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대통령 지지율의 정치학

스캔들 하나가 대통령 지지율 5~7% 끌어내려

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⊙ 임기 14개월 맞은 李明博 대통령 지지율 盧武鉉보다 높고, YS와는 비슷
⊙ 경제상황 및 정치적 스캔들이 결정적 변수
⊙ 대통령 지지율은 각종 다른 선거에도 큰 영향 끼쳐

가상준 단국대 정치학과 교수
盧圭亨 리서치 앤 리서치(R&R) 대표
정권의 스캔들은 대통령 지지도에 직접적인 영향을 끼친다. 사진은 아들들의 비리에 대해 對국민사과를 하는 金泳三(김영삼) 전 대통령(왼쪽)과 金大中 전 대통령.
  2009년 4월 6일 G20 정상회담을 마치고 돌아온 李明博(이명박) 대통령이 주최한 청와대 오찬회동에서 한나라당 지도부가 대통령에게 최근 당의 여의도연구소가 조사한 대통령 지지도가 42%를 넘었다고 전했다.
 
  비록 여당 산하기관이 실시한 조사였지만 대통령 지지도가 오랜만에 40%를 넘어섰으니 청와대와 여당으로서는 고무됐던 것으로 보인다. 촛불시위가 한창이던 작년 6월 20%대 초반에 머물던 지지도가 근 1년 만에 회복세를 보이고 있으니 내심 안도의 숨을 쉬는 것 같다.
 
  대통령 지지도가 대체 뭐기에 권력을 쥔 대통령과 여당이 이처럼 일희일비하는 것일까? 대통령 지지도란 대통령 업무(직무)수행에 대한 평가로서, 업무(직무)수행에 대해 긍정적으로 평가한다고 답한 응답자의 백분율이다. 대통령 지지도 조사의 경우 답하는 방식이 긍정, 부정만을 선택하게 하는가, 아니면 ‘보통이다’ 또는 ‘그저 그렇다’를 선택하는가에 따라 백분율에 차이가 나는데, 미국 갤럽이나 영국의 모리(MORI) 등 대부분의 조사기관은 긍정, 부정만을 묻는다.
 
  대통령 지지도는 대통령에 대한 국민의 만족도를 나타낸다. 대통령 지지도는 정치적 성향뿐만 아니라 경제 상황에 대한 평가, 그리고 대통령 및 정부에 대한 기대감 등을 통해 결정되기 때문에 ‘대통령 및 정부에 대한 국민들의 만족 지수를 반영하는 지표’라 할 수 있다.
 
  이런 이유로 대통령 지지도는 대통령 업무수행에 대해 국민이 느끼는 심리적 안정감을 나타내는 것이라 할 수도 있다. 또 대통령의 지지도는 대통령 및 정부에 대한 신뢰도로도 연결된다.
 
 
  李 대통령 지지도 점차 상승
 
  대통령 지지도를 매월 조사하고 있는 여론조사기관 리서치 앤 리서치(R&R) 자료에 의하면 2009년 3월 이명박 대통령의 지지도는 38.8%였다. 취임 직후인 2008년 3월 53%, 4월 59.5%를 기록한 이래 취임 이후 지지도는 40%를 넘지 못하고 있다(그래프 참조).
 
  그러나 미국 쇠고기 파동으로 인해 2008년 6월 21.6%까지 곤두박질했던 지지도가 차근차근 상승한다는 것은 경제위기 상황에서 대통령의 업무수행에 대한 만족도와 행복감이 상승하고 있다는 점을 의미한다. 그러나 아직도 지지도가 50%를 넘지 못하고 있으니 대통령에 대한 긍정적인 평가보다 부정적인 평가가 더 높다는 사실을 잊지 말아야 한다.
 
  그렇다면 이명박 대통령의 현재 지지도는 과연 어느 수준인가. 현 대통령의 지지도에 대한 평가는 역대 대통령들과 비교하면 보다 분명해진다. 여론조사기관인 (주)리서치 앤 리서치는 국내조사기관으로는 거의 유일하게 1993년 3월 金泳三(김영삼) 대통령 취임 이후부터 매달 대통령 지지도를 조사, 발표하여 역대 대통령들의 지지도에 대한 시계열 자료를 제공하고 있다.
 
  다음 그래프는 각 대통령의 취임 이후를 비교한 것이다. 이명박 대통령의 취임 14개월 차의 지지도는 盧武鉉(노무현) 대통령의 같은 기간 지지도에 비해 높고 김영삼 대통령 지지도와는 비슷한 추세다. 즉 이 대통령의 지지도는 IMF 위기 한복판에 취임하여 취임 30개월까지 60%대의 높은 지지도를 보였던 DJ에 비해서는 낮은 수준이지만 다른 역대 대통령에 비해 결코 낮지 않은 수준이라고 할 수 있다.
 
  역대 대통령은 모두 높은 지지도에서 임기를 시작했지만 집권 초기를 지나면서 점점 떨어졌고, 낮은 지지도로 인해 대통령직 수행에 부담을 느꼈다. 이를 만회하기 위해 YS는 全斗煥(전두환), 盧泰愚(노태우) 두 전직 대통령 구속이라는 메가톤급 충격파를 통해 지지도를 끌어올린 상태에서 총선을 치렀다. 노무현 대통령은 지지율 하락으로 고전을 면치 못하는 상황에서 탄핵정국이 오히려 역풍을 몰고 와 지지도를 끌어올리는 전화위복이 됐다.
 
자료: 리서치 앤 리서치(R&R)
 
  임기 말 지지도 20~30%였던 盧武鉉·YS 정권재창출 실패
 
  역대 대통령들은 모두 퇴임이 가까워지면서 지지도가 급격히 하락하는 공통된 현상을 보였다. 특기할 점은 임기 말 레임덕 시기에 지지율이 20%대를 긴 YS와 30%대의 노무현 대통령은 여당 후보에 의한 정권 재창출에 실패한 반면, 지지율 40%대를 기록했던 DJ는 정권 재창출에 성공했다는 점이다.
 
  과연 대통령 지지도는 어떤 영향력을 가지고 있으며 지지도에 영향을 미치는 요인들은 무엇인가? 이명박 대통령 지지도는 어떻게 변화할 것인가?
 
  이에 대한 답을 얻기 위해서는 김영삼, 김대중, 노무현 등 역대 대통령의 지지도를 살펴봐야 한다. 또 오랫동안 대통령제를 안정적으로 실시하고 있는 미국 대통령들의 지지도가 보이는 일반적 특징을 조명해 볼 필요가 있다.
 
  1. 지지도와 리더십
 
  대통령 지지도는 대통령이 헌법으로부터 부여 받은 공식, 비공식적 권한 행사에 영향을 미친다. 대통령은 유일하게 전국 단위 선거를 통해 선출된 공직자이며, 헌법으로부터 중요한 권한을 부여 받았기에 대통령의 정책, 공약, 포부 등은 국민과 언론의 중요한 관심 대상이다.
 
  대통령은 국민을 설득하고 이해를 구할 수 있는 위치에 있으며, 이는 대통령이 가지는 가장 중요한 자산이다. 어떤 학자는 그래서 높은 지지도는 ‘정치적 자본(Political capital)’이라고 표현한다. 즉 대통령이 정치적 행위를 추진하는 동력이 될 수 있다는 말이다.
 
  대통령은 국민과 의회에 대한 설득을 통해 그가 추진하려는 정책에 대한 동의를 얻으려 한다. 국민에 대한 설득이 성공적이면 대통령의 정책추진은 힘을 받게 되지만, 그렇지 못하면 정책추진은 어려워진다. 국민들에 대한 설득이 성공적이면 의회에 대한 설득도 힘을 얻게 된다.
 

 
  대통령 지지도, 지방선거·재보선에 직격탄
 
  이처럼 설득력을 행사하는데 있어 중요한 것은 대통령의 지지도다. 지지도가 높은 대통령은 국민 설득에 유리한 위치에 있지만, 그렇지 못할 경우 국민 설득은 쉬운 일이 아니다.
 
  대통령들은 임기 초 지지도가 높을 때 다양한 정책을 추진하려 한다. 그러나 무리한 정책 추진이 대통령 지지도를 하락시키는 부메랑이 되기도 한다. 특정 정책에 반대하는 집단 및 국민들이 생겨나기 시작하며, 야당과 언론들도 비판적인 시각을 견지하기 때문이다. 대통령 지지도가 높으면 이런 장애물을 쉽게 극복할 수 있지만 그렇지 못하면 장애물 극복은 어려워진다.
 
  2. 지지도와 선거
 
  대통령 지지도는 각종 선거에 영향을 미친다는 점에서 많은 관심을 모으게 된다. 국민들은 대통령의 업무수행에 대한 만족감 혹은 불만감을 선거를 통해 표출한다. 대표적인 경우가 17대 대통령 선거였다. 노무현 대통령의 낮은 지지도는 이명박 후보에게 유리하게, 鄭東泳(정동영) 후보에게는 불리하게 작용했다. 정동영 후보가 새 정당을 창당하여 새로운 정당의 후보임을 강조했지만, 그가 여당 후보라는 유권자들의 머리에 박힌 이미지를 완전히 지울 수는 없었다.
 
  이런 점은 미국 정치에서도 쉽게 발견된다. 재선에 실패한 대통령(카터, 아버지 부시), 재선을 포기한 대통령(트루먼, 존슨)들의 지지도는 매우 낮았다. 또 대통령의 낮은 지지도는 소속 정당 후보에 불리한 영향을 미치기도 한다. 조지 W 부시 대통령의 낮은 지지도가 공화당 매케인 후보에게 미친 영향이 대표적인 경우라 하겠다.
 
  대통령 지지도는 지방선거에서도 중요한 변수가 됐음도 발견됐다. 김대중 대통령의 1998년 6월 높은 지지도는 그해 지방선거에 유리하게 작용했지만, 그의 2002년 6월 낮은 지지도(38.7%)는 2002년 지방선거에 불리하게 작용하게 된다.
 
  노무현 시절에도 마찬가지였다. 2006년 5월 노무현 대통령의 낮은 지지도(35%)는 그해 지방선거에서 열린우리당의 참패로 연결됐다. 같은 논리로 내년 상반기의 MB 지지도는 그해 6월에 있을 지방선거 결과에 직접적인 영향을 줄 것으로 예상된다.
 
  대통령 지지도의 영향력은 국회의원 재·보궐 선거 결과에도 그대로 반영된다. 조진만, 최준영, 가상준(2006)은 1993년부터 2005년 사이 실시된 ‘한국 재·보궐선거의 결정요인 분석’을 통해 재·보선에서 대통령 지지도가 미치는 영향이 매우 크다는 점을 밝히고 있다. 즉 대통령 지지도가 낮을 경우 여당 후보가 재·보궐선거에 승리할 확률이 매우 낮다는 것이다.
 
 
  미국도 대통령 지지도와 중간선거 결과 직결돼
 
  노무현 정부 시절 17대 총선 이후 실시된 재·보선에서 여당은 한 석도 차지하지 못했는데, 이는 노무현 대통령의 낮은 지지도가 큰 영향을 미쳤기 때문이다.
 
  김대중 정부 시절에도 비슷한 결과가 나타났다. 1999년 韓光玉(한광옥·국민회의) 후보가 서울 구로에서 당선된 이후 여당은 재·보선에서 줄줄이 패했다. 2002년 8월 실시된 13곳의 국회의원 재·보선에서 자신들의 텃밭인 호남 두 곳(광주 북 김상현 후보, 전북 군산 강봉균 후보)에서만 승리했을 뿐 나머지 11곳에서 패했다. 이는 김대중 대통령의 하락한 지지도와 깊은 관련이 있다.
 
  이런 경향은 미국에서도 발견된다. 대통령선거 2년 후 실시되는 중간선거에서 대부분의 경우 여당은 많은 하원 의석을 상실하는데, 어느 정도 의석을 상실한 것인지는 대통령 지지도와 깊은 관련이 있다. 대통령 지지도가 높으면 여당은 상대적으로 적은 의석을 상실하고, 지지도가 낮으면 많은 의석을 잃게 된다.
 
  따라서 올 4월과 10월에 있을 국회의원 재·보선에서도 MB의 지지도는 여당후보 개개인의 역량에 상관없이 중대한 변수가 될 것으로 전망된다.
 
  3. 지지도와 소속 정당
 
  대통령 지지도는 여당과의 관계에서도 중요한 역할을 한다. 黨·政·靑(당·정·청)의 원활한 관계는 대통령의 업무 추진에 필수적이다. 대통령의 지지도가 높을 경우 소속 정당 지도부에 영향력을 행사하며 대통령의 업무추진에 협조를 구할 수 있지만, 지지도가 낮으면 이런 영향력은 제한적이다.
 
  임기 초와 중반까지는 대통령의 지지도가 낮더라도 대통령은 정당 지도부에 영향력을 행사할 수 있다. 여당 지도부도 대통령과의 관계가 소원해지는 것을 원치 않기에 대통령과 친근한 관계를 유지하기 위해 노력한다.
 
  그러나 레임덕 현상이 발생하는 임기 말의 낮은 지지도는 정당 지도부와 갈등을 일으키는 요인으로 작용한다. 특히 대통령 선거가 다가오는 상황에서 현직 대통령의 지지도가 낮으면 여당은 심각해진다. 이런 이유로 대통령이 탈당하는 경우도 있었다.
 
  1997년 11월 YS는 여야 양쪽으로부터 李仁濟(이인제) 후보의 국민신당을 물밑으로 지원한다는 공격을 받고 있었다. 같은 해 11월 7일 YS는 “정치권의 근거 없는 주장에 강력히 대응하겠다”면서 탈당했다. 이 시기 김영삼 대통령의 지지도는 14%였다.
 
  DJ는 2002년 5월 6일 세 아들의 각종 비리의혹 사건 연루설로 물의를 빚은 것에 대해 사과하고 민주당을 탈당했다. 그의 탈당은 아들의 비리의혹이 노무현 후보에게 부담이 되지 않도록 하기 위한 배려였다. 이 시기 김대중 대통령의 지지도는 36.2%였다.
 
 
  지지도 낮으면 당에서 축출되기도
 
  노무현 대통령은 잇따른 재·보선 패배와 개각 파문으로 당·청 갈등이 심각한 국면으로 접어들자 2006년부터 탈당 의사를 밝혔고, 2007년 초 개헌 필요성을 제기한 이후에는 여당이 신당을 추진하는데 걸림돌로 생각한다면 탈당할 수 있다는 의견 밝힌다. 노 대통령은 2007년 2월 23일 열린우리당을 탈당했는데, 이 시기 노 대통령의 지지도는 22.3%였다.
 
  정권 재창출을 위해서는 현직 대통령의 지지도가 대단히 중요한 요소가 된다. 미국의 경우 임기 말에 현직 대통령이 45% 이상의 지지도를 유지하면 정권 재창출에 성공, 그 이하이면 실패하는 패턴을 보였다.
 
  우리나라도 각종 스캔들에도 불구하고 40%를 유지하던 DJ에 이어 노무현 후보가 대통령에 당선됐고, 그보다 지지도가 낮았던 YS와 노무현 대통령은 정권재창출에 실패했다.
 
  사례가 적어서 아직 단정하기는 어려우나 MB가 미국과 같이 퇴임 때까지 45%에 가까운 지지도를 유지한다면 여당의 정권 재창출은 그만큼 유리해진다.
 
 
  경제상황이 지지도와 직결
 
  그렇다면 대통령 지지도를 높이기 위해서는 어떤 전략이 필요할까. 이에 대한 필자들의 의견은 다음과 같다.
 
  1. 국민이 국가 경제에 대한 전망을 좋게 갖도록 하라
 
  대통령 지지도는 많은 요인에 영향을 받아 변하는 것으로 알려져 있는데, 그중에서도 결정적인 변수는 경제상황이다. 많은 연구결과들은 국민들의 개인적 재정 상황보다는 전반적인 국가 경제상황을 중심으로 대통령에 대한 평가를 시도하고 있다는 점을 보여주고 있다.
 
  그래프가 보여주듯이 한국과 미국 모두 대통령 지지도는 국가 경제상황에 대한 평가와 비슷한 패턴으로 변화하고 있음을 알 수 있다.
 
  미국 대통령의 지지도도 국가 경제상황에 대한 국민들의 평가에 영향 받아 변화하고 있다는 점을 그래프를 통해 뚜렷하게 알 수 있다.
 
  2. 허니문 기간을 최대한 활용하라
 
  대부분의 대통령들은 임기 초반 높은 지지도를 유지한다. 이는 허니문 효과에 따른 결과다. 그러나 대부분의 부부관계가 신혼 초와는 다른 모습으로 전개되듯이 대통령과 국민들 간의 관계도 조금씩 달라지기 시작한다. 특히 새 대통령에 대한 기대감이 현실과 차이를 보이면서 대통령의 지지도는 서서히 낮아진다.
 
  YS·DJ는 허니문 효과를 톡톡히 본 대통령이다. 문민정부가 가지고 있던 역사적 의미는 YS에게 높은 지지도를 안겨주었고, DJ의 外換(외환) 위기 극복을 위한 노력에 국민들은 높은 지지도로 보답했다.
 
  이에 비해 노무현·이명박 대통령의 허니문 효과는 매우 짧은 편이다(그래프 참조). 3金(김) 이후 취임한 대통령들은 YS·DJ와는 사뭇 다른 모습으로 임기를 시작한 것이다.
 
  이에 대해서는 두 가지 설명이 가능하다. 무엇보다 YS·DJ 대통령이 오랜 기간 한국정치에서 가지는 상징성과 강력한 지역적 기반을 노무현·이명박 대통령은 가지고 있지 못했기 때문이다.
 
  둘째, 대통령에 대해 거는 기대와 희망이 과거에 비해 약해지고 있기 때문이다. 과거 권위주의 시절 대통령이 가지고 있던 엄청난 권한은 이제 찾아볼 수 없다. 또 과거 새로 취임한 대통령에 대해 가지고 있던 막연한 기대감은 현실적 기대감으로 바뀌게 됐기에 허니문 효과가 낮게 나타나고 있는 것이다. 이는 한국 민주주의의 제도적 성숙과 무관하지 않다.
 
  이 점은 미국 대통령의 허니문 효과에서도 발견할 수 있다. 다음 표가 보여주듯이 미국은 1980년 이후 취임한 대통령들의 허니문 효과는 오바마 대통령을 제외하고는 그 이전에 취임한 대통령에 비해 낮은 편이다.
 
자료: 대통령지지도: R&R, 경제상황 평가: 삼성경제연구소

[출처] 지지도: Gallup Survey Center
        경제상황: Survey of Research Center(University of Michigan)
 
  정치적 스캔들은 치명적인 지지도 하락 불러와
 
   3. 결집효과는 있으나 일시적이다
 
  대통령 지지도는 결집효과(rally around the flag)에 의해 변화할 수도 있다. 미국 존슨 대통령이 낮은 지지도로 고생할 때 북베트남 통킹만에 폭격을 가한 직후 일시적으로 대통령 지지도가 상승한 적이 있었다. 국가가 전쟁, 테러, 외부세력의 위협과 같은 위기상황에 처하면 대통령 지지도는 상승한다는 것이다.
 
  결집효과는 걸프전쟁, 9·11 테러, 이라크 전쟁 등에서 보듯이 미국에서는 뚜렷하게 발견되지만, 1994년 북한의 서울 불바다 발언, 2002년 서해교전 등을 통해 알 수 있듯이 한국에서는 잘 나타나지 않는다.
 
  역대 정권하에서 북한으로 인한 도발사건은 대통령 지지도를 일시적으로 상승시킨 사례도 있었다. 이번 4월 5일의 북한 미사일 발사 건도 이명박 대통령 지지도를 조금은 높이는 결과를 가져올 것으로 예상된다.
 
  그러나 결집효과는 일시적임을 명심해야 한다. 예전 아르헨티나의 군사정권이 낮은 지지도 속에 영국을 상대로 포클랜드 전쟁을 일으켜 일시적으로 결집효과를 가져왔지만 패전으로 정권이 붕괴된 사례가 있다. 결집효과의 요행을 바라는 것은 어리석은 일이다.
 
  4. 스캔들을 조심, 또 조심하라
 
  대통령 지지도는 정치 스캔들에 의해 크게 출렁인다. 특히 한국의 경우는 대통령 친인척 및 주변 인물들을 둘러싼 정치 스캔들에 의해 크게 변화하는 모습을 보여주었다.
 
  외환 위기 극복에 성공한 DJ가 옷로비 사건으로 큰 폭의 지지도 하락을 경험했고, 아들 3형제의 스캔들로 또 한차례 하락을 경험했다. YS는 아들의 스캔들로 회복불능의 지지도 하락을 감수해야 했다.
 
  우리나라의 경우 정치 스캔들이 지지도에 미치는 영향이 미국에 비해 강하게 나타난다. 이는 한국 국민들이 지도자의 도덕성과 윤리성을 더욱 강조하는 경향이 있기 때문이다.
 
  역대 스캔들이 지지도에 미치는 영향은 마이너스 5~7%였다. 스캔들의 성격에 따라 조금의 차이를 보이나 스캔들 하나가 평균 5~7%의 지지도 하락을 가져왔다.
 
 
  李明博 대통령의 앞으로의 지지도는?
 
  이명박 대통령의 허니문 효과는 앞선 3명의 대통령보다 약하게, 그리고 짧게 나타났다. 그러나 경제위기에도 불구하고 상승하여 3월 조사에서 38.8%를 나타내 지지도가 많이 회복됐음을 보여주고 있다. 인수위 시절과 임기 초 경험했던 난관들을 조금씩 극복하는 모습이 지지도 상승으로 이어진 것으로 분석된다.
 
  관심을 끄는 것은 앞으로 이명박 대통령 지지도가 어떤 방향으로 전개될 것인지다. 무엇보다 경제위기 상황의 극복이 지지도의 향방을 결정하는 결정적인 요인이 될 것이다.
 
  임기 14개월이 지난 시점에서 이명박 대통령 지지도에 대해 관심이 가는 것은 이 시기에 김영삼, 김대중, 노무현 대통령도 지지도가 완만하게 하락하다가 반등에 성공했다는 공통점을 보였기 때문이다.
 
  이런 사례를 볼 때 이명박 대통령도 역대 대통령들과 마찬가지로 지지도가 현재보다 상승할 가능성이 있으며, 이런 지지도 상승은 국정운영에 자신감을 높여주는 요인으로 작용할 수 있을 것이다.⊙
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