원회를 통과했다. 이후 2018년 1월 문화재청 심의를 통과하고 같은 해 9월 환경영향평가를, 올해 2월 교통영향평가를 각각 통과했다.
 
  반면에 지난 10월 17일 대법원은 서울 대형교회 사랑의교회의 공공도로 점용(占用)이 위법하다고 판단했다. 지하 공공도로 점용은 2010년 서초구청이 허락해준 사안이었지만, 10년 논란 끝에 대법원이 서초구청의 판단을 뒤집은 것이다.
 
  이렇듯 10년 가까이 끌려다닐 수 있고, 결정이 잘못됐다고 뒤집힐 수도 있는 것이다.
 
  당사자 모두 ‘법’대로 했다고 주장하지만, 그 기준은 사실 제각각이다. 되는 것은 되고, 안 되는 것은 안 되는 것이 아니라 고무줄 잣대로 판단되는 경우가 많다.
 
  많은 이가 그 과정에서 로비가 있을 것이라 생각하지만, 그 내부 사정은 잘 알려져 있지 않다. 내부 논의 내용이 공개되지 않기 때문이다.
 
  10여 년 지방의회에서 심의에 참여했던 의원들과 사업가들의 이야기를 통해 그 속사정을 살펴본다.
 
 
  가장 까다로운 ‘경관지구’
 
신라호텔 전경. 사진=뉴시스
  그간 한옥호텔 건립을 원하는 신라호텔의 발목을 잡은 것은 ‘경관(景觀)지구’에 속해 있기 때문이다. 보전할 만한 경관을 보호하기 위한 규제다. 이곳에 건물을 지으려면 도시계획위원회를 거쳐야 한다. 그렇다고 아무 법적 근거 없이 위원회에서 건축을 허가하지 않는다. 한옥(전통)호텔의 경우 관광진흥법이 그 근거다.
 
  법에서 예외적으로 허용한다고 하더라도 ‘위원회’ 통과가 어려운 지역이 경관지구다. 20여 년 부동산 개발업에 종사하고 있는 A씨의 설명이다.
 
  ― 신라 한옥호텔의 경우 10년이 걸렸다.
 
  “‘경관심의’가 가장 까다롭다. 다 어려워한다. 너무나 주관적이기 때문이다. 잘못되면 그대로 망해버릴 수 있다.”
 
  ― 왜 망하나.
 
  “40층으로 지어야만 사업성이 있는데, 경관을 망치니 20층으로 지으라고 해버리면 그대로 망하는 것이다. 건폐율, 용적률, 주차장 대수 등 다른 사항은 나름 객관적 기준이 있다. 어느 정도 예상한 대로 결정이 된다. 하지만 경관은 주관적이다.”
 
  ― 억울하다고, 호소하는 방법은 없나.
 
  “이번에 신라호텔은 10년을 버텼다. 경제적 여력이 있으니 가능했던 것이다. 보통 사업자들은 돈을 대출받아 땅을 마련한 경우가 대부분이다. 그 이자 감당하기가 힘들다. 시간이 늘어지면 망하지 않을 수 없다.”
 
  도시계획위원회는 ‘땅의 이름을 바꿔주는 곳’이다. 그 땅의 쓰임을 규정하고 용도를 정해준다. 가장 중요한 곳이어서, 그곳을 통과하거나 자신에게 유리하게 변경시키는 것이 사업에서 중요하다.
 
 
  지뢰밭, ‘~할 수 있다’
 
2016년 서울시 건축심의를 통과한, 서울시 용산구 한남3구역. 사진=뉴시스
  “조문을 자세히 읽어보세요.”
 
  10여 년 동안 수도권 도시건설위원회에서 일했던 전직 시의원은 11월 초 기자를 만나 국토계획법과 조례를 자세히 한 번 읽어보라고 했다.
 
  ‘경기도 도시계획 조례’를 쭉 살펴보니 이러한 내용들이 있었다.
 
  〈•제4조(광역도시계획 공청회 개최방법) ① 경기도지사는 광역도시계획과 관련된 각종 위원회 또는 관계전문가와의 간담회 개최 등을 통하여 의견을 청취할 수 있다.
 
  •제6조(용도지구의 신설) 법 제37조 제3항에 따라 「지역문화진흥법」에 의하여 역사문화자원의 관리·보호와 문화환경 조성을 위하여 문화지구의 지정 또는 변경을 도시관리계획으로 결정할 수 있다.
 
  •제11조의 2(위원의 위촉해제) 도지사는 위원이 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 위원을 위촉 해제할 수 있다. 1. 심신장애로 인하여 직무를 수행할 수 없게 된 경우 (중략)〉
 
  전직 시의원 B씨에게 물었다.
 
  ― 왜 읽어보라는 것인지.
 
  “계속 읽어보면 알게 된다. ‘~할 수 있다’라고 되어 있는 것을 알게 될 것이다.”
 
  ― ‘~할 수 있다’는 어쩌라는 거죠.
 
  “그러니까요. 그래서 어려운 것이죠.”
 
  사실 부동산사업가 A씨도 사업에서 ‘~할 수 있다’의 의미를 잘 파악하는 것이 중요하다고 이야기했다.
 
  “법은 세세하지 않아요. ‘~할 수 있다’라고 애매하게 되어 있는 경우가 많아요. ‘되는 ~할 수 있다’와 ‘안 되는 ~할 수 있다’를 잘 구분해야 돼요.”
 
 
  현장의 숨겨진 꼼수들
 
서울 서초구 반포 주공 1단지 전경. 재건축을 위해서는 도시계획위원회 심의가 필요하다. 사진=뉴시스
  우리나라는 도시개발에서, ‘위원회’를 두고 있다. 미국식 제도로 개발과 건축의 인허가를 모두 공무원에게 맡길 경우 발생하는 부작용을 막기 위한 조치다. 공무원에게만 맡기면 기계적으로만 처리하는 문제가 있어 사안을 종합적으로 판단하자는 취지다. 교수 등 그 분야 전문가들이 참여한다. 취지는 좋지만 뒷말이 나오는 것은 당연하다.
 
  위원회 구성은 임의(任意)로 하지 않는다. 도시계획위원회, 건축위원회 등 ‘위원회’는 부정을 막기 위한 전문가로 위원회 참가 가능 인원을 선정해놓고 사안별로 불러들인다. 당일 추첨 등에 의해 무작위 선정되는데 부정을 막기 위한 조치다. 구조적으로 로비 혹은 부정이 힘들 것 같다.
 
  전직 시의원 B씨는 흥미로운 이야기를 했다. 지방자치단체에서 부르고 싶은 사람만 부르는 방법이다.
 
  ― 부르고 싶은 사람만 오게 할 수 있나.
 
  “생각보다 쉽다. 부정을 막기 위해 심의 날 선정된 위원들에게 전화하게 되어 있다. 오면 곤란한 사람에게 전화를 걸 때는 ‘띠익’ 하고 한 번 신호 후 그대로 끊어버리면 된다. 연락했는데 안 받았다고 하면 되는 것이다. 반면 꼭 데리고 와야 하는 사람은 받을 때까지 계속 전화를 건다. 바빠도 무조건 오라고 계속 독촉한다. 절차상으로 문제가 없다.”
 
  ― 그런 식으로 하면 문제가….
 
  “기술적인 방법이다. 공무원들이 실제 작업할 때 쓰는 방법이 많다.”
 
  중요한 결정의 경우 이미 정해진 경우가 많다는 설명이다. 이러한 분위기를 파악한 실무자들이 위원회 통과 등의 구색을 갖춘다는 것이다.
 
  그렇다면 공무원을 움직이려면 어떻게 해야 하나. B씨는 쉽게 결론 냈다.
 
  “시장이 ‘될 수 있으면 좋겠다’고 이야기하면, 그냥 하는 거예요.”
 
  결국 지자체의 장(長)을 공략하라는 것이다. 이는 전통적인 방법이다.
 
 
  개발 허가 광풍 부는 C시의 풍경
 
  대표적인 지역으로 강남에서 가까운 C시가 있다. 이곳은 이상하게도 논밭 가운데 납득할 수 없는 모양으로 개발허가가 나와 있다. C시에서 개발허가가 나면 그 즉시 엄청난 현금이 들어온다. 기자가 해당 지역을 취재할 때 지역유지(地域有志) 한 명이 이런 농담을 한 적이 있다. 뼈 있는 농담이었다.
 
  ― 이곳 은행에서 근무하는 여성과 결혼해봐.
 
  “하필 은행에?”
 
  그의 답변이 아직까지 기억에 남는다.
 
  “이곳은 허가만 나면 금방 수백억이야. 당연히 은행들이 몰려와. 보상금 우리 은행에 넣어달라고 부탁하는 거지. 그러면 조건이 자식들 취업시켜달라는 거야.”
 
  은행 직원이 수백억 자산가의 자식이라는 이야기였다. 바로 그곳에서 오랜 기간 자치단체장에 도전했던 정치인이 기자에게 했던 말도 의미심장했다.
 
  “이곳에서 계속 선거에 떨어지고 있는데, 선거 때면 건설업자들이 도와준다고 하죠. C시 지도를 유심히 보세요. 건물들이 체계적이지 않고, 뒤죽박죽 널려 있다는 것을 알 수 있을 거예요. 강남하고 가까워, 갈수록 집값이 오르는데 시장들이 신세 진 사람들 챙기다 보니 그렇게 된 것이죠.”
 
 
  막힌 곳을 뚫는 방법?
 
  이해관계가 있는 곳에 로비가 있을 수밖에 없다. 시에서 오랜 기간 의원으로 일했던 D씨를 경기도 인근에서 11월 초에 만나, ‘만약 묶인 규제를 풀기 위해 건설사에 영입되면 어떻게 막힌 곳을 뚫을 것인가’라고 질문했다.
 
  ― 가장 먼저 해야 할 일은 무엇인가.
 
  “우선 정치권에 줄을 연결하고, 시장에게 영향을 줄 수 있는 사람들을 포섭해야지. 그다음은 건축법을 자세히 봐야 해. 법에는 문제가 없어야 돼. 일단 정리를 한 이후에, 심의위원 명단을 확보해서 각개전투(各個戰鬪)로 꾸준히 노력할 거야.”
 
  ― 심의위원을 공략하는 방법은.
 
  “보통 교수들이 많아. 용역을 주는 것이지.”
 
  ― 용역을 주면 우호적으로 바뀌나.
 
  “정말 냉정하게 하는 경우가 별로 없어. 다 족보가 있어. 누구는 어느 회사와 친하다. 누구는 누구와 이해관계가 있다. 이렇게 다들 연결되어 있어. 다만 특이한 사람들이 있어. ‘무조건 S그룹은 싫다.’ ‘무조건 환경이 파괴되면 안 된다.’ 이런 경우 그 사람 임기 끝날 때까지 그냥 기다려야 해.”
 
  일단 시장을 우군(友軍)으로 만들고 나서, 주요 위원들을 포섭해야 한다는 설명이다.
 
  실무에서는 과연 어떨까. 부동산사업가 A씨에게 실제는 어떤지 물었다.
 
  ― 위원회 위원들을 움직이는 방법은.
 
  “내가 레벨이 되어야 해. 내가 만나자면 최소한 만나는 줘야 할 거 아닌가. 시장을 통해 소개를 받든지 아니면 아는 국회의원을 통해 소개를 받아야 되는 것이지. 테이블로 끌어들이는 능력이 중요해.”
 
  ― 그냥 만나자고 하면.
 
  “한국은 끈이 없으면 움직이지 않아. 구설에 오르는데 왜 만나주겠어. 열심히 인맥을 쌓아야 되는 이유지. 사돈의 팔촌까지 인맥을 쌓아야….”
 
  ― 만나면 어떻게 하나.
 
  “한옥을 무진장 좋아하는 사람도 있고, 그 반대도 있어. 무조건 환경이 우선인 사람도 있어. 이야기가 되는 사람인지 아닌지를 잘 판단하는 것이 중요해. 여론을 움직이는 소위 빅마우스를 찾아야 되는 것이지.”
 
  ― 끝까지 안 된다고 하는 사람이 있으면 어떻게….
 
  “최소한 입은 다물고 있어 달라고 부탁할 수밖에….”
 
 
  건설사 사장 하는 능력은?
 
  이 부분에서 A씨는 이야기를 하다가, 갑자기 농담을 했다. 우선 ‘사장 하려면, 무엇을 잘 알아야 할까’라고 물었다. 그의 답변은 이러하다.
 
  “‘빽으로 막을 놈’ ‘돈으로 막을 놈’ ‘주먹으로 막을 놈’을 잘 구분해야 되는 것이죠. 말 한마디 하면 될 놈에게 돈을 주면 안 되는 것이죠. 빨리 막아야 하는데 그 시기를 놓치면 큰일 납니다.”
 
  그러면서 A씨는 자신의 경험을 이야기했다.
 
  “산업단지 조성에 참여했는데, 처음에 5~6명이 민원을 제기했어요. 근처 주거지에서 환경문제를 제기한 것인데, 첨단 산업단지가 왜 환경을 오염시키는지 이해가 가지 않더라고요. 그냥 무시했는데, 시간이 지나니, 수백 명이 연판장(連判狀)에 서명을 했어요. 인허가권을 가진 지자체에 가니, 민원 해결하고 오라고 상대해주지 않더라고요. 결국 사업을 접었어요. 처음부터 적극적으로 나서지 않은 것이 아직도 후회가 되죠.”
 
  이렇듯 민원이 들어오면 해당 지역 의원과 심의를 맡은 위원회 위원들은 결정을 내리지 않고 시간을 끈다. 이자 부담에 하루하루 개발사 입장에서는 죽을 맛이다.
 
  오랜 기간 경기도권 도시건축위원회에서 일했던 전직 시의원 B씨는 “초반에 특혜 시비에 말려들지 않고, 민원을 잘 막아야 한다”고 이야기한다. 그럼에도 로비는 끝나지 않는다. 돈도 오갈까. 직접적으로 B씨에게 물었다.
 
  ― 돈도 오가나.
 
  “당연하다. 나 역시 수차례 목격했다. 선거 때가 되면 사무실로 찾아온다.”
 
  ― 받았나.
 
  “나는 받은 적 없다. 경험을 이야기해주겠다. 과거 뇌물이 문제가 되어서 검찰 특수부에서 수사가 시작됐다. 수사가 시작되자, 돈을 가져왔던 측에서 ‘나는 받지 않았다’고 검찰에 진술했다. 다만 동료 의원들은 많이 받았다. 그걸 알고 있으니, 검찰에서 조사받으러 오라고 계속 압박했다.”
 
  ― 검찰에서 증언했나.
 
  “하지 않았다.”
 
  ― (증언을) 하지 그랬나.
 
  “그 의원이 정말 무릎 꿇고 살려달라고 했다. 그래서 끝까지 검찰에 나가지 않았다.”
 
  ― 돈을 받으면, 결국 들키나.
 
  “모두 걸리면, 누가 받겠나. 아직 정치인으로 활동 잘하는 사람도 많다.”
 
  바로 이 부분이 중요하다. 위원회 심의 내용은 공개되지 않는다. 누가 무슨 이야기를 했고 찬성 혹은 반대했는지에 대한 기록은 남는다. 그러니 마음대로 할 것 같지만 사실 그렇지 않다. 혹여 문제가 되어서 검찰 수사를 받게 되면, 회의록 내용이 수사기관에 들어가고 비리가 있는지 수사를 받아야 하기 때문이다.
 
  B씨는 “수사에 대한 걱정도 있겠지만, 수십 년 동안 지속된 관행이 축적됐다”며 “적어도 90%는 처음 예상한 대로 결론이 나온다”고 덧붙였다.
 
 
  과거 결정에 지금 잣대는 곤란
 
서울시 개포동 구룡마을. 도시계획위원회의 결정을 통해 개발이 추진되고 있다. 사진=뉴시스
  B씨는 이렇듯 건축 인허가 과정에서 로비가 많다는 사실은 인정했다. 다만 무조건 기계적인 원칙대로 할 수 없는 현실도 인정해야 한다고 강조했다.
 
  구체적인 사례를 들어 설명했다.
 
  우선 E사 사옥 건설 과정에 대해 설명했다.
 
  “처음에 E사가 올 때, 특혜 시비가 있었어요. 건물 높이가 더 올라갔다는 것이죠. 지금 생각하면 그럴 수 있을 거예요. 하지만 당시에는 ○○기업 특별법 등이 있었어요. 사실 E사가 와서 지역이 많이 발전한 것이죠. 기부채납도 받고 해서 나쁠 것도 없었어요.”
 
  다음으로 F그룹의 병원 용지에 대해서도 이야기했다.
 
  “처음 F그룹이 병원을 짓겠다고, 해당 부지를 샀어요. 당시에는 병원이 부족했어요. 그러다가 지역에 병원이 많이 들어섰어요. 이젠 너무 많아 문제 아닌가요? 원칙대로 병원을 꼭 지어야 할까요? 다른 시설을 지을 수 있도록 변경해줄 수 있는 것이죠.”
 
  복잡한 지역 상황에 맞게 유연하게 도시개발을 유도하는 것이 필요하다는 주장이었다. 이렇듯 개별사례를 이야기하며, B씨는 “나는 특혜다 뭐다 욕을 먹어도, 지역 발전을 위한 것이라는 판단이 들면 소신껏 밀어줬다”며 “아무것도 하지 말라고 하면 안 되는 것이다”고 이야기했다.
 
  특히 “시기별로 상황이 있고, 판단을 내릴 수밖에 없었던 이유가 있는데 이를 무시하고 지금의 잣대로 이야기하면 안 된다”는 점을 이야기했다. 10여 년 전 법과 지금의 법이 풀어진 것도 있고, 강화된 것도 있는데 이러한 상황 변화를 이야기하지 않고 지금의 잣대로 과거를 판단하면 안 된다는 것이다.⊙
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