⊙ 한국, 절충교역 대가로 T-50과 KT-1 개발… AESA레이더 등 첨단 항공기술은 절대 안 줘
⊙ F-35 사주는 대가로 선진국 최첨단 기술 요구한 것이 패착
⊙ 일본, F-2 전투기 미일 공동개발 때 첨단기술 보유하고도 수출 승인 수모 겪어
⊙ KFX 살리려면 연구와 항공기 추가 도입 ‘투 트랙’으로 추진해야
⊙ F-35 사주는 대가로 선진국 최첨단 기술 요구한 것이 패착
⊙ 일본, F-2 전투기 미일 공동개발 때 첨단기술 보유하고도 수출 승인 수모 겪어
⊙ KFX 살리려면 연구와 항공기 추가 도입 ‘투 트랙’으로 추진해야
개발에만 8조원이 들어가는 건군 이래 최대 무기 체제 구축 사업인 한국형 전투기(KFX) 개발 사업이 미국의 4개 핵심 기술을 이전받지 못하면서 최대 위기에 봉착했다. 1999년 공군사관학교 임관식에서 김대중(金大中) 대통령이 천명한 국산 전투기 개발 사업이 16년 만에 좌초 위기에 빠진 것이다.
공군의 F-4 팬텀과 F-5가 도태되고 그 자리를 메울 KFX 사업이 좌초될 경우, 2020년대 중반 공군의 전투기 보유 대수는 현재의 430대에서 그 절반 수준으로 떨어지게 돼 우리의 영공 방어에 커다란 구멍이 뚫릴 수밖에 없게 된다.
우리 군(軍)은 지난해 9월, 40대의 F-35A 전투기를 7조3418억원에 들여오기로 미국 록히드마틴사와 계약했다. 당시 군과 방위사업청(방사청) 등은 “25건의 기술 이전 또는 기술 지원을 받기로 했다”며 “이에 따른 경제적 효과만 14억 달러에 이른다”고 밝혔다. 무엇보다 우리 정부가 추진 중인 KFX 개발에 필수적인 기술이 포함돼 있다고까지 설명했다.
그러나 방사청이 국회 국정감사에 제출한 자료에 따르면, 미 정부가 지난 4월 21일 방사청에 보낸 서신을 통해 한국형 전투기의 핵심 장비인 AESA(위상배열) 레이더 통합, 적외선 탐색 및 추적장비(IRST), 전자광학표적 추적장비, 전자전 장비 통합기술 등 4건의 기술 이전을 불허(不許)한 것으로 드러났다.
이 과정에서 청와대 외교안보수석실이 4대 핵심 기술을 미국으로부터 이전받지 못한다는 사실을 지난 5~6월 이미 방사청으로부터 보고받은 것으로 확인됐고, 작년 5월 이후 주철기(朱鐵基) 외교안보수석 주재로 수차례 열린 ‘KFX 사업 대책회의’에서 위상배열 레이더 등 핵심 기술 이전이 힘들다는 전문가들의 지적이 있었던 것으로 알려졌다.
그러나 방사청은 지난해 F-35A를 최종 선정하면서 “록히드마틴이 기술 이전을 제안했다”며 “기종 선정 과정에서도 이 부분이 높게 평가됐다”고 크게 홍보했다. 그랬던 방사청이 이제 와서 이 4개 기술 이전은 정식 계약에 포함돼 있지 않았다고 털어놓았다. 정경두(鄭景斗) 공군참모총장은 지난 9월 22일 국감에서 “미국이 4개 기술을 제공하지 않아도 KFX를 개발하는 데 문제는 없다”고 답변했다가 언론의 뭇매를 맞았다. 독자 개발 또는 유럽 회사 등과의 기술 협력이 가능하다는 주장이었다.
이에 대해 전문가들이 “미국 록히드마틴의 기술 지원으로 제작된 고등훈련기(T-50)를 기본 플랫폼으로 해 개발하는 전투기에 유럽 기술을 적용한다는 것은 또 하나의 도박”이라며 “국내 레이더 제작 기술도 아직 장거리 지상레이더 제작 수준에도 못 미친다”며 들고일어났다.
한민구(韓民求) 국방부 장관은 지난 8월 10일 미국 애슈턴 카터 국방장관에게 이미 거부된 한국형 전투기 기술 이전과 관련해 협조 요청 서한을 보냈다고 한다. 그러나 박근혜(朴槿惠) 대통령의 방미에도 불구하고 미국의 결정이 번복될 가능성은 크지 않은 것으로 보인다.
사업추진 당시 국방장관이자 방위사업추진위원장이었던 김관진(金寬鎭) 국가안보실장까지 포함해 군과 방위사업청 수뇌부뿐만 아니라 청와대 외교안보라인까지 문책해야 한다는 인책론, 록히드마틴이 애초에 핵심 기술 4가지를 미 정부 수출 승인 신청에서 제외했다는 설까지 퍼지면서 F-35 도입 전면 재검토론까지 나오고 있는 상황이다.
장호근(張虎根) 예비역 공군 소장은 “공군은 차기 전투기 사업(F-X)과 함께 KFX를 개발해 항공전력을 유지하는 것이 목표”라며 “국산 전투기 개발은 항공산업 발전, 적을 압도하는 항공전력 유지라는 측면에서 합리적인 방안이었으나 두 사업을 동시에 진행하기에는 당장 예산 문제에 부닥쳤다”고 했다.
FX 사업과 KFX 사업을 연계한 것이 패착
차기 전투기 도입 사업에 약 8조원, 한국형 전투기 개발 사업에 약 18조원을 예상했던 것이다. 인천공항 건설비가 약 7조6000억원이었던 점을 감안하면 큰 금액이었다. 따라서 정부는 불가피하게 차기 전투기 사업 선정업체에 한국형 전투기 개발 사업을 위한 기술 이전과 사업투자 등을 계약조건으로 두 사업을 연계하기로 했던 것이다.
이를 통해 차기 전투기 도입 사업 선정업체가 기술 이전과 자본투자를 KFX에 제공함으로써 개발비용 일부를 부담하는 형식을 취했다. 공개입찰로 진행된 차기 전투기 도입 사업 막바지인 2013년 9월, 미국의 록히드마틴과 보잉, 유럽항공방위우주산업(EADS)은 각각 F-35와 F-15SE, 유로파이터를 입찰했다. 그러나 록히드마틴은 예산 초과, EADS는 계약조건 위반으로 최종 탈락했다.
결국, 보잉의 F-15SE가 최종 낙찰되는 것으로 예상됐지만, 2013년 9월 당시 김관진 국방부 장관이 위원장으로 있던 방위사업추진위원회는 스텔스 성능 미흡을 이유로 보잉사를 부결시켰다. 그해 12월에 국방부는 합동참모회의를 개최해 차기 전투기 요구 성능에 스텔스 기능을 추가해 사실상 F-35A를 단독 후보로 선정하도록 정책을 변경했다.
미국 정부가 한국 정부에 전투기를 판매하는 대외군사판매방식(FMS)으로는 F-35A를 통해 KF-X에 필요한 미국의 핵심 기술이 이전되기 어려운 점이 있었다. 그러나 이러한 점은 고려되지 않았고, 이듬해 2014년 3월 24일, 차기 전투기 사업은 록히드마틴의 F-35를 수의계약하는 것으로 귀결됐다. 그러나 2명의 경쟁자가 탈락하며 수의계약으로 전환되면서 핵심 기술을 차기 전투기 선정업체로부터 이전받고자 했던 연결고리가 끊어졌다.
2011년부터 국내 전문가들 사이에서는 미국 정부가 핵심 4개 분야의 기술 이전을 절대로 허용하지 않을 것이라는 주장이 흘러나왔다. 미국 업체가 보유한 국방 기술 해외 이전은 미 연방수출통제법상 미 정부의 사전 허가가 필수다. 따라서 업체의 기술 이전 공약을 신뢰할 수 없다고 주장한 일부 전문가들은 미국 정부의 까다로운 기술 이전 정책으로 인해 KFX 사업이 위기에 봉착할 것이라고 예견했다.
미국의 패권적 무기 이전 정책
미 국무부 산하의 방위무역관리국(DDTC)이 운영하는 국제무기거래규정(ITAR)은 첨단 군사 기술의 해외 이전을 엄격히 제한하고 있다. 미국이 세계에서 우월적 지위를 갖는 항공우주 분야에서의 패권을 유지하기 위한 수단으로 활용하고 있다.
최종철(崔鍾澈) 국방대 교수는 “미국의 패권적 무기 이전(Arms transfer) 정책은 전후 쟁취한 패권을 제도화하고 유지 보존하는 최고의 필수적 수단이었으며, 지금도 이런 정책 기조는 변하지 않았다”면서 “유럽과 일본 등에는 비대칭적 상호의존 관계를, 그리고 한국을 비롯한 대부분의 제3세계 국가들에는 후견-피후견의 관계를 조장하고 유지하려 했다”고 했다.
항공업계 관계자는 “미 정부의 수출 승인(E/L) 검토는 케이스 바이 케이스인 경우가 대부분”이라며 “작년에 A라는 무기체계를 10개 도입했다고 해도 올해 10개를 추가로 구매하려면 또다시 수출 승인 검토를 받아야 할 정도”라고 했다. 그는 “미국은 정치상황의 변화에 따라 구매국의 피아 구분을 철저하게 한다”면서 “미국 업체의 계약서 대부분에는 ‘거버먼트 워크(Government Work)’, 주요 기술 이전 항목에는 ‘Under U.S. Government Export License Control’이 명시돼 정부의 행정행위에 대해 불가항력적인 것으로 받아들인다”고 했다.
그는 “우리도 2012년 방산 기술 보호를 위해 방사청에 방산기술통제관실을 두는 등 전 세계 국가들이 수출 승인 제도를 운용하고 있다”며 “특히 하이테크 군사 기술을 보유한 미국의 경우, 수출 승인이 까다로울 수밖에 없는 상황에서 왕관의 보석(The jewel in the crown)을 달라고 하는 것은 그들로 볼 때는 어처구니 없는 것”이라고 했다.
미국 정부의 기술 수출 승인이 거부되고 록히드마틴이 KF-X 사업 참여 결정도 내리지 않은 상태에서 방사청은 미국과 F-35A 40대 구매의향서(LoA)를 체결해 미국에 추가 요구를 할 수 있는 협상의 여지마저 날려버리고 말았다. 방사청은 “구매의향서에 미국은 360명의 기술 인력과 F-16 최신 기술 자료를 지원하고 21종의 핵심 기술 이전을 지원한다”고 보장해 주었기 때문에 “기술 이전에 문제가 없다”고 말했다.
미국이 경계하는 이슬람 국가를 사업에 참여시키는 자충수
여기에다 개발비의 20%를 부담하는 조건으로 인도네시아가 공동개발자로 참여하는 사업협력협정(PA·Project Agreement)을 체결하는 또 하나의 자충수를 둔다. 군 관계자는 “사업 관철에 눈이 멀어 미국이 가장 경계하는 이슬람 국가인 인도네시아를 첨단무기 개발 사업인 KFX 사업에 참여시킨 것은 국제 정치의 동향을 모르는 어리석은 행동이었다”고 했다.
결국 방사청과 공군은 미국으로부터 기술 이전이 사실상 어렵다는 점을 인식하고도 넉 달 뒤인 작년 9월에 F-35A 40대 구매계약을 미국과 체결한다. 25개 항목을 기술 이전 하되, 레이더 체계통합 기술 등 4건은 미국 정부의 수출 승인을 전제로 기술 이전을 하겠다는 내용이었다. 결국 방사청은 올해 4월 록히드마틴으로부터 ‘미국 정부가 문제의 4건에 대해 수출 승인을 불허했다’는 내용의 서한을 받는다.
정부는 뒤늦게 미국에 협조를 요청했다. 7월 미국 정부와 한국형 전투기 기술 이전 협력 회의를 열었고, 8월엔 국방부 장관과 공군참모총장 명의의 협조 요청 서한을 미국에 보냈다. 또한 경쟁입찰 과정에서 방사청은 KFX 관련 기술을 51건 요구했으나, 수의계약 당시에는 42건으로 9건을 축소한 것으로 나타났다. 더욱이 최종합의는 25건으로 마무리돼, 17건의 기술 이전이 빠지게 되었다. 수의계약으로 인해 경쟁입찰 때보다 협상력이 떨어져 기술 이전이 부실해진 것이다.
최근 국감에서 새정치민주연합 진성준 의원은 차기 전투기(F-X) 기종으로 처음 F-15SE(미 보잉사)가 결정됐는데 당시 김관진 국방장관(현 국가안보실장)이 “정무적 판단이 필요하다”면서 F-35(미 록히드마틴)로 바꿨다면서 F-15SE로 됐으면 기술 이전 문제가 해결됐을 것이라고 주장했다. 실제로 보잉은 제3국 파트너를 통해 핵심 기술 이전 의사를 밝혔던 것으로 나타났다. 보잉 관계자는 “보잉은 제3국의 AESA 레이더 기술을 한국에 전달하기로 약속했다”면서 “당시 파트너국은 수출 승인을 약속한 상태였다”고 했다.
우리 정부가 록히드마틴과 진행하는 무기 사업은 차기 전투기 사업 7조3419억원뿐만 아니다. 차기 이지스 구축함 탑재용 이지스 전투체계 1조5000억원, KF-16 개량 사업 1조8000억원으로 총 11조원에 육박한다. 이쯤 되면 “왜 정부는 이렇게 많은 사업을 한 업체와 진행하면서 제 목소리를 내지 못하는 것일까” 의문을 가질 만하다.
무기체계 전문가들은 이번 혼란의 본질을 절충교역(Offset trading, 대응구매)의 문제에서 찾는 것이 맞다고 입을 모으고 있다. 이진학(李鎭鶴) 전 공군 기획관리참모부장(예비역 소장)은 “한국과 같은 개도국은 통상 무기체계를 도입할 때 절충교역 형태를 통해 기술습득을 할 수 있었다”며 “한국의 국격 상승과 함께 과학기술력이 높아지면서 절충교역으로 요구하는 기술 수준들이 기술 선진국들이 이전하기를 꺼려 하는 수준까지 높아지게 되면서 오히려 절충교역이 독(毒)으로 작용하고 있다”고 지적했다.
30년간 174억 달러어치 확보
절충교역이란 국외로부터 무기 또는 장비 등을 구매할 때 국외의 계약 상대방으로부터 관련 지식 또는 기술 등을 이전받거나 국외로 국산 무기, 장비 또는 부품 등을 수출하는 등 일정한 반대급부를 제공받을 것을 조건으로 하는 교역을 말한다. 즉 무기 판매국이 구매국에 기술 이전이나 다른 무기 구입 등을 제공하는 일종의 반대급부다.
지난해 5월 28일 방위사업청이 발표한 자료에 따르면, 국방부가 1983년 절충교역 제도를 처음으로 도입한 이후 절충교역을 통해 해외 무기를 도입하면서 174억 달러의 가치를 확보했다. 첫 성과는 1984년 당시 국방부가 레이시온 캐나다에서 지역접근 관제레이더를 도입하면서 캐나다에 ‘포니자동차’ 1900만 달러어치를 수출했다. 1990년 발주한 고등훈련기(경전투기) 사업에서 정부는 영국 BAe사의 호크 60 시리즈 중 호크 67기종을 채택했고, 대우중공업이 절충교역 조건에 따라 방산물자로는 처음으로 호크기의 주익, 파일런(무기탑재대), 연료탱크 등 240억원어치를 제작해 수출했다.
이후 우리나라는 546건의 절충교역 사업을 통해 기술 이전 82억 달러, 수출물량 확보 56억 달러, 장비 획득 34억 달러 가치를 확보했다. 국방부는 절충교역 제도의 도입 당시만 해도 무기판매국에 부품 제작과 수출의 조건을 내세웠다. 하지만 1990년대 이후부터는 기술 획득에 역점을 둬 30년간 절충교역 중 수출물량 확보나 장비 획득 비중을 낮추는 대신 기술 이전 비중을 47%로 끌어올렸다.
가장 기술 이전을 많이 받은 분야는 항공 분야다. 30년간 20개 절충교역 사업을 통해 28개 항공 관련 주요 기술을 확보했다. 이를 통해 국산 고등훈련기인 T-50과 KT-1 항공기를 개발했다. 특히 항공부품도 9600만 달러를 수출해 항공산업에 밑거름을 만들고 부품 국산화를 통해 외화를 절감하는 효과도 거뒀다.
이 밖에 함정은 18개 사업(51개 기술 이전 확보·부품수출 1억4500만 달러), 지상무기 8개 사업(25개·700만 달러), 정밀타격 10개 사업(11개·2300만 달러), 통신·전자 5개 사업(19개·160만 달러), 감시정찰 9개 사업(38개·400만 달러)에서 성과를 이뤄냈다. 그동안 대기업이나 소요군, 국방과학연구소(ADD), 한국국방연구원(KIDA)이 절충교역의 혜택을 받아왔으나 최근 들어 중소기업의 절충교역 수출로까지 이어지고 있다고 한다.
〈절충교역 지침〉의 모순
군 관계자는 “절충교역은 참여범위가 방산기업에서 민수 분야로 대폭 확대돼 수출시장을 넓히고 중소기업의 일자리를 늘리는 기회로 활용되고 있다”면서도 “최근 들어 대형 국책사업을 추진하는 과정에서 절충교역이 오히려 첨단 무기체계를 도입하는 데 장애가 되는 경우가 발생하기 시작했다”고 말했다.
방위사업청의 절충교역지침(Offset Program Guidelines) 1장 총칙 제4조는 ‘절충교역의 기본 5대 원칙’을 이렇게 명시하고 있다.
〈(1)국외로부터 구매하는 군수품의 단위사업별 금액이 1000만 달러 이상인 경우 절충교역을 추진하는 것을 원칙으로 한다. (2)절충교역 합의각서의 체결은 기본계약 체결 전에 완료하는 것을 원칙으로 하되, FMS(정부 간 거래방식) 사업의 경우, LOA(구매의향서) 수락 전에 합의각서를 체결해야 한다. (3)기본계약 금액은 절충교역으로 인하여 상승되어서는 안 된다. (4)절충교역 이행은 기본계약 기간 이내에 완료하는 것을 원칙으로 한다. (5)절충교역으로 제공되는 기술과 장비·공구는 무상으로 제공되어야 하고, 기술의 소유권 또는 실시권, 장비·공구의 소유권 또는 사용권은 대한민국 정부가 보유한다.〉
전직 방위사업청의 고위직 관리 K씨는 “절충교역의 원칙 가운데 ‘본계약 금액은 절충교역으로 인하여 상승되어서는 안 된다’는 규정은 사실상 상대방이 기술과 장비를 공짜로 줘야 한다고 명문화해 놓은 조항”이라면서 “이 조항이 우리 스스로 절충교역을 독이 되도록 만들었다”고 했다.
절충교역의 부작용은 업체들의 하소연에 금세 묻어난다. 업계에서 절충교역은 ‘공짜’가 아니라는 이야기가 더 이상 비밀이 아니다. K씨는 “절충교역 계약 시 교육인원, 교육기간, 기술자료 몇 페이지(장당 150달러) 등이 명시된다”면서 “판매국은 절충교역의 최대 수혜자라고 할 ADD와 KIDA, 국방기술품질원 요원들이 기술교육을 받으러 해외로 나갈 때 항공료, 체재비·일당(Per diem), 교육비용 등을 현찰로 부담해야 한다”고 했다.
실제로 F-15K 전투기를 도입했던 F-X 1, 2차 사업은 국내와 해외 프로젝트 개수만 100여 개, 그중 해외 프로젝트가 절반가량이었다고 한다. 한 프로젝트당 1~6개월까지 장기간이었고, 체재비도 하루 210달러(약 24만원)였다. 업계 관계자는 “실제로 1개 프로젝트에 5~10명 이상 파견을 가는 경우가 허다했다”면서 “국방부의 모 장군은 ‘F-15K 생산공장이 있는 세인트루이스에 한국 식당을 차리면 떼돈을 벌겠다’는 농담까지 했다”고 말했다. 역으로 보잉사 엔지니어들이 국내 교육을 위해 들어오는 경우는 항공료와 체재비, 인건비를 포함하면 비용지출이 훨씬 많았다.
그는 “절충교역 비율이 본계약의 50%로 책정돼 있었으나, 실제로 방사청에서 더 요구하는 바람에 80~90%에 달하기도 했다”며 “한 미국 방산업체는 우리 측에 절충교역을 하지 않으면 사업비의 몇억 달러를 깎아주겠다고 했다”고 했다. 결국 절충교역이 ‘공짜’가 아니라는 방증인 셈이다.
터키에 흑표전차 기술 넘겨
미국과 유럽은 절충교역 제도가 세계무역기구(WTO) 정신에 정면으로 위배하고 있다고 판단해 불공정 행위로 간주한다. 그러나 한국과 EU 등 43개국이 가입한 정부조달협정(WTO-GPA)에서는 절충교역을 금지하고 있으나, 국가안보·자주국방에 필요한 경우에는 예외를 인정해 실질적으로 군사 분야에서의 절충교역은 인정하고 있다.
이에 따라 전 세계적으로 130여 개국에서 무기류 구매 시 반대급부(오프셋, 산업협력, 사업참여)를 요구하고 있다. 방사청의 절충교역 담당자는 “절충교역을 적용하는 계약 규모는 최소 50만~최대 약 1억 달러, 요구비율은 30~100% 이상으로 다양하다”면서 “대체로 유럽과 동구권이 높은 수준인 반면, 중동 및 아시아는 비교적 관대한 편”이라고 했다.
우리나라는 터키와 어처구니없는 절충교역 계약을 맺는 해프닝을 빚기도 했다. 2008년 7월 방사청은 터키 방사청에 4억 달러를 받고 K2 흑표전차의 핵심 기술을 포함해 제3국으로 수출도 가능하도록 하는 절충교역 계약을 맺었다. 전직 방사청 관리 K씨는 “이때 우리의 방산 수출 규모가 처음으로 10억 달러를 돌파하는 시기였고, 방사청은 이것을 엄청나게 홍보했었다”면서 “2011년 터키는 현대로템의 파워팩 기술개발 지연을 문제 삼아 제3국으로부터 기술 지원을 받겠다며 독일의 파워팩을 채용했고, 2013년 알타이 전차를 완성해 사우디에 1000대를 판매했다”고 했다.
방사청 전직 관리 K씨는 “수입 비중이 높은 국가일수록 절충교역 제도를 적극적으로 활용하는 편”이라며 “특히 영국, 스웨덴, 이스라엘 등 주요 선진국은 공동개발 형태의 기술 이전, 국내투자 등의 잠재적 가치를 강조하는 반면, 후진국들은 대응구매(수출), 부품 생산 등의 명목가치 위주의 절충교역을 선호하는 것이 특징”이라고 했다. 그의 말이다.
“미국은 1961년 독일 주둔비용을 상쇄하기 위해 독일에 무기구매를 요구하면서 오늘날의 절충교역 개념을 도입했습니다. 그러나 미국은 1984년 회계국 정책보고서를 통해 ‘절충교역은 기업이 완전한 책임을, 국가적 지원정책이 없음’을 명시하고 있습니다. 현재 미국은 전 세계 주요 절충교역 공급자(무기판매자)로서 절충교역에 반대하는 입장일 뿐만 아니라 1986년 이후 국방생산법에 따라 미 상무부 산하 산업보안국(Bureau of Industry & Security)에서 상대국의 절충교역 요구로 발생하는 국내 산업피해에 대해 정기적으로 분석해 의회에 보고하고 있습니다.”
그는 “특히 미 정부는 한국에 FMS로 F-35A를 판매하면서, 절충교역으로 요구한 핵심 기술 이전은 철저하게 본계약과 분리해 록히드마틴에 떠넘겼다”면서 “그 바람에 기술 이전이 더욱 어려웠던 것”이라고 했다. FMS는 미 정부가 록히드마틴과 ‘협상’해 계약을 하고, 그 계약에 따라 한국 정부는 록히드마틴과 기술협력업체 자격(TAC)으로 ‘협의’를 하고, 계약금액과 정부 관리 비용을 지불하는 것이다. K씨는 “한국이 왜 후진국의 무기도입 수단을 고집하는지 이해가 가지 않는다”고 했다.
특이하게도 방사청은 절충교역지침에서 ‘이행보증금의 이행(제23조)’ 조항을 갖고 있다. ‘국장은 국외업체로 하여금 합의각서 발효일로부터 30일 이내에 절충교역 합의가치의 10%에 해당하는 절충교역 이행보증금을 기본계약 이행보증금과 별도로 설정해 제공하게 된다’는 규정이 그것이다. K씨는 “판매국이 보증금을 지급보증 은행에 예치하는 개념으로, 기술 이전 항목 가운데 불이행 사안이 발생하면 그 가치만큼 구매국이 예치금에서 빼가도록 한 것”이라며 “만약 판매국이 이전을 꺼려 하는 기술 항목이 있을 경우에는 예치금 손해를 감수하고라도 레이더 같은 기술을 못 주겠다고 할 수도 있는 독소조항”이라고 했다.
日本 기술 탐난 미국, F-2 전투기 공동개발
박영준(朴榮濬) 국방대 교수는 “8개국이 공동으로 3850억 달러를 들여 개발에 참여해 만들고 있는 전투기의 핵심 기술을 달라고 하는 것은, 얼마 전 우리가 페루에 수출한 T-50 고등훈련기 핵심 기술을 페루가 우리에게 달라고 요구하는 것과 같다”면서 “일찍이 제2차 세계대전을 치르면서 항공기 강국으로 등극한 일본도 F-2 전투기 공동개발에서 미국으로부터 큰 수모를 당했던 전례가 있다”고 했다.
1989년 4월 합의한 일본의 차세대 전투기 개발 사업(FS-X)은 항공자위대가 가진 F-1 전투기를 대체할 지원 전투기로 록히드마틴의 F-16C를 기반으로 한 새로운 항공기를 미국과 일본이 협력해 개발한다는 것이었다. 당초 일본은 F-1의 후속기인 차기 전투기를 엔진을 제외하고 국산으로 개발하고 싶다는 의향이 강했다. 제로센 전투기를 개발한 호리코시 지로(堀越二郞) 등 전전 항공기 개발을 주도했던 기술자들이 전후 항공기 산업 재건에 따라 미쓰비시, 가와사키, 후지중공업에서 자리를 잡았다.
일본이 전투기 독자개발 의지를 드러내자 미국은 압도적 우위를 차지하는 몇 안 되는 분야마저 일본이 위협하려 하는 것은 아닐까 우려를 나타냈다. 당시 미국은 심각한 대일 적자를 안고 있었다. 사실 미국은 1978년 일본이 F-15 전투기의 공동생산 또는 라이선스 생산을 시작할 때부터 일본의 항공 기술력을 주목하기 시작했다.
미국은 일본이 전투기 개발 대신 미국산 F-16이나 F-18을 구입하면 되는 것 아닌가 생각하고 있었다. 일본도 미국이 독자개발을 반대하면 고성능 엔진 제작 기술이 없어 사실 국내 개발은 불가능해 미국의 눈치를 보고 있었다. 미국은 1987년 도시바기계 임원이 잠수함의 고성능 스크루를 제작하는 공작기계를 구소련에 수출한 일로 체포된 코콤(COCOM) 위반사건을 빌미로 일본을 압박하는 초강경 수단을 쓰기 시작했다. 결국 일본은 미국의 압력에 굴복해 1987년 10월 안전보장회의에서 FS-X 사업을 미일공동개발에 의한 F-16C 모델의 개조로 결정했다.
미국이 이처럼 초강경 수단을 쓰면서 FS-X 사업에 참여한 까닭은 첫째, 일본이라는 가장 큰 항공기 시장을 잃을까 우려했기 때문이다. 유럽 지역에서는 토네이도 개발 이래 사실상 미국이 독점하고 있었던 군용기 시장이 유럽전투기(EFA)의 공동개발로 인해 흔들리고 있었다. 둘째는 일본이 미국의 라이벌로 떠오르기 전에 공동개발 등의 수단으로 일본의 항공기 산업을 통제할 수 있는 기반을 마련하고자 했던 것이다. 셋째는 기술적 이유였다. 제너럴다이내믹스(GD)는 당시 유럽 4개국을 겨냥해 F-16의 개량형 애자일 팰콘(Agile Falcon)을, 미 공군의 차기 공격기 후보로 A-16을 제안하고 있었으나 두 기체 모두 일체성형주익(一體成型主翼)이 필수적이었다. 따라서 GD는 이미 완성 단계에 있는 일본의 복합재 일체성형기술을 입수해야 하는 입장이었다.
1989년 1월 12일 F-16 기술 중 일본이 필요한 부분을 미국이 제공하기로 하는 기술원조협정이 체결됐다. 미국의 기술이 일본으로 유출되는 항목이 있기 때문에 미 정부가 무기수출통제법(제36조 D항)에 의해 의회에 통보해 30일 이내에 3분의 2 이상의 찬성으로 상하 양원이 합의해야 협정이 유효하도록 돼 있었다. 나카소네 내각은 통과를 낙관했다.
그러나 1989년 1월 부시 정권 출범 직후 미 의회를 중심으로 FS-X에 제동을 거는 조짐이 나타났다. 《워싱턴포스트》를 중심으로 한 언론도 ‘4억4000만 달러의 하청 작업만 받고 왜 우리는 70억 달러의 항공 기술을 일본에 줘야 하느냐’며 거세게 반대의견을 표출했다. 반도체, 컴퓨터 등 하이테크 산업에서 일본에 뼈아픈 역전패를 당한 미국으로서 항공산업까지 당할 수 없다는 피해의식의 산물이었다.
결국 1989년 7월 부시 대통령은 FS-X 사업에 대한 의회 수정안에 거부권을 행사함으로써 미일공동생산으로 결정을 지었다. 박 교수는 “상당 수준의 항공 기술력을 갖고 있는 일본조차도 항공기 독자생산을 위한 기술축적을 위해 미국으로부터 수출 승인을 얻기 위해 애를 먹었다”면서 “자력으로 국내 개발을 할 능력이 초보 단계에 불과한 우리나라에 미국이 선심 쓰듯 절충교역으로 핵심 기술을 준다는 것은 당치도 않은 일”이라고 했다.
일본의 무기 도입 방식은 우리가 벤치마킹할 만하다. 일본도 2011년 12월 공군자위대의 차세대 주력 전투기로 F-35 42대 도입을 결정했다. 그렇지만 내용면에서는 확연히 다르다. 일본은 42대 가운데 4대만 완제품으로 도입하고, 나머지 38대는 핵심 기술을 미국으로부터 이전받아 일본 미쓰비시가 생산한다. 절충교역 방식이 아니라 공동생산 또는 라이선스 생산 방식을 고집하는 것이다.
개발도 끝나지 않은 F-35를 국가이익을 위한 협상도 제대로 할 수 없는 수의계약으로 결정하려는 군 당국의 사업추진 방식에 대해 한 방산업계 관계자는 “F-35를 FMS 방식의 수의계약으로 도입하려는 지금대로라면 레이더, 항공전자 등 부품 제조 및 핵심 기술 획득은 거의 없을 것으로 보인다”며 “지금이라도 스텔스 기능, 레이더, 엔진 제조 기술 등의 기술 이전을 받을 수 있도록 일본처럼 절충교역 없이 공개경쟁입찰로 전환해야 한다”고 지적했다.
호주 웨지테일 프로그램 담당자의 경우
호주는 조기경보기 도입 사업인 ‘웨지테일 프로그램(Wedgetail Program)’을 통해 국내 사업참여(Domestic Industry Participant) 형식으로 계약 물량의 30%를 담당했다. 1999년 보잉은 호주에 6대의 웨지테일 AEW&C기를 공급하기로 계약했다. 1호기와 2호기는 미 워싱턴주의 시애틀에서, 나머지 4대는 호주 브리즈번 서쪽에 위치한 앰벌리 공군기지의 보잉디펜스오스트랄리아(BDA)에서 조립했다. 1호기와 2호기는 2009년 11월 훈련을 목적으로 인도받았지만, 2010년 5월 이후에야 정식 인도가 시작될 정도로 기술적인 문제가 있었다. 결국 호주는 발주한 지 11년여 만에 웨지테일 AEW&C기를 전량 인도받았다.
전직 방사청 관리인 K씨는 “호주 조기경보기 프로그램 담당자로 폭격기 항법사 출신인 노먼 그레이(Norman Gray) 장군이 있었다”며 “그는 중령 때부터 사업팀에서 일했고, 방위물자청(DMO) 차장(공군 소장)으로 조기경보기 팀을 관장하는 일을 했다”고 했다.
F-X 사업 시험평가에 간여했던 한 예비역 공군장성은 “KFX를 FX와 연계해 절충교역으로 핵심 기술을 습득해 국산 전투기를 만들겠다는 목표는 수정돼야 한다”면서 “잘나가는 중국음식점 요리사에게 단골이랍시고 ‘당신 가게 옆에 중국음식점을 차리려고 하니 요리 비법을 전수해 달라’고 하는 것과 같은 이치로, 미국의 원천기술로 경쟁기종을 만든다는 것은 미국으로 볼 때는 난센스”라고 했다.
업계에서는 T-50 고등훈련기의 잘못된 학습효과 때문이라는 지적도 있다. T-50이 F-16 전투기의 절충교역으로 록히드마틴으로부터 상당부분 기술을 습득해 만들었기 때문이다. 예비역공군장성은 “당시 미 정부가 훈련기 사업이 없었고, 기존 전투기를 위협할 대상이 아니어서 기회가 좋았었다”며 “T-50을 기반으로 한 KFX를 개발해 수출하려 할 경우, 미국은 제3자 이전 금지규정을 내세워 수출 승인을 하지 않을 것”이라고 했다.
그는 “라팔, 유로파이터, 그리펜 등 KFX와 비슷한 형상의 전 세계 전투기들이 마켓이 죽고 있는 상황에서 10년 후 1200대의 F-16급의 4세대 재래식 전투기를 만들어 팔겠다는 것은 꿈에 불과하다”며 “현재 전투기를 개발해 해외에 100대 이상 판매한 나라는 미국과 러시아 말고는 없다”고 했다. 그의 말이다.
“우리나라는 항공산업이 발달하기 어려운 조건입니다. 군용기는 한번 납품하면 30년 이상 굴러갑니다. 업체들은 군용기 개조를 졸라야 하고, 한편으로 민항기도 제작해야 합니다. 국토가 좁은 우리나라는 KTX가 항공기를 다 잡아먹고 있습니다. 브라질은 밀림의 나라여서 엠브라에르라는 걸출한 민항기 회사가 탄생했습니다. 인도네시아는 섬나라로 비행 시 수요가 있고, 중국은 비행기가 마을버스인 나라입니다. 유럽도 항공산업에 대한 리스크 때문에 4개국이 연합해 에어버스를 만들었습니다. 우리는 오히려 일본과 함께 항공산업을 공동으로 모색할 필요가 있습니다.”
전직 방사청 관리 K씨는 “유로파이터와 라팔을 만든 유럽 국가들도 개발비가 우리의 2배, 개발기간도 1.5~2배 더 걸렸다”며 “남의 기술을 공짜로 갖다 쓴다는 전제하에 기간과 예산을 반으로 잡아놓고 시작하고, 미국이 가장 경계하는 IS(이슬람국가)와 연계될 국가와 사업비를 공동부담하는 것은 리스크를 잔뜩 떠안고 가는 것”이라고 했다.
그는 “지금이라도 대마불사론(大馬不死論)에 안주하지 말고 브레이크를 잡고 전면 재검토를 해야 한다”며 “KFX 사업이 전투기 개발 기술을 확보하는 사업인지, 도태된 공군기를 메우는 사업인지를 명확히 해야 한다”고 했다. 그는 “지금은 선택과 집중을 통해 연구와 개발을 투 트랙으로 추진해야 할 것”이라면서 “꼭 개발할 기술을 선정해 시간을 갖고 연구해 세계 최정상으로 올려놓는 한편, 도태된 공군 전력은 F-15K와 같은 중량급 전투기를 그때그때 추가로 직도입해 해결하는 것이 합리적”이라고 했다.⊙
공군의 F-4 팬텀과 F-5가 도태되고 그 자리를 메울 KFX 사업이 좌초될 경우, 2020년대 중반 공군의 전투기 보유 대수는 현재의 430대에서 그 절반 수준으로 떨어지게 돼 우리의 영공 방어에 커다란 구멍이 뚫릴 수밖에 없게 된다.
우리 군(軍)은 지난해 9월, 40대의 F-35A 전투기를 7조3418억원에 들여오기로 미국 록히드마틴사와 계약했다. 당시 군과 방위사업청(방사청) 등은 “25건의 기술 이전 또는 기술 지원을 받기로 했다”며 “이에 따른 경제적 효과만 14억 달러에 이른다”고 밝혔다. 무엇보다 우리 정부가 추진 중인 KFX 개발에 필수적인 기술이 포함돼 있다고까지 설명했다.
그러나 방사청이 국회 국정감사에 제출한 자료에 따르면, 미 정부가 지난 4월 21일 방사청에 보낸 서신을 통해 한국형 전투기의 핵심 장비인 AESA(위상배열) 레이더 통합, 적외선 탐색 및 추적장비(IRST), 전자광학표적 추적장비, 전자전 장비 통합기술 등 4건의 기술 이전을 불허(不許)한 것으로 드러났다.
이 과정에서 청와대 외교안보수석실이 4대 핵심 기술을 미국으로부터 이전받지 못한다는 사실을 지난 5~6월 이미 방사청으로부터 보고받은 것으로 확인됐고, 작년 5월 이후 주철기(朱鐵基) 외교안보수석 주재로 수차례 열린 ‘KFX 사업 대책회의’에서 위상배열 레이더 등 핵심 기술 이전이 힘들다는 전문가들의 지적이 있었던 것으로 알려졌다.
그러나 방사청은 지난해 F-35A를 최종 선정하면서 “록히드마틴이 기술 이전을 제안했다”며 “기종 선정 과정에서도 이 부분이 높게 평가됐다”고 크게 홍보했다. 그랬던 방사청이 이제 와서 이 4개 기술 이전은 정식 계약에 포함돼 있지 않았다고 털어놓았다. 정경두(鄭景斗) 공군참모총장은 지난 9월 22일 국감에서 “미국이 4개 기술을 제공하지 않아도 KFX를 개발하는 데 문제는 없다”고 답변했다가 언론의 뭇매를 맞았다. 독자 개발 또는 유럽 회사 등과의 기술 협력이 가능하다는 주장이었다.
이에 대해 전문가들이 “미국 록히드마틴의 기술 지원으로 제작된 고등훈련기(T-50)를 기본 플랫폼으로 해 개발하는 전투기에 유럽 기술을 적용한다는 것은 또 하나의 도박”이라며 “국내 레이더 제작 기술도 아직 장거리 지상레이더 제작 수준에도 못 미친다”며 들고일어났다.
한민구(韓民求) 국방부 장관은 지난 8월 10일 미국 애슈턴 카터 국방장관에게 이미 거부된 한국형 전투기 기술 이전과 관련해 협조 요청 서한을 보냈다고 한다. 그러나 박근혜(朴槿惠) 대통령의 방미에도 불구하고 미국의 결정이 번복될 가능성은 크지 않은 것으로 보인다.
사업추진 당시 국방장관이자 방위사업추진위원장이었던 김관진(金寬鎭) 국가안보실장까지 포함해 군과 방위사업청 수뇌부뿐만 아니라 청와대 외교안보라인까지 문책해야 한다는 인책론, 록히드마틴이 애초에 핵심 기술 4가지를 미 정부 수출 승인 신청에서 제외했다는 설까지 퍼지면서 F-35 도입 전면 재검토론까지 나오고 있는 상황이다.
장호근(張虎根) 예비역 공군 소장은 “공군은 차기 전투기 사업(F-X)과 함께 KFX를 개발해 항공전력을 유지하는 것이 목표”라며 “국산 전투기 개발은 항공산업 발전, 적을 압도하는 항공전력 유지라는 측면에서 합리적인 방안이었으나 두 사업을 동시에 진행하기에는 당장 예산 문제에 부닥쳤다”고 했다.
FX 사업과 KFX 사업을 연계한 것이 패착
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| 2013년 9월 24일 8조3000억원의 예산이 투입되는 차기 전투기 기종을 최종 선정하는 방위사업추진위원회가 김관진 국방부 장관이 참석한 가운데 국방부 회의실에서 열렸다. |
이를 통해 차기 전투기 도입 사업 선정업체가 기술 이전과 자본투자를 KFX에 제공함으로써 개발비용 일부를 부담하는 형식을 취했다. 공개입찰로 진행된 차기 전투기 도입 사업 막바지인 2013년 9월, 미국의 록히드마틴과 보잉, 유럽항공방위우주산업(EADS)은 각각 F-35와 F-15SE, 유로파이터를 입찰했다. 그러나 록히드마틴은 예산 초과, EADS는 계약조건 위반으로 최종 탈락했다.
결국, 보잉의 F-15SE가 최종 낙찰되는 것으로 예상됐지만, 2013년 9월 당시 김관진 국방부 장관이 위원장으로 있던 방위사업추진위원회는 스텔스 성능 미흡을 이유로 보잉사를 부결시켰다. 그해 12월에 국방부는 합동참모회의를 개최해 차기 전투기 요구 성능에 스텔스 기능을 추가해 사실상 F-35A를 단독 후보로 선정하도록 정책을 변경했다.
미국 정부가 한국 정부에 전투기를 판매하는 대외군사판매방식(FMS)으로는 F-35A를 통해 KF-X에 필요한 미국의 핵심 기술이 이전되기 어려운 점이 있었다. 그러나 이러한 점은 고려되지 않았고, 이듬해 2014년 3월 24일, 차기 전투기 사업은 록히드마틴의 F-35를 수의계약하는 것으로 귀결됐다. 그러나 2명의 경쟁자가 탈락하며 수의계약으로 전환되면서 핵심 기술을 차기 전투기 선정업체로부터 이전받고자 했던 연결고리가 끊어졌다.
2011년부터 국내 전문가들 사이에서는 미국 정부가 핵심 4개 분야의 기술 이전을 절대로 허용하지 않을 것이라는 주장이 흘러나왔다. 미국 업체가 보유한 국방 기술 해외 이전은 미 연방수출통제법상 미 정부의 사전 허가가 필수다. 따라서 업체의 기술 이전 공약을 신뢰할 수 없다고 주장한 일부 전문가들은 미국 정부의 까다로운 기술 이전 정책으로 인해 KFX 사업이 위기에 봉착할 것이라고 예견했다.
미국의 패권적 무기 이전 정책
미 국무부 산하의 방위무역관리국(DDTC)이 운영하는 국제무기거래규정(ITAR)은 첨단 군사 기술의 해외 이전을 엄격히 제한하고 있다. 미국이 세계에서 우월적 지위를 갖는 항공우주 분야에서의 패권을 유지하기 위한 수단으로 활용하고 있다.
최종철(崔鍾澈) 국방대 교수는 “미국의 패권적 무기 이전(Arms transfer) 정책은 전후 쟁취한 패권을 제도화하고 유지 보존하는 최고의 필수적 수단이었으며, 지금도 이런 정책 기조는 변하지 않았다”면서 “유럽과 일본 등에는 비대칭적 상호의존 관계를, 그리고 한국을 비롯한 대부분의 제3세계 국가들에는 후견-피후견의 관계를 조장하고 유지하려 했다”고 했다.
항공업계 관계자는 “미 정부의 수출 승인(E/L) 검토는 케이스 바이 케이스인 경우가 대부분”이라며 “작년에 A라는 무기체계를 10개 도입했다고 해도 올해 10개를 추가로 구매하려면 또다시 수출 승인 검토를 받아야 할 정도”라고 했다. 그는 “미국은 정치상황의 변화에 따라 구매국의 피아 구분을 철저하게 한다”면서 “미국 업체의 계약서 대부분에는 ‘거버먼트 워크(Government Work)’, 주요 기술 이전 항목에는 ‘Under U.S. Government Export License Control’이 명시돼 정부의 행정행위에 대해 불가항력적인 것으로 받아들인다”고 했다.
그는 “우리도 2012년 방산 기술 보호를 위해 방사청에 방산기술통제관실을 두는 등 전 세계 국가들이 수출 승인 제도를 운용하고 있다”며 “특히 하이테크 군사 기술을 보유한 미국의 경우, 수출 승인이 까다로울 수밖에 없는 상황에서 왕관의 보석(The jewel in the crown)을 달라고 하는 것은 그들로 볼 때는 어처구니 없는 것”이라고 했다.
미국 정부의 기술 수출 승인이 거부되고 록히드마틴이 KF-X 사업 참여 결정도 내리지 않은 상태에서 방사청은 미국과 F-35A 40대 구매의향서(LoA)를 체결해 미국에 추가 요구를 할 수 있는 협상의 여지마저 날려버리고 말았다. 방사청은 “구매의향서에 미국은 360명의 기술 인력과 F-16 최신 기술 자료를 지원하고 21종의 핵심 기술 이전을 지원한다”고 보장해 주었기 때문에 “기술 이전에 문제가 없다”고 말했다.
미국이 경계하는 이슬람 국가를 사업에 참여시키는 자충수
여기에다 개발비의 20%를 부담하는 조건으로 인도네시아가 공동개발자로 참여하는 사업협력협정(PA·Project Agreement)을 체결하는 또 하나의 자충수를 둔다. 군 관계자는 “사업 관철에 눈이 멀어 미국이 가장 경계하는 이슬람 국가인 인도네시아를 첨단무기 개발 사업인 KFX 사업에 참여시킨 것은 국제 정치의 동향을 모르는 어리석은 행동이었다”고 했다.
결국 방사청과 공군은 미국으로부터 기술 이전이 사실상 어렵다는 점을 인식하고도 넉 달 뒤인 작년 9월에 F-35A 40대 구매계약을 미국과 체결한다. 25개 항목을 기술 이전 하되, 레이더 체계통합 기술 등 4건은 미국 정부의 수출 승인을 전제로 기술 이전을 하겠다는 내용이었다. 결국 방사청은 올해 4월 록히드마틴으로부터 ‘미국 정부가 문제의 4건에 대해 수출 승인을 불허했다’는 내용의 서한을 받는다.
정부는 뒤늦게 미국에 협조를 요청했다. 7월 미국 정부와 한국형 전투기 기술 이전 협력 회의를 열었고, 8월엔 국방부 장관과 공군참모총장 명의의 협조 요청 서한을 미국에 보냈다. 또한 경쟁입찰 과정에서 방사청은 KFX 관련 기술을 51건 요구했으나, 수의계약 당시에는 42건으로 9건을 축소한 것으로 나타났다. 더욱이 최종합의는 25건으로 마무리돼, 17건의 기술 이전이 빠지게 되었다. 수의계약으로 인해 경쟁입찰 때보다 협상력이 떨어져 기술 이전이 부실해진 것이다.
최근 국감에서 새정치민주연합 진성준 의원은 차기 전투기(F-X) 기종으로 처음 F-15SE(미 보잉사)가 결정됐는데 당시 김관진 국방장관(현 국가안보실장)이 “정무적 판단이 필요하다”면서 F-35(미 록히드마틴)로 바꿨다면서 F-15SE로 됐으면 기술 이전 문제가 해결됐을 것이라고 주장했다. 실제로 보잉은 제3국 파트너를 통해 핵심 기술 이전 의사를 밝혔던 것으로 나타났다. 보잉 관계자는 “보잉은 제3국의 AESA 레이더 기술을 한국에 전달하기로 약속했다”면서 “당시 파트너국은 수출 승인을 약속한 상태였다”고 했다.
우리 정부가 록히드마틴과 진행하는 무기 사업은 차기 전투기 사업 7조3419억원뿐만 아니다. 차기 이지스 구축함 탑재용 이지스 전투체계 1조5000억원, KF-16 개량 사업 1조8000억원으로 총 11조원에 육박한다. 이쯤 되면 “왜 정부는 이렇게 많은 사업을 한 업체와 진행하면서 제 목소리를 내지 못하는 것일까” 의문을 가질 만하다.
무기체계 전문가들은 이번 혼란의 본질을 절충교역(Offset trading, 대응구매)의 문제에서 찾는 것이 맞다고 입을 모으고 있다. 이진학(李鎭鶴) 전 공군 기획관리참모부장(예비역 소장)은 “한국과 같은 개도국은 통상 무기체계를 도입할 때 절충교역 형태를 통해 기술습득을 할 수 있었다”며 “한국의 국격 상승과 함께 과학기술력이 높아지면서 절충교역으로 요구하는 기술 수준들이 기술 선진국들이 이전하기를 꺼려 하는 수준까지 높아지게 되면서 오히려 절충교역이 독(毒)으로 작용하고 있다”고 지적했다.
30년간 174억 달러어치 확보
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| T-50 기반으로 개발한 FA-50 경공격기. |
지난해 5월 28일 방위사업청이 발표한 자료에 따르면, 국방부가 1983년 절충교역 제도를 처음으로 도입한 이후 절충교역을 통해 해외 무기를 도입하면서 174억 달러의 가치를 확보했다. 첫 성과는 1984년 당시 국방부가 레이시온 캐나다에서 지역접근 관제레이더를 도입하면서 캐나다에 ‘포니자동차’ 1900만 달러어치를 수출했다. 1990년 발주한 고등훈련기(경전투기) 사업에서 정부는 영국 BAe사의 호크 60 시리즈 중 호크 67기종을 채택했고, 대우중공업이 절충교역 조건에 따라 방산물자로는 처음으로 호크기의 주익, 파일런(무기탑재대), 연료탱크 등 240억원어치를 제작해 수출했다.
이후 우리나라는 546건의 절충교역 사업을 통해 기술 이전 82억 달러, 수출물량 확보 56억 달러, 장비 획득 34억 달러 가치를 확보했다. 국방부는 절충교역 제도의 도입 당시만 해도 무기판매국에 부품 제작과 수출의 조건을 내세웠다. 하지만 1990년대 이후부터는 기술 획득에 역점을 둬 30년간 절충교역 중 수출물량 확보나 장비 획득 비중을 낮추는 대신 기술 이전 비중을 47%로 끌어올렸다.
가장 기술 이전을 많이 받은 분야는 항공 분야다. 30년간 20개 절충교역 사업을 통해 28개 항공 관련 주요 기술을 확보했다. 이를 통해 국산 고등훈련기인 T-50과 KT-1 항공기를 개발했다. 특히 항공부품도 9600만 달러를 수출해 항공산업에 밑거름을 만들고 부품 국산화를 통해 외화를 절감하는 효과도 거뒀다.
이 밖에 함정은 18개 사업(51개 기술 이전 확보·부품수출 1억4500만 달러), 지상무기 8개 사업(25개·700만 달러), 정밀타격 10개 사업(11개·2300만 달러), 통신·전자 5개 사업(19개·160만 달러), 감시정찰 9개 사업(38개·400만 달러)에서 성과를 이뤄냈다. 그동안 대기업이나 소요군, 국방과학연구소(ADD), 한국국방연구원(KIDA)이 절충교역의 혜택을 받아왔으나 최근 들어 중소기업의 절충교역 수출로까지 이어지고 있다고 한다.
〈절충교역 지침〉의 모순
군 관계자는 “절충교역은 참여범위가 방산기업에서 민수 분야로 대폭 확대돼 수출시장을 넓히고 중소기업의 일자리를 늘리는 기회로 활용되고 있다”면서도 “최근 들어 대형 국책사업을 추진하는 과정에서 절충교역이 오히려 첨단 무기체계를 도입하는 데 장애가 되는 경우가 발생하기 시작했다”고 말했다.
방위사업청의 절충교역지침(Offset Program Guidelines) 1장 총칙 제4조는 ‘절충교역의 기본 5대 원칙’을 이렇게 명시하고 있다.
〈(1)국외로부터 구매하는 군수품의 단위사업별 금액이 1000만 달러 이상인 경우 절충교역을 추진하는 것을 원칙으로 한다. (2)절충교역 합의각서의 체결은 기본계약 체결 전에 완료하는 것을 원칙으로 하되, FMS(정부 간 거래방식) 사업의 경우, LOA(구매의향서) 수락 전에 합의각서를 체결해야 한다. (3)기본계약 금액은 절충교역으로 인하여 상승되어서는 안 된다. (4)절충교역 이행은 기본계약 기간 이내에 완료하는 것을 원칙으로 한다. (5)절충교역으로 제공되는 기술과 장비·공구는 무상으로 제공되어야 하고, 기술의 소유권 또는 실시권, 장비·공구의 소유권 또는 사용권은 대한민국 정부가 보유한다.〉
전직 방위사업청의 고위직 관리 K씨는 “절충교역의 원칙 가운데 ‘본계약 금액은 절충교역으로 인하여 상승되어서는 안 된다’는 규정은 사실상 상대방이 기술과 장비를 공짜로 줘야 한다고 명문화해 놓은 조항”이라면서 “이 조항이 우리 스스로 절충교역을 독이 되도록 만들었다”고 했다.
절충교역의 부작용은 업체들의 하소연에 금세 묻어난다. 업계에서 절충교역은 ‘공짜’가 아니라는 이야기가 더 이상 비밀이 아니다. K씨는 “절충교역 계약 시 교육인원, 교육기간, 기술자료 몇 페이지(장당 150달러) 등이 명시된다”면서 “판매국은 절충교역의 최대 수혜자라고 할 ADD와 KIDA, 국방기술품질원 요원들이 기술교육을 받으러 해외로 나갈 때 항공료, 체재비·일당(Per diem), 교육비용 등을 현찰로 부담해야 한다”고 했다.
실제로 F-15K 전투기를 도입했던 F-X 1, 2차 사업은 국내와 해외 프로젝트 개수만 100여 개, 그중 해외 프로젝트가 절반가량이었다고 한다. 한 프로젝트당 1~6개월까지 장기간이었고, 체재비도 하루 210달러(약 24만원)였다. 업계 관계자는 “실제로 1개 프로젝트에 5~10명 이상 파견을 가는 경우가 허다했다”면서 “국방부의 모 장군은 ‘F-15K 생산공장이 있는 세인트루이스에 한국 식당을 차리면 떼돈을 벌겠다’는 농담까지 했다”고 말했다. 역으로 보잉사 엔지니어들이 국내 교육을 위해 들어오는 경우는 항공료와 체재비, 인건비를 포함하면 비용지출이 훨씬 많았다.
그는 “절충교역 비율이 본계약의 50%로 책정돼 있었으나, 실제로 방사청에서 더 요구하는 바람에 80~90%에 달하기도 했다”며 “한 미국 방산업체는 우리 측에 절충교역을 하지 않으면 사업비의 몇억 달러를 깎아주겠다고 했다”고 했다. 결국 절충교역이 ‘공짜’가 아니라는 방증인 셈이다.
터키에 흑표전차 기술 넘겨
미국과 유럽은 절충교역 제도가 세계무역기구(WTO) 정신에 정면으로 위배하고 있다고 판단해 불공정 행위로 간주한다. 그러나 한국과 EU 등 43개국이 가입한 정부조달협정(WTO-GPA)에서는 절충교역을 금지하고 있으나, 국가안보·자주국방에 필요한 경우에는 예외를 인정해 실질적으로 군사 분야에서의 절충교역은 인정하고 있다.
이에 따라 전 세계적으로 130여 개국에서 무기류 구매 시 반대급부(오프셋, 산업협력, 사업참여)를 요구하고 있다. 방사청의 절충교역 담당자는 “절충교역을 적용하는 계약 규모는 최소 50만~최대 약 1억 달러, 요구비율은 30~100% 이상으로 다양하다”면서 “대체로 유럽과 동구권이 높은 수준인 반면, 중동 및 아시아는 비교적 관대한 편”이라고 했다.
우리나라는 터키와 어처구니없는 절충교역 계약을 맺는 해프닝을 빚기도 했다. 2008년 7월 방사청은 터키 방사청에 4억 달러를 받고 K2 흑표전차의 핵심 기술을 포함해 제3국으로 수출도 가능하도록 하는 절충교역 계약을 맺었다. 전직 방사청 관리 K씨는 “이때 우리의 방산 수출 규모가 처음으로 10억 달러를 돌파하는 시기였고, 방사청은 이것을 엄청나게 홍보했었다”면서 “2011년 터키는 현대로템의 파워팩 기술개발 지연을 문제 삼아 제3국으로부터 기술 지원을 받겠다며 독일의 파워팩을 채용했고, 2013년 알타이 전차를 완성해 사우디에 1000대를 판매했다”고 했다.
방사청 전직 관리 K씨는 “수입 비중이 높은 국가일수록 절충교역 제도를 적극적으로 활용하는 편”이라며 “특히 영국, 스웨덴, 이스라엘 등 주요 선진국은 공동개발 형태의 기술 이전, 국내투자 등의 잠재적 가치를 강조하는 반면, 후진국들은 대응구매(수출), 부품 생산 등의 명목가치 위주의 절충교역을 선호하는 것이 특징”이라고 했다. 그의 말이다.
“미국은 1961년 독일 주둔비용을 상쇄하기 위해 독일에 무기구매를 요구하면서 오늘날의 절충교역 개념을 도입했습니다. 그러나 미국은 1984년 회계국 정책보고서를 통해 ‘절충교역은 기업이 완전한 책임을, 국가적 지원정책이 없음’을 명시하고 있습니다. 현재 미국은 전 세계 주요 절충교역 공급자(무기판매자)로서 절충교역에 반대하는 입장일 뿐만 아니라 1986년 이후 국방생산법에 따라 미 상무부 산하 산업보안국(Bureau of Industry & Security)에서 상대국의 절충교역 요구로 발생하는 국내 산업피해에 대해 정기적으로 분석해 의회에 보고하고 있습니다.”
그는 “특히 미 정부는 한국에 FMS로 F-35A를 판매하면서, 절충교역으로 요구한 핵심 기술 이전은 철저하게 본계약과 분리해 록히드마틴에 떠넘겼다”면서 “그 바람에 기술 이전이 더욱 어려웠던 것”이라고 했다. FMS는 미 정부가 록히드마틴과 ‘협상’해 계약을 하고, 그 계약에 따라 한국 정부는 록히드마틴과 기술협력업체 자격(TAC)으로 ‘협의’를 하고, 계약금액과 정부 관리 비용을 지불하는 것이다. K씨는 “한국이 왜 후진국의 무기도입 수단을 고집하는지 이해가 가지 않는다”고 했다.
특이하게도 방사청은 절충교역지침에서 ‘이행보증금의 이행(제23조)’ 조항을 갖고 있다. ‘국장은 국외업체로 하여금 합의각서 발효일로부터 30일 이내에 절충교역 합의가치의 10%에 해당하는 절충교역 이행보증금을 기본계약 이행보증금과 별도로 설정해 제공하게 된다’는 규정이 그것이다. K씨는 “판매국이 보증금을 지급보증 은행에 예치하는 개념으로, 기술 이전 항목 가운데 불이행 사안이 발생하면 그 가치만큼 구매국이 예치금에서 빼가도록 한 것”이라며 “만약 판매국이 이전을 꺼려 하는 기술 항목이 있을 경우에는 예치금 손해를 감수하고라도 레이더 같은 기술을 못 주겠다고 할 수도 있는 독소조항”이라고 했다.
日本 기술 탐난 미국, F-2 전투기 공동개발
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| 일본이 미국과 공동개발한 F-2 지원전투기. |
1989년 4월 합의한 일본의 차세대 전투기 개발 사업(FS-X)은 항공자위대가 가진 F-1 전투기를 대체할 지원 전투기로 록히드마틴의 F-16C를 기반으로 한 새로운 항공기를 미국과 일본이 협력해 개발한다는 것이었다. 당초 일본은 F-1의 후속기인 차기 전투기를 엔진을 제외하고 국산으로 개발하고 싶다는 의향이 강했다. 제로센 전투기를 개발한 호리코시 지로(堀越二郞) 등 전전 항공기 개발을 주도했던 기술자들이 전후 항공기 산업 재건에 따라 미쓰비시, 가와사키, 후지중공업에서 자리를 잡았다.
일본이 전투기 독자개발 의지를 드러내자 미국은 압도적 우위를 차지하는 몇 안 되는 분야마저 일본이 위협하려 하는 것은 아닐까 우려를 나타냈다. 당시 미국은 심각한 대일 적자를 안고 있었다. 사실 미국은 1978년 일본이 F-15 전투기의 공동생산 또는 라이선스 생산을 시작할 때부터 일본의 항공 기술력을 주목하기 시작했다.
미국은 일본이 전투기 개발 대신 미국산 F-16이나 F-18을 구입하면 되는 것 아닌가 생각하고 있었다. 일본도 미국이 독자개발을 반대하면 고성능 엔진 제작 기술이 없어 사실 국내 개발은 불가능해 미국의 눈치를 보고 있었다. 미국은 1987년 도시바기계 임원이 잠수함의 고성능 스크루를 제작하는 공작기계를 구소련에 수출한 일로 체포된 코콤(COCOM) 위반사건을 빌미로 일본을 압박하는 초강경 수단을 쓰기 시작했다. 결국 일본은 미국의 압력에 굴복해 1987년 10월 안전보장회의에서 FS-X 사업을 미일공동개발에 의한 F-16C 모델의 개조로 결정했다.
미국이 이처럼 초강경 수단을 쓰면서 FS-X 사업에 참여한 까닭은 첫째, 일본이라는 가장 큰 항공기 시장을 잃을까 우려했기 때문이다. 유럽 지역에서는 토네이도 개발 이래 사실상 미국이 독점하고 있었던 군용기 시장이 유럽전투기(EFA)의 공동개발로 인해 흔들리고 있었다. 둘째는 일본이 미국의 라이벌로 떠오르기 전에 공동개발 등의 수단으로 일본의 항공기 산업을 통제할 수 있는 기반을 마련하고자 했던 것이다. 셋째는 기술적 이유였다. 제너럴다이내믹스(GD)는 당시 유럽 4개국을 겨냥해 F-16의 개량형 애자일 팰콘(Agile Falcon)을, 미 공군의 차기 공격기 후보로 A-16을 제안하고 있었으나 두 기체 모두 일체성형주익(一體成型主翼)이 필수적이었다. 따라서 GD는 이미 완성 단계에 있는 일본의 복합재 일체성형기술을 입수해야 하는 입장이었다.
1989년 1월 12일 F-16 기술 중 일본이 필요한 부분을 미국이 제공하기로 하는 기술원조협정이 체결됐다. 미국의 기술이 일본으로 유출되는 항목이 있기 때문에 미 정부가 무기수출통제법(제36조 D항)에 의해 의회에 통보해 30일 이내에 3분의 2 이상의 찬성으로 상하 양원이 합의해야 협정이 유효하도록 돼 있었다. 나카소네 내각은 통과를 낙관했다.
그러나 1989년 1월 부시 정권 출범 직후 미 의회를 중심으로 FS-X에 제동을 거는 조짐이 나타났다. 《워싱턴포스트》를 중심으로 한 언론도 ‘4억4000만 달러의 하청 작업만 받고 왜 우리는 70억 달러의 항공 기술을 일본에 줘야 하느냐’며 거세게 반대의견을 표출했다. 반도체, 컴퓨터 등 하이테크 산업에서 일본에 뼈아픈 역전패를 당한 미국으로서 항공산업까지 당할 수 없다는 피해의식의 산물이었다.
결국 1989년 7월 부시 대통령은 FS-X 사업에 대한 의회 수정안에 거부권을 행사함으로써 미일공동생산으로 결정을 지었다. 박 교수는 “상당 수준의 항공 기술력을 갖고 있는 일본조차도 항공기 독자생산을 위한 기술축적을 위해 미국으로부터 수출 승인을 얻기 위해 애를 먹었다”면서 “자력으로 국내 개발을 할 능력이 초보 단계에 불과한 우리나라에 미국이 선심 쓰듯 절충교역으로 핵심 기술을 준다는 것은 당치도 않은 일”이라고 했다.
일본의 무기 도입 방식은 우리가 벤치마킹할 만하다. 일본도 2011년 12월 공군자위대의 차세대 주력 전투기로 F-35 42대 도입을 결정했다. 그렇지만 내용면에서는 확연히 다르다. 일본은 42대 가운데 4대만 완제품으로 도입하고, 나머지 38대는 핵심 기술을 미국으로부터 이전받아 일본 미쓰비시가 생산한다. 절충교역 방식이 아니라 공동생산 또는 라이선스 생산 방식을 고집하는 것이다.
개발도 끝나지 않은 F-35를 국가이익을 위한 협상도 제대로 할 수 없는 수의계약으로 결정하려는 군 당국의 사업추진 방식에 대해 한 방산업계 관계자는 “F-35를 FMS 방식의 수의계약으로 도입하려는 지금대로라면 레이더, 항공전자 등 부품 제조 및 핵심 기술 획득은 거의 없을 것으로 보인다”며 “지금이라도 스텔스 기능, 레이더, 엔진 제조 기술 등의 기술 이전을 받을 수 있도록 일본처럼 절충교역 없이 공개경쟁입찰로 전환해야 한다”고 지적했다.
호주 웨지테일 프로그램 담당자의 경우
호주는 조기경보기 도입 사업인 ‘웨지테일 프로그램(Wedgetail Program)’을 통해 국내 사업참여(Domestic Industry Participant) 형식으로 계약 물량의 30%를 담당했다. 1999년 보잉은 호주에 6대의 웨지테일 AEW&C기를 공급하기로 계약했다. 1호기와 2호기는 미 워싱턴주의 시애틀에서, 나머지 4대는 호주 브리즈번 서쪽에 위치한 앰벌리 공군기지의 보잉디펜스오스트랄리아(BDA)에서 조립했다. 1호기와 2호기는 2009년 11월 훈련을 목적으로 인도받았지만, 2010년 5월 이후에야 정식 인도가 시작될 정도로 기술적인 문제가 있었다. 결국 호주는 발주한 지 11년여 만에 웨지테일 AEW&C기를 전량 인도받았다.
전직 방사청 관리인 K씨는 “호주 조기경보기 프로그램 담당자로 폭격기 항법사 출신인 노먼 그레이(Norman Gray) 장군이 있었다”며 “그는 중령 때부터 사업팀에서 일했고, 방위물자청(DMO) 차장(공군 소장)으로 조기경보기 팀을 관장하는 일을 했다”고 했다.
F-X 사업 시험평가에 간여했던 한 예비역 공군장성은 “KFX를 FX와 연계해 절충교역으로 핵심 기술을 습득해 국산 전투기를 만들겠다는 목표는 수정돼야 한다”면서 “잘나가는 중국음식점 요리사에게 단골이랍시고 ‘당신 가게 옆에 중국음식점을 차리려고 하니 요리 비법을 전수해 달라’고 하는 것과 같은 이치로, 미국의 원천기술로 경쟁기종을 만든다는 것은 미국으로 볼 때는 난센스”라고 했다.
업계에서는 T-50 고등훈련기의 잘못된 학습효과 때문이라는 지적도 있다. T-50이 F-16 전투기의 절충교역으로 록히드마틴으로부터 상당부분 기술을 습득해 만들었기 때문이다. 예비역공군장성은 “당시 미 정부가 훈련기 사업이 없었고, 기존 전투기를 위협할 대상이 아니어서 기회가 좋았었다”며 “T-50을 기반으로 한 KFX를 개발해 수출하려 할 경우, 미국은 제3자 이전 금지규정을 내세워 수출 승인을 하지 않을 것”이라고 했다.
그는 “라팔, 유로파이터, 그리펜 등 KFX와 비슷한 형상의 전 세계 전투기들이 마켓이 죽고 있는 상황에서 10년 후 1200대의 F-16급의 4세대 재래식 전투기를 만들어 팔겠다는 것은 꿈에 불과하다”며 “현재 전투기를 개발해 해외에 100대 이상 판매한 나라는 미국과 러시아 말고는 없다”고 했다. 그의 말이다.
“우리나라는 항공산업이 발달하기 어려운 조건입니다. 군용기는 한번 납품하면 30년 이상 굴러갑니다. 업체들은 군용기 개조를 졸라야 하고, 한편으로 민항기도 제작해야 합니다. 국토가 좁은 우리나라는 KTX가 항공기를 다 잡아먹고 있습니다. 브라질은 밀림의 나라여서 엠브라에르라는 걸출한 민항기 회사가 탄생했습니다. 인도네시아는 섬나라로 비행 시 수요가 있고, 중국은 비행기가 마을버스인 나라입니다. 유럽도 항공산업에 대한 리스크 때문에 4개국이 연합해 에어버스를 만들었습니다. 우리는 오히려 일본과 함께 항공산업을 공동으로 모색할 필요가 있습니다.”
전직 방사청 관리 K씨는 “유로파이터와 라팔을 만든 유럽 국가들도 개발비가 우리의 2배, 개발기간도 1.5~2배 더 걸렸다”며 “남의 기술을 공짜로 갖다 쓴다는 전제하에 기간과 예산을 반으로 잡아놓고 시작하고, 미국이 가장 경계하는 IS(이슬람국가)와 연계될 국가와 사업비를 공동부담하는 것은 리스크를 잔뜩 떠안고 가는 것”이라고 했다.
그는 “지금이라도 대마불사론(大馬不死論)에 안주하지 말고 브레이크를 잡고 전면 재검토를 해야 한다”며 “KFX 사업이 전투기 개발 기술을 확보하는 사업인지, 도태된 공군기를 메우는 사업인지를 명확히 해야 한다”고 했다. 그는 “지금은 선택과 집중을 통해 연구와 개발을 투 트랙으로 추진해야 할 것”이라면서 “꼭 개발할 기술을 선정해 시간을 갖고 연구해 세계 최정상으로 올려놓는 한편, 도태된 공군 전력은 F-15K와 같은 중량급 전투기를 그때그때 추가로 직도입해 해결하는 것이 합리적”이라고 했다.⊙
이동설
(2015-10-31)
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