[이슈 분석] 대선 뒤흔들 화두로 부상 중인 ‘지방소멸론’ : 월간조선

지방이, 전국 8도가 사라질지 모른다는 위기감은 어제오늘 일이 아니다. 저출산과 고령화, 도시화의 결과다. 어떻게 할까.

지방 인구를 빨아들이는 ‘블랙홀 서울’을 그냥 바라보고만 있어야 할까.

더불어민주당은 2020년 12월 4일 ‘지방소멸 대응 태스크포스(TF)단’을 구성했다. 국가 차원의 지방소멸 해소 방안을 모색한다는 취지다. ‘지방분권’과 ‘행정수도’ 이전 공약으로 정권 창출에 성공한 민주당이 ‘지방소멸’에 관심을 보이는 것은 새삼스럽지 않다. 향후 대선에서 지방소멸은 인화성 화력(火力)이 될 게 분명하다.

‘지방소멸(地方掃滅)’은 도쿄대 교수 마스다 히로야(増田寬也)가 쓴 연구서 이름이다. “2040년까지 일본의 896개 지자체가 소멸한다”는 연구 결과로 지난 2014년 일본 열도를 충격에 빠뜨렸었다. 896개 시·정·촌(한국으로 치면 시·군·구)은 일본 전제 지자체의 절반 정도 규모다.

한국은 예외일까. 아니다. 수도권 비대화를 걱정하며 국토균형발전을 외쳐온 지방은 지금, 지방소멸을 걱정하고 있다. 가칭 ‘지방소멸 특별법’ 제정을 위해 지방이, 전국 8도가 몸부림치고 있다. 각종 지역 향우회 연합인 전국도민회연합과 영호남 국회의원들이 중심이다.

호남에선 서삼석(전남 영암·무안·신안군)·이원택(전북 김제시·부안군) 의원이, 영남에선 김형동(경북 안동시·예천군) 의원이 ‘지방소멸 특별법안’을 국회에 제출했다. 여기에 전국도민회연합이 별도의 특별법을 마련 중이다.

기자는 2020년 11월 30일 서울 용산구 원효로에서 전국도민회연합 공동회장이자 재경(在京)대구경북시도민회 회장인 강보영(姜普英) 회장을 만났다. 강 회장은 현재 안동의료재단 회장으로 한국의료재단연합회 회장, 한국병원경영연구원 이사장, 대한적십자사 경북도지사 회장 등을 역임한 의료경영인이다.

“프랑스 전체 인구는 6500만명 정도지만 수도 파리는 213만명밖에 안 삽니다. 독일은 8378만명인데 수도 베를린 인구는 347만명이죠. 선진국은 대도시에 몰려 사는 게 아니라 국토 여기저기 흩어져 살아요.”

수도권 인구, 국가 전체의 50% 넘어(2019년)

강보영 대구경북시도민회 회장.

한국은 어떨까. 보나 마나다. 행정수도 이전이다, 혁신도시 조성이다, 국토균형개발 특별법을 제정해도 수도권 집중은 오히려 가중되고 있다. 통계청 발표에 따르면 2019년 말 수도권 인구는 국가 전체 인구의 50%를 넘어섰다. 서울·경기·인천(2019년 12월 현재)의 인구는 2592만5799명(정확히 50.001%)이다.

심지어 수도권의 지역내총생산(GRDP)은 이미 2017년도부터 비수도권의 GRDP를 초과하기 시작했다. 강 회장의 고언(苦言)이다.

“수도권은 국토 면적의 7%에 불과합니다. 그러나 인구뿐만 아니라 1000대 기업의 본사 비율이 73.6%, 신용카드 사용액의 81%가 수도권에 집중되어 있어요. OECD 국가 중 수도권 쏠림 현상은 세계 최고 수준이죠. 지방소멸은 국가공멸입니다.

인위적인 노력 못지않게 서울 사람들이 지방에 살고 싶게끔 만들어야 진짜 지방소멸을 막을 수 있어요.”

사실 인구절벽은 둑이 터져버렸다. 둑을 넘어 거센 물결이 지방을 쓸어가고 있다. 지방 사람들은 발을 동동 구르고 있지만 어쩔 수 없다.

“2020년 6월 현재 출생아 수는 2만2193명으로 전년(前年) 동월(同月) 대비 7.5% 감소했어요. 혼인 건수는 1만7186건으로 동월 대비 4.2% 줄었고요.

지방에는 점점 사람이 없고 빈집, 폐교가 늘어나는 추세고, 젊은이는 찾아보기 힘들죠. 아기울음 소리는 들리지 않고 늙고 병든 노인들만 외롭게 살아갑니다. 한국고용정보원 자료를 보니 앞으로 30년 내에 228개 지방자치단체 중 89곳이 소멸된다고 하더군요.”

한국지방행정연구원 박진경 연구위원이 쓴 〈지방소멸 위기에 대응한 새로운 지역발전 정책〉 보고서에 따르면, 2000년 대비 2019년 시·군·구 주민등록 인구 평균을 기준으로 전남은 총인구의 17.5%가 줄었다. 경북은 12.7%가 감소한 반면 경기도는 56.0%나 늘어났다. 이를 시·도 인구 기준으로 환산하면 전남은 12.3%, 경북은 4.7%가 줄었으나 경기도는 43.6%가 늘어났다.

지난 13년간 지방 살리기에 쓴 269조원, 현실은…

물론 지방소멸은 어제오늘 위기가 아니다. 국가균형발전 특별법, 귀농어·귀촌 활성화 및 지원에 관한 법률 등 관련 법령이 20건이 넘지만 지금껏 백약이 무효였다. 전국도민연합회가 펴낸 자료에 따르면 2006년 정부가 저출산 대책을 수립한 이후 2018년까지 13년간 연평균 20조원씩 269조원을 국가균형발전에 쏟아부었다. 어마어마한 돈이다. 2020년 국가예산 규모가 512조원임을 감안하면 거의 절반 규모다.

강 회장은 “매년 정부가 100가지 이상의 대책을 수립·시행하고 20여 건의 법령을 만들었으나 정책 간 시너지 효과가 없었다”고 탄식한다. 문재인 정부의 100대 국정과제 중 4개가 지방 살리기 관련 국정과제이나 당초 기대 효과는 찾기 어렵다. 전국도민회연합이 만든 자료에 이런 문구가 눈에 띄었다.

〈… 국가균형발전특별법이 있으나 이는 계획 내지 프로그램 법적 성격으로 특별한 대책의 근거로서는 미흡.

정부는 ‘사람이 돌아오는 농산어촌’을 국정전략의 하나로 설정하고 관련 100대 국정과제가 4건이나 있으나, 이는 농림부와 해수부 중심의 농어촌 복지와 환경 위주의 대책에 불과…〉

다시 말해 허술한 귀향 지원책이나 단편적인 지방살리기 공약, 관(官) 주도의 일자리 만들기만으론 실효성 있는 성과를 거둘 수 없었다는 것이다. 국토균형발전의 거점으로 삼으려고 전국에 세운 ‘혁신도시’ 역시 제 역할을 못 하고 있다. 혁신도시가 지방의 주변 중소도시와 교류해 이른바 ‘강소(强小) 도시권’ 형성을 꿈꾸었으나 애물단지가 되고 있다. 껍데기 하드웨어만 세워놓으니 인프라가 부족해 정주(定住)인구가 적다. 직원들은 혼자 내려와 지내다가 주말엔 모두 서울로 올라가 버린다.

인구 증가 효과도 별로 없다. 현재 전국의 혁신도시는 총 11개이다. 이 중 충북 진천을 빼면 혁신도시의 직접적인 인구 증가 혜택을 본 지역은 없다고 한다. 전북 전주와 완주 등은 인구가 되레 줄고 있다. 강 회장은 낙담한 듯 말했다.

“지방소멸이 농어촌 낙후 지역을 넘어, 지방 대도시 권역과 공공기관 이전이 진행되는 거점 지역까지 확산되는 것은 문제가 있어요.”

곁에 있던 권원오(權源吾) 재경대구경북시도민회 상근부회장은 이 말을 보탰다.

“지방소멸의 위기에 처한 상황에서 큰 흐름을 바꾸기 위해서는 아주 특별한 대책이 필요합니다. 지방분권 같은 통상적인 대책과 법령, 입법만으로 대응해 국토불균형 상황은 더욱 악화되고 있어요.

구호처럼 들릴지 몰라도 ‘다시 고향으로’ 되돌아올 수 있도록 새로운 인구이동 흐름을 만들어야 합니다. 이들을 통해 경제발전과 출산율을 높이고 농촌에 새바람을 일으켜야 해요.”

소멸 위험이 가장 높은 경북 군위·의성, 전남 고흥, 경남 합천

2060년엔 인구 44%가 65세 이상으로 전망된다.

‘지방소멸 위험지수’를 알아보자. 지역 내 출산이 가능한 20~39세 여성 인구를 65세 이상 인구로 나눈 값으로, 이 지수가 0.5 미만일 때는 소멸 위험이 크다. 0.5 미만인 소멸 위험 지역은 가임여성 수가 고령자의 절반이 안 되는 지역이다. 다시 말해 지역 공동체가 붕괴되어 사라질 위험이 크다는 의미다.

지방소멸 현상은 최근 수년 새 ‘군’ 단위에서 ‘시·구’ 단위로 늘어나고 있다. 2014년 소멸 위험 지역 중 시 단위 지역은 11곳이었다. 2020년에는 28곳까지 늘었다. 경기도 포천과 여주가 수도권 시 단위 지역으로는 처음으로 위험 지역에 포함됐다.

소멸 위험지수가 가장 높은 곳은 경북 군위군(0.133), 경북 의성군(0.135), 전남 고흥군(0.136), 경남 합천군(0.148) 등이다. 시 단위에선 전북 김제시(0.249)가 가장 높고, 경북 문경시(0.255), 경남 밀양시(0.282) 순이다. 여기다 우리나라 농가 고령화율(65세 이상 인구 비율)은 2018년 44.7%에서 2029년 55.7%로 예상된다.

당연한 얘기지만 소멸 위험 지역은 인구 급감 지역이다. 2000년 대비 2019년 기준으로 주민등록 인구 감소 지역 중 30% 이상 감소한 곳은 전남 고흥군과 보성군, 경북 의성군 등이다. 지난 20년 사이 10명 중 3명이 정든 고향을 떠난 셈이다.

인구 20~30%가 떠난 곳도 전국 35개 시·군이나 되는데 그중 전남이 9개 군(곡성군·장흥군·강진군·해남군·함평군·영광군·완도군·진도군·신안군), 경북이 7개 시·군(문경시, 군위군·청송군·영양군·영덕군·봉화군·울진군), 전북 6개 시·군(정읍시·남원시·김제시, 장수군·고창군·부안군)이다.

반면, 광역시에 위치한 5개 군(부산 기장군, 대구 달성군, 인천 강화군·옹진군, 울산 울주군)은 인구가 되레 늘었다. 인구가 늘어난 5개 군을 제외하고 152개 지자체(시·군) 중에서 88개(65.1%. 경기도 제외하면 78.5%) 지역에서 인구가 줄었다.

국가공멸 위험

과밀화된 도시권으로 유입된 젊은이들은 행복할까. 재경대구경북시도민회 김영달 사무총장의 말이다.

“수도권, 대도시권에 유입된 젊은이들은 집값, 물가가 비싸 결혼·출산은 생각지 못하거나 미루는 형편입니다. 게다가 서울 집값이 워낙 비싸서 수도권 진입조차 어려운 상황이죠. 수도권 대도시의 높은 생활비와 비용으로 젊은이들이 서울 등 외곽으로 이전하는 것을 두고 지방 이전의 시작으로 보는 것은 곤란해요.”

권 부회장과 김 총장이 기자에게 건넨 자료 중에 이 문장이 있었다. ‘절망적인’ ‘절박한’이라는 수식어가 눈에 들어왔다.

〈… 새로운 동력으로 젊은층을 유인하고 경제·교육·복지·문화 등 중심지가 될 수 있는 마지막 기회를 놓치면, 절망적인 상황.

- 지금 바로, 지방이 새로운 성장동력과 자생력을 갖고 청년층과 중장년층, 기업까지 끌어들여 새로운 일자리, 교육, 복지, 문화의 중심지가 되도록 하지 않으면 더 이상 기회가 없는 절박한 상황.…〉

강 회장은 말한다.

“이제 지방소멸은, 어느 한 지방의 문제가 아니라, 지방을 기반으로 성장해온 대도시와 수도권의 위기로, 지금 단계에서 제대로 대처하지 못한다면, 궁극적으로는 국가공멸로 갈 수 있는, 우리나라의 미래가 달린 국가적인 문제가 되었습니다.”

그런데 지방 살리기를 위한 공급자 중심의 기존 정책과 법률, 소관 부처 기관별 할거주의(割據主義)가 극복되지 못하고 있다는 지적이다. 전국도민회연합 측이 특별법 제정에 나선 것도 그런 까닭이다.

지방 이전 시 세제 혜택 줘야

한국남부발전, 한국예탁결제원, 한국자산관리공사 등 공공기관이 부산 혁신도시인 센텀지구로 이전했다. 사진=국가균형발전위원회 제공

강보영 회장이 설명하는 지방소멸 대응 특별법에는 대통령 소속의 민관 합동 ‘지방소멸대응국가특별위원회’를 설치・운영하는 방안이 담겨 있다. 개인과 기업의 지방 이전, 강화된 각종 특례 규정, 특단의 세제 및 재정의 지원 등까지 아우른다. 그의 말이다.

“김 기자, 제 얘기 들어보세요. 아버지가 경영하던 수도권 내 공장을 아들에게 물려주려면 상속세, 증여세를 내야 하잖아요. 세금 때문에 기업을 판다는 얘기까지 나옵니다. 그런데 지방(지방소멸위기 특별 지역)으로 옮기면 취득세나 이전 시 양도소득세, 취득세, 상속세, 또는 증여세를 감면해주면 어떨까요. 그러면 기업도 살고, 지방도 살지 않겠어요?

수도권 집을 사고팔 때 세금이 무겁습니다. 그런데 지방에 내려오면 세금을 깎아주면 어떨까요. 양도소득세, 취득세, 종합부동산세, 상속세·증여세를 줄여주는 겁니다.

대학도 마찬가지입니다. 수도권 소재 대학 등의 교육시설을 지방소멸 위기 특별 지역으로 이전하면 학교의 법인세, 취득세, 상속세, 증여세를 감면해줍니다. 여기다 학생 등록금을 줄여주며 교수 연구비도 지원할 수 있게 하면 어떨까요?

지방병원은 지금 죽게 되어 있어요. 월급을 2000만원 줘도 서울 의사들이 안 내려옵니다. 돈도 돈이지만 월급이 많으면 높은 누진세를 매깁니다. 그러니 의사가 없어서 의료기관이 죽게 돼 있어요. 누진세를 풀어주면 지방병원이 숨을 쉴 수 있어요. 또 시골에 사는 분들이 지방 의료기관을 이용하면 병원비를 반값으로 줄여주는 것도 생각해볼 수 있어요. 의료·복지 문제만 해결해도 지방에서 살려는 사람이 늘어납니다.

엔터테인먼트 시설 이용도 마찬가지예요. 그 지역 사람이 골프장이나 레저 시설을 이용하면 파격적으로 싸게 해줘야 해요. 그래야 지방에 가서 삽니다.”

베이비부머 세대를 잡아라!

2019년 12월 문경시 온천지구 내 청정 미나리 재배단지를 방문한 고윤환 문경시장이 귀농·귀촌한 주민들과 함께 미나리를 수확하고 있다.

지방소멸 대응 특별법의 핵심은 베이비부머 세대와 청년 세대의 지방 이전이다. 이들이 고향(지방)으로 ‘턴 어라운드(turn around·다시 돌아간다)’ 하게 만들려면 세제상 특례 등 국가적 차원의 정책 마련이 필수적이다. 강 회장은 이렇게 덧붙였다.

“은퇴한 사람은 물론 많은 젊은이가 지방으로 다시 이주할 수 있는 수요자 중심의 획기적 귀향 내지 지방 이전 대책이 필요합니다. 개인과 기업 등이 지방으로 이전할 만한 것으로 확실히 인식할 정도의 과감하면서도 다양한 대책을 말이죠.”

중앙대 도시계획부동산학과 마강래 교수가 쓴 《베이비부머가 떠나야 모두가 산다》에 따르면 지방에서 출생한 베이비부머 세대 약 1200만명 중 수도권 거주 베이비부머 세대는 805만명 정도다. 흥미롭게도 이 중 55%(약 440만명)가 지방 출신으로 추산된다. 이들 중 30%가 지방으로 ‘턴 어라운드’ 할 경우 187만명, 약 10%가 내려가면 80만명 정도다. 이들을 위한 정주 여건을 획기적으로 개선하면 어느 정도 지방소멸을 막을 수 있다. 그러고 보니 전국도민회연합은 지난 2019년 5월부터 ‘턴 어라운드(다시 고향으로)’ 운동을 추진하고 있다. 권원오 부회장의 말이다.

“턴 어라운드를 통해 집값과 생활비, 교육비도 낮출 수 있어요. 농촌에 스마트 팜, 로컬푸드 직매장을 만들어 일자리를 창출하면 젊은층과 베이비부머 세대가 다시 찾아오는 ‘농어산촌’을 만들 수 있습니다. 코로나19로 해외노동자가 떠난 공간에 이들이 자리 잡을 수 있도록 정부가 정책대안을 만들어야 합니다.”

한국지방행정연구원 박진경 연구위원도 “인구감소 지역의 사회・경제적 비용을 줄이기 위해 정보통신기술(ICT), 사물인터넷(IoT) 등 미래 신기술을 적극 활용해 지역과제를 해결하고, 도시와의 격차를 완화하는 방안도 검토할 필요가 있다”고 말했다.

경북도·전남도 이어 민주당 지방소멸 TF단 구성

전국도민회연합이 강보영 대구경북도민회장과 최대규 광주전남향우회장을 중심으로 목소리를 높이자 경상북도와 전라남도 역시 ‘지방소멸 특별법’ 제정에 힘을 모으고 있다. 두 지자체는 비(非)수도권 시·도와의 연대를 통해 정부·국회를 상대로 특별법 제정 건의 활동을 지속해서 펴나갈 방침이다.

2020년 8월 18일 서울 여의도 국회 소회의실에서 김형동·김승남 국회의원, 경북도·전남도와 공동으로 지방소멸 특별법 제정을 위한 국회 공청회를 열었다. 이철우 경북도지사는 “지방소멸 위기는 지방만의 문제가 아니라 모두가 해결해야 할 과제”라면서 “지역사회에서 느끼는 위기의식을 국민과 함께 공감하고 ‘지방이 살아야 대한민국이 산다’는 확고한 의지로 특별법 제정에 최선을 다하겠다”고 밝혔다.

한편 더불어민주당은 지방소멸 이슈에 대응하기 위해 2020년 12월 4일 지방소멸 대응 태스크포스(TF)단을 구성했다. 송재호 의원과 민주당 최고위원인 염태영 수원시장이 TF 공동단장이다.

TF는 김영배·허영·박범계·김두관 의원 등 국회의원 12명과 전국시장군수구청장협의회장・소멸위기지역 기초단체장과 지역위원장 등 8명, 그리고 권역별 출신 교수를 포함한 전문가 18명까지 총 40명으로 구성됐다. 지방소멸은 앞으로 대선을 뒤흔들 인화성 높은 화두가 될 가능성이 높아지고 있다.⊙

지방소멸 여러 특별법

이미 국회 제출된 특별법 3개

지방소멸을 막기 위해 지방 국회의원들이 21대 국회 들어 여러 법안을 내놓고 있다. 소멸위기 지역 국회의원들은 “선택과 집중이 필요하다”고 말한다. 각 법안의 특징을 표로 소개한다.