⊙ 在韓 외국인, 年 10% 증가, 난민 몰려드는 스페인·이탈리아보다 높아
⊙ 한국은 외국인 노동력만 받아들이면서 부작용 대처에 급급해하는 西歐모델 따라가고 있어
⊙ 移民정책 공식화 선언하고, 개별 점수제, 국가별 쿼터제 도입해 良質의 인력 받아들여야
金成會
⊙ 51세. 연세대 행정학과 졸업.
⊙ 민족화해범국민협의회 홍보국장, 국회의원 보좌관, (사)한국다문화센터 사무총장, 운영위원장 역임.
현 한국다문화센터 공동대표, 국민대통합위원회 갈등포럼 위원.
⊙ 한국은 외국인 노동력만 받아들이면서 부작용 대처에 급급해하는 西歐모델 따라가고 있어
⊙ 移民정책 공식화 선언하고, 개별 점수제, 국가별 쿼터제 도입해 良質의 인력 받아들여야
金成會
⊙ 51세. 연세대 행정학과 졸업.
⊙ 민족화해범국민협의회 홍보국장, 국회의원 보좌관, (사)한국다문화센터 사무총장, 운영위원장 역임.
현 한국다문화센터 공동대표, 국민대통합위원회 갈등포럼 위원.
- 2015년 11월 4일 부산 강서구 실내체육관에서 열린 ‘2015 다문화가족 한마음대회’에 참가한 결혼이주여성들이 이어달리기 경기를 하고 있다.
지난 10년 동안 우리나라의 다문화(多文化) 관련 인구는 3배 이상 증가, 200만명에 육박한다. 이와 관련한 각종 법과 제도는 물론, 정책이 쏟아졌다. 우리보다 먼저 이주민을 받아들였던 일본 학계는 한국의 다문화 관련 법, 제도, 정부정책이 양산(量産)되는 것을 ‘경이적인 시선’으로 바라보고 있다.
그런데 양적 성장과 달리, 질적(質的)인 평가에선 어떠한가? 내외국인의 다문화 통합지수(指數)는 높아졌는가? 국민의 외국인 혐오감정은 불식되거나 약화되었나? 외국인 범죄는 예방되거나 줄어들었나? 다문화가정은 평안한가? 다문화자녀들은 미래인재로 성장하고 있는가? 다문화정책을 통해 국가경쟁력은 강화되었나?
이러한 물음들에 대해 ‘우울한 평가’를 하지 않을 수 없는 것이 다문화 한국의 모습이다. ‘우수한 인재를 받아들여 국가경쟁력을 강화하자’는 정책목표는 사라지고, 다문화복지만을 우선시한 결과, 국내에 들어오는 인력의 질(質)은 점점 더 열악해지고 있다. 대졸(大卒) 외국인(외국인노동자)은 내치고, 고졸(高卒) 외국인(결혼이주여성)은 받아들이고 있다. 이조차 가정폭력 등 인권문제가 대두하자, 규제를 강화하여 제한하고 있다. 그러다 보니 국적을 취득한 결혼이주여성이 초청하는 친인척 자녀(중도입국자녀)들이 많이 들어오고 있다. “대졸 외국인(외국인노동자) 내치고, 고졸 외국인(결혼이주여성) 받아들이더니, 이제는 초·중졸 외국인(중도입국자녀) 받아들여 부양하냐”는 비아냥거림이 나오는 실정이다.
국민들은 “다문화정책을 펼쳐서 우리가 얻는 것이 무엇이냐”며 불만을 제기한다. 일부에서는 ‘다문화 망국론(亡國論)’까지 나오고 있다.
그렇다고 현 정부가 펼치는 결혼이주여성에 대한 인터뷰 강화 등 국제결혼 규제조치가 바람직한 것은 아니다. 2017년부터는 본격적으로 인구감소라는 ‘인구절벽’이 도래할 예정이기 때문이다. 즉, 저출산 고령화(低出産高齡化) 상황이 극복되거나 해소된 것이 아니기 때문에 외국인력 유입정책을 포기할 형편도 못 되는 것이다.
정부의 다문화정책은 진퇴양난(進退兩難)의 기로(岐路)에 서 있다. 정부는 지금까지의 다문화정책을 전면적으로 재검토해야만 하는 상황이다.
전체 인구의 4%에 달하는 다문화 인구
정부가 다문화정책에 눈길을 주게 된 것은 급속한 저출산 고령화 문제 때문이었다. 인구출산이 낮아지고, 고령화가 어느 나라보다 급속하게 진행되는 과정에서 이를 극복하는 것이 국가적인 과제로 대두되었다.
직접적인 계기는 2005년 미식축구 스타 하인즈 워드의 방한(訪韓)이었다. 그때까지는 외국인노동자에 대한 처우를 규정한 고용허가제법을 시행하고 있었지만, 본격적인 다문화정책을 펼치진 않았었다. 미국에서 어려움을 이겨내고 미식축구 스타로 성장한 하인즈 워드가 다녀간 후, 갑작스럽게 우리 안에 급속히 증가하기 시작한 다문화가정 자녀들에게 눈길이 가기 시작한 것이다.
그 전에 1990년대 중반 이후 산업연수생 제도를 통해 국내에 들어온 외국인노동자들과 국내 여성 간의 결혼이 늘어나기 시작했다. 1990년대 말부터는 지자체에서 농촌총각 장가보내기 운동을 적극적으로 전개하면서 국제결혼 이주여성이 급격히 늘어났다. 2005년에는 전체 연간(年間) 결혼인구 35만 쌍 중에서 10%인 3만5000 쌍 내외가 국제결혼이었다. 농촌 결혼인구 중 절반 가까이가 국제결혼 인구였다.
정부가 국제결혼을 저출산 고령화 문제에 대한 대안(代案)으로 여기면서 소극적 장려정책을 펼친 것도 국제결혼 증가의 한 원인이 됐다. 외국인정책을 시행한 2005년에 70만명 수준이었던 재한(在韓) 외국인은 2015년 초에는 174만을 넘어섰다. 여기에 통계에 잡히지 않은 20만명의 다문화자녀와 귀화 외국인을 포함하면 약 200만명으로 늘어난다. 전체 인구의 4%에 해당한다.
재한 외국인은 매년 10% 이상 성장하고 있다. 이는 전 세계 어떤 국가보다 높은 증가속도이다. 아프리카와 중동(中東) 난민이 급속히 유입되고 있는 스페인이나 이탈리아에 견주어 보아도 결코 낮지 않은 수치이다.
다문화예산, 1500억원
외국인 인구가 유입되는 만큼 각종 문제도 발생했다. 한국어조차 잘 모르는 결혼이주여성의 한국생활 정착문제, 다문화자녀의 양육문제가 등장했다. 또한 준비 없는 국제결혼으로 인한 문화 차이, 가정폭력과 인권문제도 생겨났다. 정부에서도 정주화를 목적으로 하는 이주민(결혼이주여성 등)에 대한 대책을 수립하지 않을 수 없었다.
이에 대처하기 위해 정부는 여러 개의 다문화 관련법을 제정했다. 2003년 제정한 재한외국인노동자처우에 관한 법률(고용허가제법)을 비롯하여, 2005년 재한외국인처우기본법, 2008년 제정된 다문화가족지원법 등이 그것이다. 또한 국제결혼을 중개하는 결혼중개업법, 국적법에 대한 개정도 수차례 있었다.
다문화정책의 근간이 되는 법률은 2005년에 제정한 재한외국인처우 기본법이다. 이 법을 통해 정부는 재한외국인의 처우에 대한 기본 방침을 마련하고, 그 주무부처로 출입국관리를 담당하고 있는 법무부를 지정했다. 또한 총리실에 외국인정책위원회를 설치하여 재한외국인에 대한 기본적 대책을 수립하도록 했다. 이어서 귀화한 결혼이주여성에 대한 계속적인 지원대책을 담은 다문화가족지원법을 2008년 여성가족부를 주무부서로 하여 만들었다. 2009년엔 총리실 산하에 다문화가족정책위원회를 설치했다. 현재는 법무부를 비롯해 여성가족부, 행정자치부, 농림축산식품부, 교육부 등 13개 부처가 직간접으로 다문화 관련 정책을 담당하고 있다. 다문화 관련 예산도 처음엔 200억~300억원 수준이던 것이, 2012년엔 1000억원을 넘어섰다(2014년부터 일부 축소되었다). 각 부처에서 담당하는 간접적인 지원예산까지 더하면 한 해 1500억원 정도의 예산이 들어가고 있는 것으로 추정한다.
하지만 결과는 실망스러운 것이 사실이다. 보다 양질(良質)의 외국인력 유입은 이뤄지고 있지 않다. 가정폭력 등 결혼이주여성의 인권문제는 여전히 계속되고 있다. 외국인 범죄와 다문화가족의 해체(이혼)는 급속히 늘어나고 있다. 그럼에도 정부의 다문화정책은 이에 대한 뚜렷한 해결책을 제시하고 있지 못하다.
定住 여부로 외국인 기준 나누기 어려워
앞에서 지적한 대로 한국의 다문화정책은 중대한 기로에 서 있다. 3D업종의 산업문제에 대한 대책으로 외국인 노동자들을 받아들이기는 했지만, 내국인과의 일자리 충돌을 우려하여 노동이민을 받아들이지 않았다.
하지만 1990년대 말 이후 농촌인구 감소와 노총각문제, 저출산 고령화가 급속히 진전됨에 따라, 결혼이주여성이 유입되는 것을 방치하여 소극적 장려정책을 펼쳤다. 그리고 외국인노동자와 결혼이주여성을 비정주형 이민자와 정주형 이민자로 나누어 차별·배제적 정책을 펼쳐 왔다. 즉, 정주형 이민자인 결혼이주여성들에게는 한국어교육 등 한국사회에 동화(同化)시키기 위한 각종 교육을 시행하고 복지정책을 펼친 반면, 비정주형 외국인노동자에겐 단순 노동력 이상의 대우를 하지 않았다.
하지만 이제는 이 같은 차별·배제적 다문화정책 기조를 지속해 나갈 것인지, 아닌지를 결정해야 하는 상황이다. 그 이유는 이렇다. 한번 들어온 외국인노동자들이 쉽사리 본국으로 돌아가지 않는 특징을 갖고 있다. 실제 3년 기한을 두고 한국에 왔지만, 다시 4년8개월로 늘렸고, 또 사업주가 원하는 숙련공의 경우 그 이상 한국에 머물 수 있는 기회를 주고 있다. 또한 외국인노동자들 중에는 한국에 들어온 결혼이주여성이나 중도입국자녀보다 우수한 인력이 많이 있다. 또 한국여성과의 결혼 등 비정주화와 정주화를 구분하는 것이 점점 더 모호해지고 있다.
최근 들어 귀화한 인구 중에서 결혼이민자 외에도 일반 귀화자가 늘어나고 있는 것도 이러한 현상과 관련이 있다. 즉, 인권시비 등으로 인해 국제결혼에 대한 규제를 강화하면서 결혼이민자가 대폭 줄어들고 있는 반면, 유학생, 근로자 등 일반 귀화자들이 대폭 늘어나고 있는 것이다. 우수인력 유치를 위해 결혼이민자 우대정책만으로는 국가경쟁력 강화에 보탬이 안 되기 때문이다. 따라서 결혼이주여성이 줄어들고, 숙련 외국인노동자들이 늘어나고, 유학생 등 한국에 정주하기를 희망하는 일반 외국인이 늘어나는 지금, 종합적 관점에서 다문화정책에 대한 총괄적인 재점검이 필요한 상황이다.
對症요법에 머문 다문화정책
사실 저출산 고령화도 문제지만, ‘이민정책’ 또는 ‘다문화정책’은 불가피하다. 즉, 2005년 유엔보고서에서도 나타났듯이 현대 세계는 정보통신, 교통의 발달로 이민과 다문화의 문제는 갈수록 증가하고 있으며, 그로 인한 경제, 사회, 문화적 갈등과 변화가 일어날 수밖에 없기 때문이다. 이에 따라 미국, 캐나다, 호주 등 이민 국가들은 물론, 이주민이 본격적으로 유입되고 있는 나라들 사이에서 이민정책을 어떻게 수립할 것이며, 어떤 방향으로 정책서비스를 시행할 것인가에 대한 고민이 늘어 가고 있다.
우리나라도 예외는 아니다. 1990년대 이후 고(高)임금과 저출산 고령화 사회로 진입함에 따라 외국인근로자를 받아들일 수밖에 없는 처지가 되었다. 이와 함께 1990년대 말부터 밀어닥친 국제결혼 가족의 폭증은 그들에 대한 종합적인 대책수립을 세울 수밖에 없는 환경이 되었다.
하지만 정부는 국가전략적이고 종합적인 대책에 입각한 다문화정책보다는 나타나는 현상에 대응하는 임기응변적인 대증(對症)요법식 다문화정책을 펼치기에 급급했다. 이는 이민을 통해 국가발전전략을 구사했던 캐나다나 호주 같은 이민국가들과는 달리, 필요한 노동력을 받아들이고 거기서 파생되는 문제점에 대처하기에 급급한 서구유럽의 모습을 답습하는 것이었다. 결국 서구유럽은 이주민문제로 골머리를 썩이고 있으며, 심지어 ‘다문화정책 실패선언’이 나오는 지경에 이르렀다.
이러한 대증요법식 다문화정책의 첫 번째 문제점은 국가의 장기적 발전전략에 따라 정책수립이 되지 않는다는 점이다. 따라서 이민문제나 인력수급조절에 있어 국가발전 방향과는 동떨어진 정책이 나오곤 한다.
예를 들면, 외국인노동자에 대한 고용허가제로 처우는 좋아졌지만, 여성들의 한국 진입이 쉽지 않게 되자 결혼이주여성으로 한국에 진출하는 경우가 늘었다. 이 문제를 해결하기 위해 한국어 활용능력에 대한 인터뷰 등을 강화하니, 이번엔 귀화 결혼이주여성을 통해 친인척 초청을 활용한 중도입국자녀가 늘어났다.
이는 방문취업제의 시행으로 국내 입국이 쉬워지자 중국동포 출신 결혼이민자들의 ‘이혼율’이 증가한 것에서도 증명된다. 한쪽을 누르면 다른 쪽이 부풀어 오르는 풍선효과처럼, 외국인근로자로의 진입이 불가능하면 결혼이민자로 진입하고, 그게 막히면 편법적인 친인척 초청으로 입국하고 있는 것이다.
反다문화 정서 등장
대증요법식 다문화정책의 두 번째 문제점은 상황변화에 따라 정책의 변동폭과 속도가 급격하다는 것이다. 즉, 저출산 고령화 등 우리사회의 문제점이 주요 이슈로 제기될 때는 적극적인 이주민 유입정책을 펴는 반면, 인권시비나 국민여론이 나빠지고 다문화문제를 놓고 내국인과 외국인의 갈등이 강화될 때는 급속히 후퇴하는 양상을 보이고 있는 것이다. 최근 결혼이주여성에 대한 한국어 활용능력 인터뷰 강화, 국제결혼 남성에 대한 교육 강화로 결혼이주여성이 급격히 줄어들고 있는 현상이 그것이다.
이러한 급격한 정책변화는 정보와 적응력이 취약한 외국인과 이주민들에게 치명적이다. 결혼이민자에 대한 입국요건이 강화되면서 결혼이민자가 급속히 줄어들자, 결혼이민자들의 본국에서 수많은 민원이 제기되고 있다.
이로 인해 다문화정책 현장에서는 다음과 같은 문제들이 나타난다.
첫째, 국가전략 및 국정철학의 부재로 인해 정책적 컨트롤타워 기능이 약하거나 없다. 둘째, 부처 간 정책조정이 원만하지 못하여 정책서비스의 중복이 수시로 일어난다.
셋째, 비정주화 외국인(외국인노동자, 유학생 등)과 정주화 외국인(결혼이주여성)에 대한 차별과 배제가 일상화되어 특정부분에 대한 과도한 정책서비스가 이뤄지고 있다.
넷째, 특정부분에 대한 과도한 서비스로 역(逆)차별 의식이 발생하여 다문화정책에 대한 내국인의 불만이 누적되고 있다.
상황 대응식의 비체계적이고, 중복적이며, 편중적인 서비스는 이제 사회적 갈등까지 야기하고 있다. 우리 사회 일각에서는 반다문화정서’가 무시할 수 없을 정도로 형성되고 있다. 여기에는 인종차별 의식이나 배타적 국수주의적 요소도 있지만, 폭발성이 큰 ‘반다문화정서’가 퍼져 가는 것은 심각한 문제가 아닐 수 없다.
눈앞으로 다가온 ‘인구절벽’
1990년대부터 나온 3D업종 인력난은 외국인노동자를 통해 어느 정도 해결했지만, 그보다 훨씬 난이도가 높은 저출산 고령화는 아직도 해결 기미가 보이지 않고 있다. 지난 10여 년 동안 저출산 문제를 해결하기 위해 국가는 80조원에 달하는 예산을 쏟아 부었지만, 결과는 참혹하다. 2017년부터 본격적인 ‘인구절벽’ 상황이 전개될 것으로 보인다. 고령화 속도는 더욱 가속화해 곧 세계 최고령국가 일본을 앞지를 것이라는 예측도 나온다. 그렇다 보니 인구감소를 극복하기 위한 대책으로 ‘이민정책 공식화’가 거론되고 있다.
하지만 정부는 ‘이민정책’을 공식화하는 것을 주저하고 있다. “가뜩이나 청년실업이 만연한데, 무슨 이민정책인가” 하는 비난을 의식해서다. 그러면서 ‘울며 겨자 먹기’로 다문화복지정책을 지속함으로써 상황을 더 꼬이게 만들고 있다.
지금까지 정부가 시행해 온 차별·배제적 다문화복지정책은 전혀 현실에 적합하지 않다. 즉, 비정주화로 들어왔지만 언제든 정주화로 전환되는 것이 사람 일이고, 정주화로 들어왔지만 비정주화되기도 한다. 결국 사람이 들어오는 문제이고 사람을 대상으로 하는 것이다. 실제, 최근 들어 외국인노동자들 중에서 자격증 등을 취득하여 숙련공이 되는 경우가 많고, 또 이들의 귀화도 늘어나고 있다. 유학생의 경우도 국내 취업을 통해 계속 머물러 있는 경우가 늘어나고 있다. 정주화·비정주화를 구분하여 차별·배제적 정책을 펼치는 것은 현실적이지 않다.
이제부터라도 ‘국가경쟁력 강화’라는 종합적인 전략을 가지고 정책을 펼쳐야 한다. 종합적인 전략수립을 위해 필수불가결한 첫걸음이 바로 ‘이민을 수용할 수밖에 없는 현실’을 직시하고, ‘이민정책’을 공식화하는 것이다. 이민자 한 명을 받아들이든 수만 명을 받아들이든, 올바른 방침에 입각하여, 공평한 잣대를 가지고 국가에 필요한 인재를 공급하는 것이 바람직하기 때문이다.
둘째, 부처이기주의와 관료적 확장주의 때문에 다문화정책을 심각하게 왜곡하고 있는 현상을 개선할 필요가 있다. 예를 들어 일부 부처는 결혼이민자의 ‘이민’으로서의 성격을 외면하고 ‘다문화가족’ 정책으로 한정하면서, 이러한 업무를 처리한다는 명목으로 부처를 확장하는 데 골몰했다. ‘여성적 관점’에 입각하여 결혼이주여성을 대상으로 실시한 통합정책은 오히려 역효과를 내기도 했다. ‘여성적’으로 각성한 이주여성이 보수적인 농촌에서 성장한 남편과 갈등을 일으키는 일이 빈번해지고, 이로 인해 다문화가족이 해체되는 일도 곧잘 벌어지고 있다. ‘여성’이라는 관점을 넘어서 다문화가정 내에서 상호 이해를 돕는 프로그램들이 절실하다.
앞에서 살펴본 문제점을 극복하기 위해서는 분명한 국정기조에 입각하여 정책을 수립하고, 부처의 역할을 조정하는 정책 컨트롤타워부터 마련해야 한다. 또 국적법, 출입국관리법은 물론, 외국인처우기본법과 다문화가족지원법을 통합, 이민정책의 법적·제도적 틀을 정비해야 한다.
선별적으로 이민 받아들여야
아울러 이민정책과 이민자사회 통합정책을 올바르게 펼치기 위한 제도 정비가 필요하다, 이민정책위원회-(행자부 또는 법무부 산하)이민청-(지자체 산하)이민자 사회통합센터로 연결되는 기본 행정조직을 마련하는 방안을 생각해 볼 수 있다. 여기에 법무부(출입국관리), 여성가족부(다문화가족복지), 노동부(외국인노동자관리), 교육부(유학생 및 다문화자녀), 문화체육관광부(문화다양성) 등 부처영역에 따라 역할분담을 해야 할 것이다.
이민정책을 정비하면서 반드시 도입해야 할 제도가 있다. 개별 점수제와 국가별 쿼터제가 그것이다. 이를 통해 대한민국에 도움이 되는 인력들을 선별적으로 받아들여야 한다.
지금처럼 우리와 문화적 배경이 너무나 다른 나라에서 중등학력 수준의 인력을 여과 없이 받아들이는 것은 나라의 장래를 위해 바람직하지 않다. 특정국가 출신자들이 대다수를 차지하는 것도 문제다. 국가별 쿼터제를 통해 이러한 현상을 바로잡아야 한다. 또 국내 정주를 목적으로 들어오는 이주민에 대해서는 점수제를 시행, 가급적 양질(良質)의 이주민을 선별적으로 받아들여야 한다.
아울러 정부는 특정 부문이나 세부적 정책 서비스 프로그램을 가지고 민간단체와 경쟁하는 것을 지양(止揚)해야 한다. 정부는 ‘한국어교육’과 ‘한국사회 이해’ 등 기본적인 이주민 교육과 상담에 집중하고, 그 외 서비스 프로그램은 민간단체에 맡겨 민관(民官)협력 시스템을 구축하는 것이 바람직하다. 그래야 정부의 다문화정책이 내국인들로부터 ‘다문화 퍼주기’라는 비판을 피하면서, 다문화 과정에 대한 부당한 역차별 의식도 불식할 수 있을 것이다.⊙
그런데 양적 성장과 달리, 질적(質的)인 평가에선 어떠한가? 내외국인의 다문화 통합지수(指數)는 높아졌는가? 국민의 외국인 혐오감정은 불식되거나 약화되었나? 외국인 범죄는 예방되거나 줄어들었나? 다문화가정은 평안한가? 다문화자녀들은 미래인재로 성장하고 있는가? 다문화정책을 통해 국가경쟁력은 강화되었나?
이러한 물음들에 대해 ‘우울한 평가’를 하지 않을 수 없는 것이 다문화 한국의 모습이다. ‘우수한 인재를 받아들여 국가경쟁력을 강화하자’는 정책목표는 사라지고, 다문화복지만을 우선시한 결과, 국내에 들어오는 인력의 질(質)은 점점 더 열악해지고 있다. 대졸(大卒) 외국인(외국인노동자)은 내치고, 고졸(高卒) 외국인(결혼이주여성)은 받아들이고 있다. 이조차 가정폭력 등 인권문제가 대두하자, 규제를 강화하여 제한하고 있다. 그러다 보니 국적을 취득한 결혼이주여성이 초청하는 친인척 자녀(중도입국자녀)들이 많이 들어오고 있다. “대졸 외국인(외국인노동자) 내치고, 고졸 외국인(결혼이주여성) 받아들이더니, 이제는 초·중졸 외국인(중도입국자녀) 받아들여 부양하냐”는 비아냥거림이 나오는 실정이다.
국민들은 “다문화정책을 펼쳐서 우리가 얻는 것이 무엇이냐”며 불만을 제기한다. 일부에서는 ‘다문화 망국론(亡國論)’까지 나오고 있다.
그렇다고 현 정부가 펼치는 결혼이주여성에 대한 인터뷰 강화 등 국제결혼 규제조치가 바람직한 것은 아니다. 2017년부터는 본격적으로 인구감소라는 ‘인구절벽’이 도래할 예정이기 때문이다. 즉, 저출산 고령화(低出産高齡化) 상황이 극복되거나 해소된 것이 아니기 때문에 외국인력 유입정책을 포기할 형편도 못 되는 것이다.
정부의 다문화정책은 진퇴양난(進退兩難)의 기로(岐路)에 서 있다. 정부는 지금까지의 다문화정책을 전면적으로 재검토해야만 하는 상황이다.
전체 인구의 4%에 달하는 다문화 인구
정부가 다문화정책에 눈길을 주게 된 것은 급속한 저출산 고령화 문제 때문이었다. 인구출산이 낮아지고, 고령화가 어느 나라보다 급속하게 진행되는 과정에서 이를 극복하는 것이 국가적인 과제로 대두되었다.
직접적인 계기는 2005년 미식축구 스타 하인즈 워드의 방한(訪韓)이었다. 그때까지는 외국인노동자에 대한 처우를 규정한 고용허가제법을 시행하고 있었지만, 본격적인 다문화정책을 펼치진 않았었다. 미국에서 어려움을 이겨내고 미식축구 스타로 성장한 하인즈 워드가 다녀간 후, 갑작스럽게 우리 안에 급속히 증가하기 시작한 다문화가정 자녀들에게 눈길이 가기 시작한 것이다.
그 전에 1990년대 중반 이후 산업연수생 제도를 통해 국내에 들어온 외국인노동자들과 국내 여성 간의 결혼이 늘어나기 시작했다. 1990년대 말부터는 지자체에서 농촌총각 장가보내기 운동을 적극적으로 전개하면서 국제결혼 이주여성이 급격히 늘어났다. 2005년에는 전체 연간(年間) 결혼인구 35만 쌍 중에서 10%인 3만5000 쌍 내외가 국제결혼이었다. 농촌 결혼인구 중 절반 가까이가 국제결혼 인구였다.
정부가 국제결혼을 저출산 고령화 문제에 대한 대안(代案)으로 여기면서 소극적 장려정책을 펼친 것도 국제결혼 증가의 한 원인이 됐다. 외국인정책을 시행한 2005년에 70만명 수준이었던 재한(在韓) 외국인은 2015년 초에는 174만을 넘어섰다. 여기에 통계에 잡히지 않은 20만명의 다문화자녀와 귀화 외국인을 포함하면 약 200만명으로 늘어난다. 전체 인구의 4%에 해당한다.
재한 외국인은 매년 10% 이상 성장하고 있다. 이는 전 세계 어떤 국가보다 높은 증가속도이다. 아프리카와 중동(中東) 난민이 급속히 유입되고 있는 스페인이나 이탈리아에 견주어 보아도 결코 낮지 않은 수치이다.
다문화예산, 1500억원
외국인 인구가 유입되는 만큼 각종 문제도 발생했다. 한국어조차 잘 모르는 결혼이주여성의 한국생활 정착문제, 다문화자녀의 양육문제가 등장했다. 또한 준비 없는 국제결혼으로 인한 문화 차이, 가정폭력과 인권문제도 생겨났다. 정부에서도 정주화를 목적으로 하는 이주민(결혼이주여성 등)에 대한 대책을 수립하지 않을 수 없었다.
이에 대처하기 위해 정부는 여러 개의 다문화 관련법을 제정했다. 2003년 제정한 재한외국인노동자처우에 관한 법률(고용허가제법)을 비롯하여, 2005년 재한외국인처우기본법, 2008년 제정된 다문화가족지원법 등이 그것이다. 또한 국제결혼을 중개하는 결혼중개업법, 국적법에 대한 개정도 수차례 있었다.
다문화정책의 근간이 되는 법률은 2005년에 제정한 재한외국인처우 기본법이다. 이 법을 통해 정부는 재한외국인의 처우에 대한 기본 방침을 마련하고, 그 주무부처로 출입국관리를 담당하고 있는 법무부를 지정했다. 또한 총리실에 외국인정책위원회를 설치하여 재한외국인에 대한 기본적 대책을 수립하도록 했다. 이어서 귀화한 결혼이주여성에 대한 계속적인 지원대책을 담은 다문화가족지원법을 2008년 여성가족부를 주무부서로 하여 만들었다. 2009년엔 총리실 산하에 다문화가족정책위원회를 설치했다. 현재는 법무부를 비롯해 여성가족부, 행정자치부, 농림축산식품부, 교육부 등 13개 부처가 직간접으로 다문화 관련 정책을 담당하고 있다. 다문화 관련 예산도 처음엔 200억~300억원 수준이던 것이, 2012년엔 1000억원을 넘어섰다(2014년부터 일부 축소되었다). 각 부처에서 담당하는 간접적인 지원예산까지 더하면 한 해 1500억원 정도의 예산이 들어가고 있는 것으로 추정한다.
하지만 결과는 실망스러운 것이 사실이다. 보다 양질(良質)의 외국인력 유입은 이뤄지고 있지 않다. 가정폭력 등 결혼이주여성의 인권문제는 여전히 계속되고 있다. 외국인 범죄와 다문화가족의 해체(이혼)는 급속히 늘어나고 있다. 그럼에도 정부의 다문화정책은 이에 대한 뚜렷한 해결책을 제시하고 있지 못하다.
定住 여부로 외국인 기준 나누기 어려워
앞에서 지적한 대로 한국의 다문화정책은 중대한 기로에 서 있다. 3D업종의 산업문제에 대한 대책으로 외국인 노동자들을 받아들이기는 했지만, 내국인과의 일자리 충돌을 우려하여 노동이민을 받아들이지 않았다.
하지만 1990년대 말 이후 농촌인구 감소와 노총각문제, 저출산 고령화가 급속히 진전됨에 따라, 결혼이주여성이 유입되는 것을 방치하여 소극적 장려정책을 펼쳤다. 그리고 외국인노동자와 결혼이주여성을 비정주형 이민자와 정주형 이민자로 나누어 차별·배제적 정책을 펼쳐 왔다. 즉, 정주형 이민자인 결혼이주여성들에게는 한국어교육 등 한국사회에 동화(同化)시키기 위한 각종 교육을 시행하고 복지정책을 펼친 반면, 비정주형 외국인노동자에겐 단순 노동력 이상의 대우를 하지 않았다.
하지만 이제는 이 같은 차별·배제적 다문화정책 기조를 지속해 나갈 것인지, 아닌지를 결정해야 하는 상황이다. 그 이유는 이렇다. 한번 들어온 외국인노동자들이 쉽사리 본국으로 돌아가지 않는 특징을 갖고 있다. 실제 3년 기한을 두고 한국에 왔지만, 다시 4년8개월로 늘렸고, 또 사업주가 원하는 숙련공의 경우 그 이상 한국에 머물 수 있는 기회를 주고 있다. 또한 외국인노동자들 중에는 한국에 들어온 결혼이주여성이나 중도입국자녀보다 우수한 인력이 많이 있다. 또 한국여성과의 결혼 등 비정주화와 정주화를 구분하는 것이 점점 더 모호해지고 있다.
최근 들어 귀화한 인구 중에서 결혼이민자 외에도 일반 귀화자가 늘어나고 있는 것도 이러한 현상과 관련이 있다. 즉, 인권시비 등으로 인해 국제결혼에 대한 규제를 강화하면서 결혼이민자가 대폭 줄어들고 있는 반면, 유학생, 근로자 등 일반 귀화자들이 대폭 늘어나고 있는 것이다. 우수인력 유치를 위해 결혼이민자 우대정책만으로는 국가경쟁력 강화에 보탬이 안 되기 때문이다. 따라서 결혼이주여성이 줄어들고, 숙련 외국인노동자들이 늘어나고, 유학생 등 한국에 정주하기를 희망하는 일반 외국인이 늘어나는 지금, 종합적 관점에서 다문화정책에 대한 총괄적인 재점검이 필요한 상황이다.
對症요법에 머문 다문화정책
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| 2015년 6월 25일 대법원은 이주노동자들도 합법적으로 노조를 설립할 수 있다는 판결을 내렸다. 사진=성형주 조선일보 기자 |
우리나라도 예외는 아니다. 1990년대 이후 고(高)임금과 저출산 고령화 사회로 진입함에 따라 외국인근로자를 받아들일 수밖에 없는 처지가 되었다. 이와 함께 1990년대 말부터 밀어닥친 국제결혼 가족의 폭증은 그들에 대한 종합적인 대책수립을 세울 수밖에 없는 환경이 되었다.
하지만 정부는 국가전략적이고 종합적인 대책에 입각한 다문화정책보다는 나타나는 현상에 대응하는 임기응변적인 대증(對症)요법식 다문화정책을 펼치기에 급급했다. 이는 이민을 통해 국가발전전략을 구사했던 캐나다나 호주 같은 이민국가들과는 달리, 필요한 노동력을 받아들이고 거기서 파생되는 문제점에 대처하기에 급급한 서구유럽의 모습을 답습하는 것이었다. 결국 서구유럽은 이주민문제로 골머리를 썩이고 있으며, 심지어 ‘다문화정책 실패선언’이 나오는 지경에 이르렀다.
이러한 대증요법식 다문화정책의 첫 번째 문제점은 국가의 장기적 발전전략에 따라 정책수립이 되지 않는다는 점이다. 따라서 이민문제나 인력수급조절에 있어 국가발전 방향과는 동떨어진 정책이 나오곤 한다.
예를 들면, 외국인노동자에 대한 고용허가제로 처우는 좋아졌지만, 여성들의 한국 진입이 쉽지 않게 되자 결혼이주여성으로 한국에 진출하는 경우가 늘었다. 이 문제를 해결하기 위해 한국어 활용능력에 대한 인터뷰 등을 강화하니, 이번엔 귀화 결혼이주여성을 통해 친인척 초청을 활용한 중도입국자녀가 늘어났다.
이는 방문취업제의 시행으로 국내 입국이 쉬워지자 중국동포 출신 결혼이민자들의 ‘이혼율’이 증가한 것에서도 증명된다. 한쪽을 누르면 다른 쪽이 부풀어 오르는 풍선효과처럼, 외국인근로자로의 진입이 불가능하면 결혼이민자로 진입하고, 그게 막히면 편법적인 친인척 초청으로 입국하고 있는 것이다.
反다문화 정서 등장
대증요법식 다문화정책의 두 번째 문제점은 상황변화에 따라 정책의 변동폭과 속도가 급격하다는 것이다. 즉, 저출산 고령화 등 우리사회의 문제점이 주요 이슈로 제기될 때는 적극적인 이주민 유입정책을 펴는 반면, 인권시비나 국민여론이 나빠지고 다문화문제를 놓고 내국인과 외국인의 갈등이 강화될 때는 급속히 후퇴하는 양상을 보이고 있는 것이다. 최근 결혼이주여성에 대한 한국어 활용능력 인터뷰 강화, 국제결혼 남성에 대한 교육 강화로 결혼이주여성이 급격히 줄어들고 있는 현상이 그것이다.
이러한 급격한 정책변화는 정보와 적응력이 취약한 외국인과 이주민들에게 치명적이다. 결혼이민자에 대한 입국요건이 강화되면서 결혼이민자가 급속히 줄어들자, 결혼이민자들의 본국에서 수많은 민원이 제기되고 있다.
이로 인해 다문화정책 현장에서는 다음과 같은 문제들이 나타난다.
첫째, 국가전략 및 국정철학의 부재로 인해 정책적 컨트롤타워 기능이 약하거나 없다. 둘째, 부처 간 정책조정이 원만하지 못하여 정책서비스의 중복이 수시로 일어난다.
셋째, 비정주화 외국인(외국인노동자, 유학생 등)과 정주화 외국인(결혼이주여성)에 대한 차별과 배제가 일상화되어 특정부분에 대한 과도한 정책서비스가 이뤄지고 있다.
넷째, 특정부분에 대한 과도한 서비스로 역(逆)차별 의식이 발생하여 다문화정책에 대한 내국인의 불만이 누적되고 있다.
상황 대응식의 비체계적이고, 중복적이며, 편중적인 서비스는 이제 사회적 갈등까지 야기하고 있다. 우리 사회 일각에서는 반다문화정서’가 무시할 수 없을 정도로 형성되고 있다. 여기에는 인종차별 의식이나 배타적 국수주의적 요소도 있지만, 폭발성이 큰 ‘반다문화정서’가 퍼져 가는 것은 심각한 문제가 아닐 수 없다.
눈앞으로 다가온 ‘인구절벽’
1990년대부터 나온 3D업종 인력난은 외국인노동자를 통해 어느 정도 해결했지만, 그보다 훨씬 난이도가 높은 저출산 고령화는 아직도 해결 기미가 보이지 않고 있다. 지난 10여 년 동안 저출산 문제를 해결하기 위해 국가는 80조원에 달하는 예산을 쏟아 부었지만, 결과는 참혹하다. 2017년부터 본격적인 ‘인구절벽’ 상황이 전개될 것으로 보인다. 고령화 속도는 더욱 가속화해 곧 세계 최고령국가 일본을 앞지를 것이라는 예측도 나온다. 그렇다 보니 인구감소를 극복하기 위한 대책으로 ‘이민정책 공식화’가 거론되고 있다.
하지만 정부는 ‘이민정책’을 공식화하는 것을 주저하고 있다. “가뜩이나 청년실업이 만연한데, 무슨 이민정책인가” 하는 비난을 의식해서다. 그러면서 ‘울며 겨자 먹기’로 다문화복지정책을 지속함으로써 상황을 더 꼬이게 만들고 있다.
지금까지 정부가 시행해 온 차별·배제적 다문화복지정책은 전혀 현실에 적합하지 않다. 즉, 비정주화로 들어왔지만 언제든 정주화로 전환되는 것이 사람 일이고, 정주화로 들어왔지만 비정주화되기도 한다. 결국 사람이 들어오는 문제이고 사람을 대상으로 하는 것이다. 실제, 최근 들어 외국인노동자들 중에서 자격증 등을 취득하여 숙련공이 되는 경우가 많고, 또 이들의 귀화도 늘어나고 있다. 유학생의 경우도 국내 취업을 통해 계속 머물러 있는 경우가 늘어나고 있다. 정주화·비정주화를 구분하여 차별·배제적 정책을 펼치는 것은 현실적이지 않다.
이제부터라도 ‘국가경쟁력 강화’라는 종합적인 전략을 가지고 정책을 펼쳐야 한다. 종합적인 전략수립을 위해 필수불가결한 첫걸음이 바로 ‘이민을 수용할 수밖에 없는 현실’을 직시하고, ‘이민정책’을 공식화하는 것이다. 이민자 한 명을 받아들이든 수만 명을 받아들이든, 올바른 방침에 입각하여, 공평한 잣대를 가지고 국가에 필요한 인재를 공급하는 것이 바람직하기 때문이다.
둘째, 부처이기주의와 관료적 확장주의 때문에 다문화정책을 심각하게 왜곡하고 있는 현상을 개선할 필요가 있다. 예를 들어 일부 부처는 결혼이민자의 ‘이민’으로서의 성격을 외면하고 ‘다문화가족’ 정책으로 한정하면서, 이러한 업무를 처리한다는 명목으로 부처를 확장하는 데 골몰했다. ‘여성적 관점’에 입각하여 결혼이주여성을 대상으로 실시한 통합정책은 오히려 역효과를 내기도 했다. ‘여성적’으로 각성한 이주여성이 보수적인 농촌에서 성장한 남편과 갈등을 일으키는 일이 빈번해지고, 이로 인해 다문화가족이 해체되는 일도 곧잘 벌어지고 있다. ‘여성’이라는 관점을 넘어서 다문화가정 내에서 상호 이해를 돕는 프로그램들이 절실하다.
앞에서 살펴본 문제점을 극복하기 위해서는 분명한 국정기조에 입각하여 정책을 수립하고, 부처의 역할을 조정하는 정책 컨트롤타워부터 마련해야 한다. 또 국적법, 출입국관리법은 물론, 외국인처우기본법과 다문화가족지원법을 통합, 이민정책의 법적·제도적 틀을 정비해야 한다.
선별적으로 이민 받아들여야
아울러 이민정책과 이민자사회 통합정책을 올바르게 펼치기 위한 제도 정비가 필요하다, 이민정책위원회-(행자부 또는 법무부 산하)이민청-(지자체 산하)이민자 사회통합센터로 연결되는 기본 행정조직을 마련하는 방안을 생각해 볼 수 있다. 여기에 법무부(출입국관리), 여성가족부(다문화가족복지), 노동부(외국인노동자관리), 교육부(유학생 및 다문화자녀), 문화체육관광부(문화다양성) 등 부처영역에 따라 역할분담을 해야 할 것이다.
이민정책을 정비하면서 반드시 도입해야 할 제도가 있다. 개별 점수제와 국가별 쿼터제가 그것이다. 이를 통해 대한민국에 도움이 되는 인력들을 선별적으로 받아들여야 한다.
지금처럼 우리와 문화적 배경이 너무나 다른 나라에서 중등학력 수준의 인력을 여과 없이 받아들이는 것은 나라의 장래를 위해 바람직하지 않다. 특정국가 출신자들이 대다수를 차지하는 것도 문제다. 국가별 쿼터제를 통해 이러한 현상을 바로잡아야 한다. 또 국내 정주를 목적으로 들어오는 이주민에 대해서는 점수제를 시행, 가급적 양질(良質)의 이주민을 선별적으로 받아들여야 한다.
아울러 정부는 특정 부문이나 세부적 정책 서비스 프로그램을 가지고 민간단체와 경쟁하는 것을 지양(止揚)해야 한다. 정부는 ‘한국어교육’과 ‘한국사회 이해’ 등 기본적인 이주민 교육과 상담에 집중하고, 그 외 서비스 프로그램은 민간단체에 맡겨 민관(民官)협력 시스템을 구축하는 것이 바람직하다. 그래야 정부의 다문화정책이 내국인들로부터 ‘다문화 퍼주기’라는 비판을 피하면서, 다문화 과정에 대한 부당한 역차별 의식도 불식할 수 있을 것이다.⊙
