⊙ 1960년대 폭증했던 북한 도발, 1970년대와 1980년대 들어 줄어
⊙ 1990년대 늘어났던 북한 도발이 2000~2007년에도 줄지 않아
⊙ 김일성 집권시기에 연평균 3.7건, 김정일 집권기엔 연평균 약 4.7건 꼴
⊙ 햇볕정책 펼친 시기에도 북한의 정전협정 위반 건수는 거의 그대로
⊙ 예산중 국방비 비중, 이명박 정부가 노무현 정부보다 적어
尹禎皓
⊙ 41세. 고려대 정치외교학과 졸업, 예일대 정치학 석사. 예일대 박사과정 재학 중.
⊙ 저서: 《한국경제와 포퓰리즘》 (공저).
⊙ 1990년대 늘어났던 북한 도발이 2000~2007년에도 줄지 않아
⊙ 김일성 집권시기에 연평균 3.7건, 김정일 집권기엔 연평균 약 4.7건 꼴
⊙ 햇볕정책 펼친 시기에도 북한의 정전협정 위반 건수는 거의 그대로
⊙ 예산중 국방비 비중, 이명박 정부가 노무현 정부보다 적어
尹禎皓
⊙ 41세. 고려대 정치외교학과 졸업, 예일대 정치학 석사. 예일대 박사과정 재학 중.
⊙ 저서: 《한국경제와 포퓰리즘》 (공저).
2010년 3월 26일 21시22분, 거대한 폭발음이 서해 백령도 근해를 뒤흔들었다. 이와 함께 포항급 초계함 PCC-772 천안함이 침몰했다. 두 동강 난 선체는 해저로 곤두박질쳤다. 천안함의 비극은 46명의 꽃다운 목숨을 앗아 갔다. 그들 가족과 절대 다수 국민들의 마음속에 지워지지 않을 피멍이 들게 했다. 1945년 11월 11일 손원일 제독 등이 해군의 전신인 ‘해방병단(海防兵團)’을 창설한 뒤 60년 넘도록 계속되어 온 찬연한 해군사에 오점을 남겼다. 첨예한 논란과 논의에 불을 댕겼다.
침몰은 논란을 낳았다. 예상치 못한 사태에 당황한 정부 당국자들의 초동 대응 미숙은 음모론자들에게 자양분을 제공했다. 중립국 스웨덴을 포함한 국제합동조사단이 침몰의 원인을 북한에 의한 어뢰 공격이라고 못 박았지만 헛수고였다. 실증적 증거가 희박한 주장들이 온라인 공간을 유령처럼 배회했다. “선체가 노후해서 사고가 난 것” “암초에 부딪쳐 침몰한 것” “미 해군 잠수함과 충돌해서 난 참변”이라는 등 각종 설(說)이 난무했다.
피격은 전문가들 사이에서 도발의 원인에 대한 치열한 논의에 불을 지피기도 했다. 일부는 극소수 북한군 장성들이 범한 돌출행동이라고 주장했다. 북한 정부 내 온건파와 강경파 사이의 갈등이 극단적으로 표출됐다는 것이었다. 다른 이들은 김정은이 치밀하게 계획하고 주도한 모험이었을 것이라고 말했다. 권력세습 전 북한 지도층 사이에서 공신력을 높이려고 테러를 일삼던 아버지 김정일의 전철을 밟으려 했다는 것이었다.
이 글은 두 번째 노력의 연장선상에 있다. 천안함 피격 2주년을 맞아 휴전 이후 2007년 사이 자행된 북한의 도발을 연구, 분석했다. 유엔군 군사정전위원회 연락단이 발간한 <군사정전위원회 편람 제8집>이 밝히고 있는 북한의 정전협정 주요 위반사례를 살폈다. 도발의 패턴을 밝히고 원인을 추정했다. 향후 북한의 도발을 억제할 수 있는 방안을 제시했다. 《월간항공》의 계동혁 기자 및 익명을 요구하는 국방부, 통일부 및 국회 관계자들의 도움으로 수집한 자료에 대한 분석 결과는 아래와 같다.
북한의 도발 패턴
휴전 후 북한의 도발은 ‘좌고우저(左高右低)의 M자’(64p <표1>참조) 형태로 이루어졌다. 정전협정 위반 건수는 증감을 거듭했다. 1953년에서 1959년 사이 10건이던 위반 횟수는 1960년에서 1969년 사이 78건으로 크게 늘었다. 연평균 1.43건에서 7.8건으로 폭증했다. 도발의 행태도 대담해졌다. 1968년에는 대통령을 시해하려 했을 뿐 아니라 울진, 삼척 지역에 대규모 병력을 남파해 무차별 살상을 감행했다. 미 정보선 푸에블로호를 나포했다. 그러나 그 뒤 20년 동안 위반 건수는 현저한 하락세를 나타냈다.
1976년 8월에 일어난 판문점 도끼만행 사건으로 얼룩진 1970년대에는 위반 건수가 35건으로 줄었다. 1년에 7.8건이던 위반 건수는 3.5건으로 줄었다. 1980년에서 1989년 사이에도 도발 빈도는 하강 곡선을 그렸다. 물론 이 시기에도 북한의 만행은 계속됐다. 1983년에는 버마에서 국가 원수를 암살하려 했고 1987년에는 대한항공 858편을 공중 폭파했다. 1년 뒤에는 백령도 앞바다에서 어선을 침몰시켜 11명의 생명을 앗아 갔다. 하지만 협정 위반 건수는 크게 줄었다. 10년 동안 위반 사례는 연평균 1.8건, 총계 18건에 머물렀다. 1970년대에 비해 절반 가량이 감소한 것이다.
정전협정 주요 위반 건수
감소세는 1990년대 들어 반전됐다. 1990년에서 1999년 사이 북한의 무장 인원, 함정 또는 항공기가 영토, 영해 또는 영공에 침범하거나 인원, 함정, 항공기에 사격 등 적대행위를 하는 경우, 그리고 중화기를 비무장 지대에 반입하거나 공동경비구역 내에서 무기를 발사하는 등의 행위는 45건으로 늘었다. 이와 관련, 북한은 1996년 강릉 해안에 잠수함을 침투시켰다. 1998년에는 여수에 반잠수정을 투입했다. 1999년에는 고속정으로 서해 북방한계선을 월경, 교전을 벌였다.
2000년에서 2007년 사이에는 도발 건수가 미세하게나마 감소했다. 이 기간 북한은 2002년 제2차 서해교전을 일으키는 등 총 31회에 걸쳐 정전협정을 위배했다. 1990년대 대비 연평균 도발 건수가 약 0.1건 준 것이다. 하지만 1970년대나 1980년대의 연평균 도발 건수에 비하면 매우 높은 수치다. 그렇기에 북한의 도발 양상은 왼쪽이 높은 M 자 형태로 진행됐다고 할 수 있다. 도발 빈도는 크게 두 차례에 걸쳐 상이한 진폭으로 증감했다고 볼 수 있다. 이러한 도발 양상은 경제 변수들로는 설명될 수 없다.
경제적 설명
국내총생산(GDP) 차이로는 도발 양상을 설명하지 못한다. 거시 계량경제학자인 앵거스 매디슨(Angus Maddison)에 따르면 남북한 간 GDP 격차는 시간이 흐름에 따라서 기하급수적으로 커졌다. 1953년 약 140억 달러이던 GDP 격차가 1980년대 들어 본격적으로 벌어지기 시작한다. 1980년 우리나라 GDP와 북한 GDP의 차이는 780억 달러였다. 20년 뒤인 2000년 현재, 두 나라의 GDP 갭은 6500억 달러까지 벌어졌다. 우리나라는 세계 10위권의 경제 강국 반열에 오른 반면 북한은 최빈국 대열에 합류했다. 북한의 정전협정 위반 사례가 시대에 따라 증가와 감소를 거듭한 반면 GDP 격차는 증가 일변도였다.
남북한의 GDP 변화 추이
1인당 GDP 차이(<표2>)도 설명력에는 한계가 있다. GDP와 달리 1인당 GDP는 상당 기간 남북한 사이에 차이가 없거나 북한이 우위에 있었다. 우리나라의 경제성장은 오랜 기간 저조했던 반면 북한 경제는 눈부신 외형적 성장을 했기 때문이었다. 하지만 1970년대 말을 기점으로 1인당 GDP에도 큰 차이가 발생하기 시작한다. 1980년 현재 남한의 1인당 GDP는 약 4100달러였지만 북한의 1인당 GDP는 2800달러에 그쳤다. 2000년 현재 1인당 GDP의 차이는 1만3000달러에 달했다. 급등과 급락을 거듭한 북한 도발 빈도수와는 사뭇 다른 양상이었다.
경제위기도 정전협정 위반 건수의 변화 양상을 설명하지 못한다. 북한은 경제성장기인 1960년대는 물론, 최악의 경제난을 겪었던 1990년대에도 대남 도발을 감행했다. 약 33만명이 아사한 것으로 알려진 이른바 ‘고난의 행군’ 기간 북한의 협정 위반 사례 수는 5.4건이었다. 1953년에서 2007년 사이 연평균 도발 건수인 3.9건보다 높은 수치다. 우리나라 경제위기 기간의 도발 양상은 일정하지 않았다. 물가상승률이 20%를 상회하고 무역적자가 2배 이상 늘었던 1차 석유파동 기간 연평균 도발 건수는 6.5건에 달했다. 1998년에서 2000년 사이 외환위기 시기에는 연평균 5건을 도발했다. 하지만 2차 석유파동 기간의 연평균 도발 건수는 3.5회에 그쳤다. 정치적 변수들의 설명력도 한계가 있기는 마찬가지다.
정치적 설명
남북한 내에서 일어난 대규모 정치 변화는 도발을 설명하지 못한다. 휴전 이후 두 번의 정치체제 변화를 경험한 우리나라. 1960년 4·19 민주혁명 이후 첫 번째 민주화가 이루어졌다. 1987년 6·29 선언을 기점으로는 두 번째 민주화가 진행됐다. 그렇다고 했을 때 북한 도발의 증가와 감소는 체제 변화와 관계없이 일어났다. 1차 급증과 급감은 1961년 시작되어 1987년 막을 내린 권위주의 정권 시대에 진행됐다. 두 번째 증가와 감소는 모두 두 번째 민주화 시기 선출된 대통령들의 임기 중에 일어났다.
북한에서 한 차례 있었던 권력승계로 도발을 이해하려고 해도 비슷한 문제에 봉착한다. 김일성이 사망한 이듬해부터 2007년 사이의 도발 건수는 61건이었다. 연평균 약 4.7건 꼴이었다. 김일성 생존 시기였던 1953년에서 1994년 사이의 정전협정 위반 건수가 연평균 약 3.7건이었던 것을 고려한다면 김정일 시기에는 한 해 평균 1건이 늘어난 셈이다. 일견 1990년대 도발 건수 증가를 설명해 줄 수 있을 듯하다. 그러나 이러한 수치만으로는 어떤 이유로 1970년대와 1980년대 들어 정전협정 위반 건수가 줄었는지를 설명하지 못한다.
남북회담 개최 건수
남북교류의 설명력(<표3>)도 불투명하다. 우선 남북 당국 간 대화와 도발 사이에는 가시적인 관계가 있다고 보기 힘들다. 얼핏 보면 대화 건수가 늘면 도발이 줄어드는 듯 보인다. 통일부 산하 남북대화본부에 따르면 도발이 지속적인 감소세를 보였던 1970년대와 1980년대 연평균 남북대화는 각각 9.1회와 12.3회 열렸다. 하지만 1990년대와 2000년대의 대화 기록은 도발 양상과 잘 부합하지 않는다. 북한의 도발 건수가 다시 크게 늘어난 1990년대에 우리나라와 북한은 각종 사안에 대해 연평균 19.1회나 회담을 개최했다.
대북 지원에 대해서도 유사한 추론을 할 수 있다. 대북 지원과 도발 사이에는 반비례 관계가 있는 듯 보이기도 한다. 통일부에 따르면 본격적인 인도적 대북 지원이 시작된 것은 1995년이었다. 같은 해 우리나라는 약 1900억원의 지원을 했다. 이듬해 들어 급감했던 지원액은 1997년 이후 늘었다. 북한의 정전협정 위반 건수가 소폭 감소한 2000년대 들어 지원액은 폭증했다. 2007년에는 4400억원에 이르렀다. 하지만 대북 지원만으로는 도발 양상을 설명하지 못한다. 1970년대와 1980년대에는 대북 지원이 전무했지만 도발이 큰 폭으로 준 바 있다.
군사적 설명
그렇다면 군사적 변수들의 설명력은 어떨까. 우선 국방예산의 설명력은 제한적이다. 함택영 경남대 교수에 따르면 1970년대 중반까지만 해도 북한의 국방비는 남한에 비해 많았다(<표4>). 1960년 현재 북한의 국방비는 우리나라보다 약 2000만 달러를 상회했다. 그러나 1970년대부터 남한의 국방비는 북한의 국방비를 앞서 나가기 시작했다. 그 결과 2000년 현재 우리나라의 국방비는 130억 달러였으나 북한의 국방비는 13억 달러에 머물렀다. 이러한 국방비 변화 추이는 1960년대 북한의 도발을 설명해 주겠지만 1980년대의 도발 감소와 1990년대의 도발 건수 증가를 설명하지 못한다.
남북한 국방비
한편 미국의 대한(對韓) 방위공약의 변화와 북한의 도발 간에는 흥미로운 연관관계가 존재한다. 방위공약이 공고했던 시기에는 도발 건수가 감소를 나타냈으나 그렇지 않은 시기에는 정전협정 위반 건수가 늘었다. 1971년까지 주한미군 3개 사단의 철수를 단행한 이후 1980년대 말까지 미국은 주한미군 병력의 추가 철군 또는 지위 변경을 하지 않았다. 이러한 방침은 1990년대 들어 급변했다. 군산 공군기지 등에 배치했던 전술핵무기를 철수시켰을 뿐 아니라 병력과 공격헬기 전력을 대폭 감축했다. 평시작전권을 환수한 데 이어 한강 이북의 지상군 임무를 단계적으로 국군에 이양했다.
북한의 도발은 우리나라의 대북 핵심전력 확보 여부와도 상관관계를 갖는다. 1970년대와 1980년대에 걸쳐 도발 건수가 감소한 것은 대북 전력 강화 노력이 결실을 맺어 갔기 때문이라고 볼 수 있다. 이 시기 국군은 북한이 기도했던 대규모 기계화 부대를 앞세운 전면 남침을 저지할 수 있는 전력을 갖춰 나갔다. 이에 따라 북한은 1980년대 말부터 국군이 대치하기 어려운 군사력을 확보하려 했다. 사회주의권의 붕괴는 이러한 노력에 가속도를 붙였다. 대남 도발 건수가 늘어났던 1990년대, 북한은 탐지가 어려운 상어급 소형 잠수함을 양산했다. 스커드 C와 노동1호 등 남한 전역을 사정권에 두는 미사일들을 전력화했다.
결론
“휴전 후 2007년 사이 북한의 대남 도발 빈도수는 왜 특정한 형태를 띠며 변화해 온 것일까?” 이 질문에 대한 최종적인 답변은 통일 이후에야 가능할지 모른다. 대남전략 결정 과정을 담은 자료가 공개되거나 북한 지도부 내부에서 증언이 나와야 의문이 풀릴 수 있을 것이다. 하지만 분석을 방치할 수는 없다. 연구는 북한의 도발에 대해 경험적 분석에 기반한 대응책을 강구할 수 있게 해 줄 것이다. 실효성 있는 억지력을 갖출 수 있게 해 줄 것이다. 이와 관련, 이상의 분석은 두 가지 대비책을 시사해 준다.
첫째, 미국의 안보공약이 희석되는 것을 막아야 한다. 쉽지 않은 일이다. 심각한 경제난과 재정난에 처한 미국은 재정적자를 줄이기 위해 국방비를 대폭 삭감하려 한다. 고립주의도 고개를 들고 있다. 11년으로 접어드는 테러와의 전쟁에 점차 많은 국민은 피로를 느낀다. 더 이상 다른 나라 문제에 개입하고 싶어하지 않는다. 이러한 추세가 계속될 경우 우리나라에 대한 안보공약은 약화될 가능성이 높다. 전통적인 우방인 우리나라를 저버리지 않겠다는 약속이 공약(空約)이 될 가능성도 배제할 수 없다.
둘째, 진화하는 북한의 핵심전력에 맞선 맞춤형 대응전력을 확보해야 한다. 이 역시 어려운 일이다. 서해와 같은 천해(淺海)에서 소형 잠수함을 탐지하고 격침시킬 수 있는 전력을 갖추는 데는 엄청난 비용이 소요된다. 지대지 미사일에 대한 방어 및 타격 태세를 완비하는 것도 천문학적인 예산이 필요하다. 그러나 정치인들에게 국방예산은 뒷전이기 일쑤다. 유권자들에게 생색을 낼 수 없기 때문이다. 민(民) 우위(優位)를 근간으로 하는 민주주의에서 군은 불평을 할 수 없다는 것을 잘 알기 때문이다.
그럼에도 불구하고 노력은 계속되어야 한다. 대미 외교를 발전시켜야 한다. 대한민국의 안보가 미국의 국익에 직결된다는 인식을 정치인뿐 아니라 국민들에게도 확산시켜야 한다. 예산 배분과 전략 수립에 있어 대한 안보공약 실천이 우선순위가 되게 해야 한다. 단기적으로는 다가오는 선거에 안보의식이 투철한 후보를 지지해야 한다. 장기적으로는 “튼튼한 국방이야말로 복지국가의 대들보”라는 사실을 말이 아닌 행동으로 실천하는 정치인들을 육성해야 한다. 그럴 때만이 천안함의 비극이 재연되는 것을 막을 수 있을 것이다.⊙
침몰은 논란을 낳았다. 예상치 못한 사태에 당황한 정부 당국자들의 초동 대응 미숙은 음모론자들에게 자양분을 제공했다. 중립국 스웨덴을 포함한 국제합동조사단이 침몰의 원인을 북한에 의한 어뢰 공격이라고 못 박았지만 헛수고였다. 실증적 증거가 희박한 주장들이 온라인 공간을 유령처럼 배회했다. “선체가 노후해서 사고가 난 것” “암초에 부딪쳐 침몰한 것” “미 해군 잠수함과 충돌해서 난 참변”이라는 등 각종 설(說)이 난무했다.
피격은 전문가들 사이에서 도발의 원인에 대한 치열한 논의에 불을 지피기도 했다. 일부는 극소수 북한군 장성들이 범한 돌출행동이라고 주장했다. 북한 정부 내 온건파와 강경파 사이의 갈등이 극단적으로 표출됐다는 것이었다. 다른 이들은 김정은이 치밀하게 계획하고 주도한 모험이었을 것이라고 말했다. 권력세습 전 북한 지도층 사이에서 공신력을 높이려고 테러를 일삼던 아버지 김정일의 전철을 밟으려 했다는 것이었다.
이 글은 두 번째 노력의 연장선상에 있다. 천안함 피격 2주년을 맞아 휴전 이후 2007년 사이 자행된 북한의 도발을 연구, 분석했다. 유엔군 군사정전위원회 연락단이 발간한 <군사정전위원회 편람 제8집>이 밝히고 있는 북한의 정전협정 주요 위반사례를 살폈다. 도발의 패턴을 밝히고 원인을 추정했다. 향후 북한의 도발을 억제할 수 있는 방안을 제시했다. 《월간항공》의 계동혁 기자 및 익명을 요구하는 국방부, 통일부 및 국회 관계자들의 도움으로 수집한 자료에 대한 분석 결과는 아래와 같다.
북한의 도발 패턴
휴전 후 북한의 도발은 ‘좌고우저(左高右低)의 M자’(64p <표1>참조) 형태로 이루어졌다. 정전협정 위반 건수는 증감을 거듭했다. 1953년에서 1959년 사이 10건이던 위반 횟수는 1960년에서 1969년 사이 78건으로 크게 늘었다. 연평균 1.43건에서 7.8건으로 폭증했다. 도발의 행태도 대담해졌다. 1968년에는 대통령을 시해하려 했을 뿐 아니라 울진, 삼척 지역에 대규모 병력을 남파해 무차별 살상을 감행했다. 미 정보선 푸에블로호를 나포했다. 그러나 그 뒤 20년 동안 위반 건수는 현저한 하락세를 나타냈다.
1976년 8월에 일어난 판문점 도끼만행 사건으로 얼룩진 1970년대에는 위반 건수가 35건으로 줄었다. 1년에 7.8건이던 위반 건수는 3.5건으로 줄었다. 1980년에서 1989년 사이에도 도발 빈도는 하강 곡선을 그렸다. 물론 이 시기에도 북한의 만행은 계속됐다. 1983년에는 버마에서 국가 원수를 암살하려 했고 1987년에는 대한항공 858편을 공중 폭파했다. 1년 뒤에는 백령도 앞바다에서 어선을 침몰시켜 11명의 생명을 앗아 갔다. 하지만 협정 위반 건수는 크게 줄었다. 10년 동안 위반 사례는 연평균 1.8건, 총계 18건에 머물렀다. 1970년대에 비해 절반 가량이 감소한 것이다.
정전협정 주요 위반 건수
감소세는 1990년대 들어 반전됐다. 1990년에서 1999년 사이 북한의 무장 인원, 함정 또는 항공기가 영토, 영해 또는 영공에 침범하거나 인원, 함정, 항공기에 사격 등 적대행위를 하는 경우, 그리고 중화기를 비무장 지대에 반입하거나 공동경비구역 내에서 무기를 발사하는 등의 행위는 45건으로 늘었다. 이와 관련, 북한은 1996년 강릉 해안에 잠수함을 침투시켰다. 1998년에는 여수에 반잠수정을 투입했다. 1999년에는 고속정으로 서해 북방한계선을 월경, 교전을 벌였다.
2000년에서 2007년 사이에는 도발 건수가 미세하게나마 감소했다. 이 기간 북한은 2002년 제2차 서해교전을 일으키는 등 총 31회에 걸쳐 정전협정을 위배했다. 1990년대 대비 연평균 도발 건수가 약 0.1건 준 것이다. 하지만 1970년대나 1980년대의 연평균 도발 건수에 비하면 매우 높은 수치다. 그렇기에 북한의 도발 양상은 왼쪽이 높은 M 자 형태로 진행됐다고 할 수 있다. 도발 빈도는 크게 두 차례에 걸쳐 상이한 진폭으로 증감했다고 볼 수 있다. 이러한 도발 양상은 경제 변수들로는 설명될 수 없다.
경제적 설명
국내총생산(GDP) 차이로는 도발 양상을 설명하지 못한다. 거시 계량경제학자인 앵거스 매디슨(Angus Maddison)에 따르면 남북한 간 GDP 격차는 시간이 흐름에 따라서 기하급수적으로 커졌다. 1953년 약 140억 달러이던 GDP 격차가 1980년대 들어 본격적으로 벌어지기 시작한다. 1980년 우리나라 GDP와 북한 GDP의 차이는 780억 달러였다. 20년 뒤인 2000년 현재, 두 나라의 GDP 갭은 6500억 달러까지 벌어졌다. 우리나라는 세계 10위권의 경제 강국 반열에 오른 반면 북한은 최빈국 대열에 합류했다. 북한의 정전협정 위반 사례가 시대에 따라 증가와 감소를 거듭한 반면 GDP 격차는 증가 일변도였다.
남북한의 GDP 변화 추이
1인당 GDP 차이(<표2>)도 설명력에는 한계가 있다. GDP와 달리 1인당 GDP는 상당 기간 남북한 사이에 차이가 없거나 북한이 우위에 있었다. 우리나라의 경제성장은 오랜 기간 저조했던 반면 북한 경제는 눈부신 외형적 성장을 했기 때문이었다. 하지만 1970년대 말을 기점으로 1인당 GDP에도 큰 차이가 발생하기 시작한다. 1980년 현재 남한의 1인당 GDP는 약 4100달러였지만 북한의 1인당 GDP는 2800달러에 그쳤다. 2000년 현재 1인당 GDP의 차이는 1만3000달러에 달했다. 급등과 급락을 거듭한 북한 도발 빈도수와는 사뭇 다른 양상이었다.
경제위기도 정전협정 위반 건수의 변화 양상을 설명하지 못한다. 북한은 경제성장기인 1960년대는 물론, 최악의 경제난을 겪었던 1990년대에도 대남 도발을 감행했다. 약 33만명이 아사한 것으로 알려진 이른바 ‘고난의 행군’ 기간 북한의 협정 위반 사례 수는 5.4건이었다. 1953년에서 2007년 사이 연평균 도발 건수인 3.9건보다 높은 수치다. 우리나라 경제위기 기간의 도발 양상은 일정하지 않았다. 물가상승률이 20%를 상회하고 무역적자가 2배 이상 늘었던 1차 석유파동 기간 연평균 도발 건수는 6.5건에 달했다. 1998년에서 2000년 사이 외환위기 시기에는 연평균 5건을 도발했다. 하지만 2차 석유파동 기간의 연평균 도발 건수는 3.5회에 그쳤다. 정치적 변수들의 설명력도 한계가 있기는 마찬가지다.
정치적 설명
남북한 내에서 일어난 대규모 정치 변화는 도발을 설명하지 못한다. 휴전 이후 두 번의 정치체제 변화를 경험한 우리나라. 1960년 4·19 민주혁명 이후 첫 번째 민주화가 이루어졌다. 1987년 6·29 선언을 기점으로는 두 번째 민주화가 진행됐다. 그렇다고 했을 때 북한 도발의 증가와 감소는 체제 변화와 관계없이 일어났다. 1차 급증과 급감은 1961년 시작되어 1987년 막을 내린 권위주의 정권 시대에 진행됐다. 두 번째 증가와 감소는 모두 두 번째 민주화 시기 선출된 대통령들의 임기 중에 일어났다.
북한에서 한 차례 있었던 권력승계로 도발을 이해하려고 해도 비슷한 문제에 봉착한다. 김일성이 사망한 이듬해부터 2007년 사이의 도발 건수는 61건이었다. 연평균 약 4.7건 꼴이었다. 김일성 생존 시기였던 1953년에서 1994년 사이의 정전협정 위반 건수가 연평균 약 3.7건이었던 것을 고려한다면 김정일 시기에는 한 해 평균 1건이 늘어난 셈이다. 일견 1990년대 도발 건수 증가를 설명해 줄 수 있을 듯하다. 그러나 이러한 수치만으로는 어떤 이유로 1970년대와 1980년대 들어 정전협정 위반 건수가 줄었는지를 설명하지 못한다.
군사정전위원회가 집계하는 정전협정 주요 위반 건수를 도발에 대한 분석 지표로 사용하는 방법론은 문제가 있다는 지적이 있을 수 있다. 남북이 앞다투어 위반을 하면서 정전협정은 사실상 사문화되었다는 평가를 받는다. 위반 사례 중에는 사회 통념적으로는 도발이라고 여기기 어려운 경우들도 포함한다. 그럼에도 불구하고 이 방법론을 사용한 이유는 다른 자료원들보다 군사정전위원회 편람이 상대적으로 우수하기 때문이다. 국방부 군사편찬위원회가 발간해 온 북한의 무력도발 관련 자료집인 <대비정규전사(對非正規戰史)>는 아쉽게도 시기적으로 한계가 있다. 비정규전사는 2004년 이후 발간되지 않았다. 마지막 발간된 자료집은 1981년에서 2000년 사이에 자행된 북한의 도발만을 다뤘다. 미(美) 의회조사국(Congressional Research Service)의 보고서는 신뢰성이 높지 않다. 하나 피셔(Hannah Fischer)의 <1950년에서 2007년 사이 북한의 도발 분석(North Korean Provocative Actions, 1950-2007)>은 다른 학자의 선행 연구에 의존했다. 연구는 한국, 북한, 일본, 그리고 미국 언론이 보도한 북한 사례를 집계했다는 점에서 주목할 만하지만 구체적인 집계방법론을 공개하지 않았을 뿐 아니라 다른 연구원이나 학자에 의한 검증도 거치지 않았다는 문제가 있다. |
남북회담 개최 건수
남북교류의 설명력(<표3>)도 불투명하다. 우선 남북 당국 간 대화와 도발 사이에는 가시적인 관계가 있다고 보기 힘들다. 얼핏 보면 대화 건수가 늘면 도발이 줄어드는 듯 보인다. 통일부 산하 남북대화본부에 따르면 도발이 지속적인 감소세를 보였던 1970년대와 1980년대 연평균 남북대화는 각각 9.1회와 12.3회 열렸다. 하지만 1990년대와 2000년대의 대화 기록은 도발 양상과 잘 부합하지 않는다. 북한의 도발 건수가 다시 크게 늘어난 1990년대에 우리나라와 북한은 각종 사안에 대해 연평균 19.1회나 회담을 개최했다.
대북 지원에 대해서도 유사한 추론을 할 수 있다. 대북 지원과 도발 사이에는 반비례 관계가 있는 듯 보이기도 한다. 통일부에 따르면 본격적인 인도적 대북 지원이 시작된 것은 1995년이었다. 같은 해 우리나라는 약 1900억원의 지원을 했다. 이듬해 들어 급감했던 지원액은 1997년 이후 늘었다. 북한의 정전협정 위반 건수가 소폭 감소한 2000년대 들어 지원액은 폭증했다. 2007년에는 4400억원에 이르렀다. 하지만 대북 지원만으로는 도발 양상을 설명하지 못한다. 1970년대와 1980년대에는 대북 지원이 전무했지만 도발이 큰 폭으로 준 바 있다.
군사적 설명
그렇다면 군사적 변수들의 설명력은 어떨까. 우선 국방예산의 설명력은 제한적이다. 함택영 경남대 교수에 따르면 1970년대 중반까지만 해도 북한의 국방비는 남한에 비해 많았다(<표4>). 1960년 현재 북한의 국방비는 우리나라보다 약 2000만 달러를 상회했다. 그러나 1970년대부터 남한의 국방비는 북한의 국방비를 앞서 나가기 시작했다. 그 결과 2000년 현재 우리나라의 국방비는 130억 달러였으나 북한의 국방비는 13억 달러에 머물렀다. 이러한 국방비 변화 추이는 1960년대 북한의 도발을 설명해 주겠지만 1980년대의 도발 감소와 1990년대의 도발 건수 증가를 설명하지 못한다.
북한의 도발에 대한 햇볕정책의 효과는 제한적이었다. 1998년 4월 15일 처음 언급된 뒤 김대중 정부와 노무현 정부 시기에 시행된 햇볕정책은 건국 이래 시도된 대북 정책 중 가장 파격적이었다. 본문에서 밝힌 바와 같이 국민의 정부 이전에도 남북한은 당국간 대화를 했다. 인도적 지원과 교역도 전례가 있었다. 하지만 이들 대화와 지원은 조건부였다. 햇볕정책은 달랐다. 북한에 대해 사실상 무조건적 교류와 지원, 그리고 교역을 시행했다. 우리나라의 국익을 저해하는 행동에 대해 지속적이고 효과적인 제재를 가하지 않았다. 정책실험의 결과는 실망스러웠다. 정전협정 위반 건수가 줄지 않았다. 1998년에서 2007년 사이의 정전협정 위반 건수는 연평균 4건이었다. 2000년 이전 시기보다 약 0.1건이 늘어난 수치다. 아울러 북한에 대한 억지력이 악화되었다. 미국의 우리나라에 대한 안보공약이 약화됐다. 이 시기 단행된 주한 미군 병력 및 장비의 감축과 재배치는 미국의 세계전략에 기인한 바 크다. 하지만 두 나라 대통령은 미국이 감축과 재배치를 재고(再考)하도록 하는 데 이렇다 할 노력을 하지 않았다. 동시에 북한의 핵심전력에 대한 대응능력을 개선하지 못했다. 1998년에서 2007년 사이 북한은 대포동 1호와 2호, 그리고 KN-02 미사일을 개발했다. 핵무기 보유국이 됐다. 그러나 이들을 대처하기 위한 전력 확충은 더디기만 했다. 미사일 방어망 구축은 실효성이 없다는 이유로 미뤘다. 핵무기 개발에 대해서는 “그럴 리 없다” “우리를 상대로 사용하지 않을 것이다”는 입장을 견지했다. |
남북한 국방비
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| 키리졸브훈련에 참가한 미군. 한미동맹이 공고할 때 북한의 도발이 줄었다. |
북한의 도발은 우리나라의 대북 핵심전력 확보 여부와도 상관관계를 갖는다. 1970년대와 1980년대에 걸쳐 도발 건수가 감소한 것은 대북 전력 강화 노력이 결실을 맺어 갔기 때문이라고 볼 수 있다. 이 시기 국군은 북한이 기도했던 대규모 기계화 부대를 앞세운 전면 남침을 저지할 수 있는 전력을 갖춰 나갔다. 이에 따라 북한은 1980년대 말부터 국군이 대치하기 어려운 군사력을 확보하려 했다. 사회주의권의 붕괴는 이러한 노력에 가속도를 붙였다. 대남 도발 건수가 늘어났던 1990년대, 북한은 탐지가 어려운 상어급 소형 잠수함을 양산했다. 스커드 C와 노동1호 등 남한 전역을 사정권에 두는 미사일들을 전력화했다.
“계획은 창대하였으나 노력은 미약했다.” 임기 마지막 해를 맞이한 이명박 대통령의 대북 정책에 대한 평가다. 10년 동안 자리 잡은 햇볕정책에 근거한 남북 관계 패러다임의 전환을 모색했던 이 대통령. 시도는 일정 정도 결실을 맺었다. 대북 교류와 지원의 불투명성과 무조건성이 줄어들었다. 하지만 북한의 도발을 막기 위한 노력은 기대에 못 미쳤다. 한미 관계를 개선시키는 데 큰 기여를 했지만 미국으로 하여금 주한 미군의 규모 축소와 위상 변화 계획을 전면 재검토하게 하지는 못했다. 전시작전권 환수 시기를 다소 늦추고 AH-64 공격헬기 대대의 철수를 연기한 것을 제외한다면 주요 계획들은 모두 진행 중이다. 북한군의 위협에 대한 전력 보강도 아쉬움을 남겼다. 국방예산 내 방위력개선비 또는 전력증강비 비율을 높이기는 했지만 국방예산을 현실화하기 위한 노력을 소홀히 했기 때문이다. 이와 관련, GDP대비 국방비 비율은 2.6~2.7%대에 머물렀다. 군사적 대치 상태에 놓여 있는 다른 나라들의 절반 수준이다. 정부 재정 대비 국방예산의 비율은 노무현 정부 시기보다 떨어졌다. 기획재정부에 따르면 2007년 15.7%였던 국방예산 점유율은 2009년 14.2%까지 하락했다. 2009년 대청해전, 2010년 천안함 피격과 연평도 포격을 겪은 뒤에도 상황은 크게 개선되지 않았다. 2012년 현재, 국방예산의 절대 액수는 소폭 증가했지만 예산 점유율은 14.8%에 머물러 있다. |
결론
“휴전 후 2007년 사이 북한의 대남 도발 빈도수는 왜 특정한 형태를 띠며 변화해 온 것일까?” 이 질문에 대한 최종적인 답변은 통일 이후에야 가능할지 모른다. 대남전략 결정 과정을 담은 자료가 공개되거나 북한 지도부 내부에서 증언이 나와야 의문이 풀릴 수 있을 것이다. 하지만 분석을 방치할 수는 없다. 연구는 북한의 도발에 대해 경험적 분석에 기반한 대응책을 강구할 수 있게 해 줄 것이다. 실효성 있는 억지력을 갖출 수 있게 해 줄 것이다. 이와 관련, 이상의 분석은 두 가지 대비책을 시사해 준다.
첫째, 미국의 안보공약이 희석되는 것을 막아야 한다. 쉽지 않은 일이다. 심각한 경제난과 재정난에 처한 미국은 재정적자를 줄이기 위해 국방비를 대폭 삭감하려 한다. 고립주의도 고개를 들고 있다. 11년으로 접어드는 테러와의 전쟁에 점차 많은 국민은 피로를 느낀다. 더 이상 다른 나라 문제에 개입하고 싶어하지 않는다. 이러한 추세가 계속될 경우 우리나라에 대한 안보공약은 약화될 가능성이 높다. 전통적인 우방인 우리나라를 저버리지 않겠다는 약속이 공약(空約)이 될 가능성도 배제할 수 없다.
둘째, 진화하는 북한의 핵심전력에 맞선 맞춤형 대응전력을 확보해야 한다. 이 역시 어려운 일이다. 서해와 같은 천해(淺海)에서 소형 잠수함을 탐지하고 격침시킬 수 있는 전력을 갖추는 데는 엄청난 비용이 소요된다. 지대지 미사일에 대한 방어 및 타격 태세를 완비하는 것도 천문학적인 예산이 필요하다. 그러나 정치인들에게 국방예산은 뒷전이기 일쑤다. 유권자들에게 생색을 낼 수 없기 때문이다. 민(民) 우위(優位)를 근간으로 하는 민주주의에서 군은 불평을 할 수 없다는 것을 잘 알기 때문이다.
그럼에도 불구하고 노력은 계속되어야 한다. 대미 외교를 발전시켜야 한다. 대한민국의 안보가 미국의 국익에 직결된다는 인식을 정치인뿐 아니라 국민들에게도 확산시켜야 한다. 예산 배분과 전략 수립에 있어 대한 안보공약 실천이 우선순위가 되게 해야 한다. 단기적으로는 다가오는 선거에 안보의식이 투철한 후보를 지지해야 한다. 장기적으로는 “튼튼한 국방이야말로 복지국가의 대들보”라는 사실을 말이 아닌 행동으로 실천하는 정치인들을 육성해야 한다. 그럴 때만이 천안함의 비극이 재연되는 것을 막을 수 있을 것이다.⊙
ysline99
(2012-03-25)
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