[코드 경제의 이면] 대규모 점포 유통산업 규제의 역설(逆說) : 월간조선

2017년 11월 20일 국회 산업통상자원중소벤처기업위원회는 유통산업발전법 개정안을 법안심사소위원회에 회부했다. 같은 해 9월 29일 홍익표 더불어민주당 국회의원 등 의원 11명이 30여 개 유통산업발전법 개정안을 통합해 발의한 법안이다. 기존 대형마트와 기업형슈퍼마켓(SSM)에 국한된 월 2회의 의무휴업을 대기업 계열의 대형·복합쇼핑몰(매장면적 3000m² 이상)로 확대하는 내용이 골자다.

여기에 상업보호구역 신설, 대규모 유통시설 출점 금지, 상권 영향평가 시 인접 지자체 의견 수렴 강화, 대규모 점포 등록 시 지역상권 발전기여금 납부 등이 포함됐다. 이처럼 영업시간 제한, 의무휴업 정책, 출점제한 규제 등이 포함된 해당 유통법 개정안은, 업계에서 일명 ‘복합쇼핑몰 패키지 규제 법안’ ‘정부·여당 유통산업 규제 패키지 법안’ 등으로 불린다.

대형 유통업체 규제를 통해 골목상권 및 중소상인 등을 경제적으로 보호한다는 명분 아래 현 정부는 해당 유통법 개정안을 검토 중이다. 정부와 국회는 2017년 12월 안에 법안을 통과시키고 이르면 2018년 초부터 규제를 본격화하겠다는 입장이다.

현행 유통산업발전법은 2010년 이후 여러 차례 개정됐다. 이번에 논의되는 개정안 내용까지 포함하면 월 2회 의무휴업, 전통시장 인근 출점 제한, 신규 출점 시 인근 중소상인과 상생협의 의무화 등 주로 대형마트와 복합쇼핑몰의 영업활동을 제한하는 규제들이 담겼다고 할 수 있다.

유통업계는 강력 반발하고 있다. 당초 해당 규제들이 대형마트를 겨냥할 때 근거로 삼았던 ‘전통시장 및 골목상권 보호’가 실효성이 낮은 현실에서 다시 복합쇼핑몰까지 옥죄는 것은 불합리하다는 지적이다. 여기에 결과적으로 소비자 편익과 선택권을 침해한다는 점, 임대 방식이 대부분인 복합쇼핑몰이 규제받을 경우 입점·납품업체 등도 피해를 본다는 점 등도 지적의 이유가 됐다. 특히 유통시장에서의 경쟁 구도가 점차 온라인 시대로 접어들면서, 이 같은 오프라인 유통채널에 대한 규제 자체의 실효성이 떨어진다는 지적까지 나온 실정이다.

오프라인 규제에 온라인만 활황

우리나라의 유통산업 규제는 2012년 1월부터 본격적으로 대규모 점포들을 겨누기 시작했다. 당시 대형마트 및 준대규모 점포 영업시간 제한(00~08시), 의무휴업일 규정(매월 1일 이상 2일 이내) 등이 신설됐다. 그로부터 1년 뒤인 2013년 4월에는 영업시간 제한의 연장(00~10시)과 의무휴업 일자 명시(매월 이틀) 등 일부 규정이 개정됐다.(신기동·조영진, 〈대형점 규제입법의 동향과 발전대안〉, 경기연구원, 2016)

유통산업 규제가 가져온 파급 효과의 결과는 어떨까? 금융감독원 공시자료 등에 따르면 2013년부터 2016년까지의 결과는 다음과 같다. 우선 시대변화에 따라 오픈마켓(판매자와 구매자에게 모두 열려 있는 인터넷 중개몰) 및 소셜커머스(소셜 네트워크 서비스(SNS)를 통해 이뤄지는 전자상거래) 등 온라인 시장이 활성화됐다.

오픈마켓 ‘이베이코리아’는 2013년 대비 2016년 매출이 30% 증가했다. 영업이익 역시 같은 기간 40% 증가한 것으로 나타났다. 소셜커머스의 경우 ‘쿠팡’의 매출이 같은 기간 478억원에서 1조9159억원으로 40배 증가했다. ‘티몬’의 매출은 77%가 증가했고, ‘위메프’ 역시 4배 이상 매출이 증가한 것으로 드러났다. 온라인몰 ‘SSG닷컴’은 2014년 대비 2016년 매출이 57% 증가했다.

통계청 자료에 따르면 이른바 ‘해외직구’(해외에서 판매 중인 상품을 소비자가 직접 온라인으로 구매하고 국제 배송을 통해 받는 것) 액수도 14년 1조6471억원에서 16년 1조9079억원으로 16% 증가했다. 당국의 규제가 오프라인 대형유통채널에 가해지다 보니, 온라인 시장업계가 반사이익을 얻은 것으로 보인다.

이케아·다이소·하나로마트·중형슈퍼마켓… 형평성 문제와 사각지대 논란

유통산업 규제의 형평성 문제는 오프라인 채널 안에서도 대두된다. 규제 자체를 받지 않는 이른바 ‘사각지대’ 기업들이 있기 때문이다. 대형마트 등 국내 유통채널이 해당 규제의 적용을 받는 동안 가구 전문점으로 분류되는 ‘이케아’의 경우 매출이 2015년 3080억원에서 2016년 3650억원으로 18% 증가했다.

특히 1호점 광명점 개점은 지역 상권에 타격을 주기도 했다. 중소기업중앙회의 ‘이케아 1호 광명점 개점에 따른 지역상권 영향 실태’ 조사결과에 따르면 이케아가 들어선 후 경기도 광명시 소상공인 55%의 매출(2015년 2월 기준)이 전년 대비 31% 감소한 것으로 나타났다.

금융감독원 공시자료에 따르면 생활용품 ‘전문점’으로 분류되는 ‘다이소’ 또한 2013년 대비 2016년 매출이 75% 증가했다. 게다가 영업이익은 2013년 -26억원에서 2016년 1131억원에 달해 흑자 전환 후 1000억원이 넘는 이익을 기록했다.

국산 농수산물 쿼터 유지를 명목으로 역시 규제를 받지 않는 농협 ‘하나로마트’도 매출과 영업이익이 늘었다. 농협은 전국 2530개 매장을 가지고 있다. 농협 공식 홈페이지 기준, 농협중앙회가 운영하는 대형마트 하나로클럽이 32개, 하나로마트가 2420개, 각 지역 공판장이 78개다.

이 중 하나로마트의 경우 2013년 대비 2015년 매출이 10% 정도로만 증가했으나 같은 기간 영업이익은 61% 증가했다.(※현재 유통산업발전법의 적용을 받는 농협 점포는 전국에 단 한 곳, 하나로클럽 세종점이 유일한 것으로 알려졌다.)

대형점 규제에 의한 전통시장 활성화 미미… 타 경쟁업체들만 이익

2016년 12월 8일 당시 정만기 산업통상자원부 1차관이 서울 중구 대한상의 국제회의장에서 열린 제4회 유통주간산업 개막식 및 제21회 한국유통대상 시상식에 참석해 치사를 하고 있다. 2015년 11월 2일 발표된 전국경제인연합회의 〈대형마트 영업규제 3년, 다시 한 번 살펴봅시다!〉 자료에 따르면 유통산업은 GDP에서 전기·전자 다음으로 큰 비중을 차지하고 전체 산업 평균의 3배에 달하는 일자리 창출 효과를 가질 만큼 중요한 산업으로 분석됐다. 사진=뉴시스

대형마트와 기업형슈퍼마켓에 쏠린 규제로 중형슈퍼마켓도 이득을 봤다. 금융감독원 공시자료에 따르면 대구·경북에 10개 매장을 가진 ‘장보고식자재마트’는 2013년 대비 2016년 매출이 45% 증가했고 영업이익 또한 6배 넘게 올랐다. 영남권에 30개 매장을 가진 ‘우리마트’는 같은 기간 매출이 3배 이상, 영업이익은 2배 이상 증가했다. 경상남도에 5개 매장을 가진 ‘트라이얼코리아’ 또한 같은 기간 매출이 48% 증가했다.

규제가 대형점의 발을 묶자 편의점 또한 성장했다. 전국에 1만2350개의 매장을 가진 ‘CU’는 2013년 대비 2016년 매출이 61% 증가했고 같은 기간 영업이익 역시 2배 이상 올랐다. ‘GS25’의 경우도 마찬가지였다. 전국에 1만2300개의 매장이 있는 해당 업체는 같은 기간 매출이 74%, 영업이익이 78% 증가했다.

그렇다면 같은 기간 유통산업 규제의 본질적 목표인 전통시장의 경제 활성화는 일어났을까. 통계청과 한국체인스토어협회 자료에 따르면 해당 규제가 대형점을 옥죄는 동안 전통시장 매출은 2013년 23조4149억원에서 2015년 25조2743억원으로 8% 증가하는 정도에 그쳤다.

반면 온라인 업계의 매출은 2013년 38조4978억원에서 2016년 65조6170억원으로 70% 증가했다. 편의점 매출 또한 2013년 11조7284억원에서 2016년 19조5584억원으로 67% 증가했다. 의무휴업 등 각종 규제에 짓눌린 대형마트의 매출은 2013년 39조1000억원에서 2016년 40조1000억원으로 불과 2.5% 증가하는 것에 그쳤다. 같은 기간 온라인과 편의점 매출 상승에 비하면 대형마트의 증가율은 ‘제자리걸음’ 수준인 셈이다.

수년간 대형점 등을 과녁으로 삼고 지속된 유통산업 규제는 결국 ‘전통시장 살리기’가 아닌, 편의점·전문점 등 기타 경쟁업체들의 반사이익(反射利益)과 어부지리(漁父之利)를 도운 격이 됐다.

대형마트 출점(出店)하면 전통시장 고객도 늘어

2012년 6월 10일 전국 대형마트 3곳 중 2곳이 의무휴업에 들어간 가운데 롯데마트 서울역점을 방문한 일본인 관광객들이 휴업 안내문을 읽고 있다. 2014년 10월 소상공인시장진흥공단의 발표에 따르면 대형마트와 기업형슈퍼마켓이 의무휴업일 때 다른 곳에서 쇼핑한 소비자 45.5% 중 전통시장 이용객은 8.7%에 불과했다. 사진=조선DB

2017년 9월 13일 서용구 숙명여대 경영학과 교수가 발표한 ‘신용카드 빅데이터를 활용한 출점규제 및 의무휴업 규제효과 분석’에 따르면, 대형마트 의무휴업 도입 전인 2010년과의 소비 규모를 비교해 보면 대형마트가 -6.4%, 전통시장이 -3.3%로 동반 감소했다. 대형마트 의무휴업이 인근 전통시장과 식당은 물론 개인 슈퍼마켓과 편의점 등 주변 상권의 소비 위축 또한 유발하기 때문이다.

실제로 대형마트 반경 3km 이내 신용카드 사용액 성장률은 의무휴업 규제가 적용된 2013년 36.86%에서 2016년 6.46%로 둔화됐다. 대형마트가 안 쉬면 고객들이 음식점 등 주변 상권도 함께 이용하지만, 대형마트가 쉬게 되면 고객들 또한 방문이 없어 주변에서 쓰는 신용카드 사용액도 줄어들게 되는 것이다.

2014년 10월 소상공인시장진흥공단의 발표에 따르면 대형마트와 기업형슈퍼마켓이 의무휴업일 때 다른 곳에서 쇼핑한 소비자 비중은 과반이 안 되는 45.5%였다. 나머지 54.5%는 의무휴업일을 피해서 하루 전이나 그 다음날 미리 쇼핑을 한다. 휴무 당일 다른 곳에서 쇼핑한 소비자 비중에서도 전통시장 이용객은 8.7%에 불과했다. 다른 슈퍼마켓(22.4%)을 이용하거나 휴무를 하지 않는 타 대형마트(6.3%)로 걸음을 옮기는 것이다.

이 같은 분석 결과 등을 토대로 미뤄볼 때, 대형마트 및 기업형슈퍼마켓의 의무휴업은 결국 집객(集客) 효과를 무화시켜 오히려 전통시장 경기에 역효과를 가져온다는 사실을 알 수 있다.

서 교수의 분석 결과, 대형마트가 신규 출점을 하게 되면 전통시장의 신규 고객 유입 면에서 효과가 있는 것으로 드러났다. 분석 결과, 전통시장에서 대형마트로 이동한 고객(4.91명)보다 대형마트 출점으로 새롭게 전통시장을 찾는 고객(14.56명)이 더 많았던 것이다. 대형마트와 전통시장 동시 이용 고객이 출점 1년 후 25.55명에서 출점 3년 후 39.15명으로 증가한 사실도 발견됐다.

프랑스·일본, 경제성장 위해 영업시간 제한 및 의무휴업 규제 완화

그동안 규제의 표적이 대형마트였던 이유는 전통시장의 이익을 침해한다는 명분에서였다. 그래서 대형마트를 옥죄면 전통시장이 살아날 것으로 본 것이다. 그러나 분석 결과, 대형마트와 전통시장은 고객들이 서로 연동됨으로써 한쪽에 치우친 규제가 아닌 선의의 경쟁으로 함께 성장·발전할 수 있는 가능성이 있었다.

다시 말해 전통시장이 살아나려면 대형마트의 영업을 규제하는 게 아니라, 오히려 북돋아 주고 활성화시킴으로써 경제적 파급 효과를 공유시켜야 하는 것이다. 두 곳은 결코 ‘제로섬 게임’(zero-sum game·한쪽의 이득과 다른 쪽의 손실을 더하면 제로(0)가 되는 게임)의 적대관계가 아니기 때문이다.

그럼에도 정부·여당은 복합쇼핑몰까지 겨냥한 ‘규제 패키지’ 법안으로 대형 점포에 대한 유통산업 규제를 강화시킬 예정이다. 외국의 사례는 어떨까. 선진국도 유통산업 규제를 강화하는 추세일까. 2017년 11월 3일 발행된 한국경제연구원의 〈KERI Brief - 프랑스·일본 유통산업 규제 변화 추세와 시사점〉 보고서에서 이기환 한국경제연구원 부연구위원은 “과거 해외 사례를 보면 경쟁을 제한하는 규제 강화는 규제 우회를 통해 무력화되기 쉽다”고 지적했다. 이어 “인터넷 거래와 배달 서비스가 활성화될 미래 유통환경을 생각해 보면 물리적 상점에 대한 영업규제는 불필요한 부작용만 낳을 것으로 예상된다”고 밝혔다.

보고서에 따르면 과거 프랑스와 일본의 유통산업 규제는 사업조정 정책 중심이었지만 대내적, 대외적 비판으로 인해 완화 기조로 돌아섰다. 프랑스의 경우 ‘로와이에법’ ‘라파랭법’에서 중점을 뒀던 소형 유통 사업체를 보호하기 위한 대규모 점포 출점 규제가 유통산업을 심각하게 왜곡한다는 비판에 따라 2008년 경제현대화법을 도입했다.

일본은 ‘대규모 소매점포에 있어서 소매업의 사업활동의 조정에 관한 법률’을 통해 점포면적, 개점일, 폐점시간, 휴업일수에 대해 엄격한 규제를 적용하다가 2000년에 해당 법을 폐지했다. 대신 ‘대규모 소매점포 입지법’을 제정해 소매점 주변 도시환경 개선에 초점을 둔 정책으로 변경했다.

두 나라 모두 유통산업 경제 성장을 위해 영업시간 제한이나 의무휴업 규제를 완화시켰다. 프랑스는 노동자 보호와 가톨릭 국가 전통에 따라 야간 일요일 영업을 제한해 왔으나, 영업시간 규제를 완화해 가는 추세에 따라 경제 활성화를 위해 일요일 영업을 허용했다. 일본은 1990년대 이후 영업시간 제한 규제가 소비자 편익을 해친다는 여론과 대외적 반발 등으로 인해 완화됐다. 현행 관련법하에서는 영업시간과 연간 휴일 일수를 규제하지 않는다.

생산성 증진 위한 ‘유통시장 자유화’가 관건

보고서는 프랑스와 일본의 사례를 통해 국내 유통산업 규제에 반향(反響)을 줄 4가지의 시사점을 정리했다.

〈첫째, 유통산업은 상품을 생산자에게서 소비자에게로 중개하는 역할을 한다. 고로 유통산업 규제는 소비자, 생산자, 납품업체, 대형마트 매장 직원에게 악영향을 준다.

둘째, 사업조정 규제로 소비자 선택을 제한하고 특정 소매점 영업을 제한하는 것은 이득보다 손실이 더 크다.

셋째, 규제를 통한 보호보다 경쟁을 통한 가격 하락이 소비자에게 더 큰 이득으로 다가온다.

넷째, 부작용을 낳을 수 있는 규제보다 산업 생산성을 증진시키기 위한 유통시장 자유화 정책을 모색해야 한다.〉

2017년 11월 12일 이병태 카이스트 경영학과 교수의 국회 세미나 발표에 따르면 유통산업은 모든 산업의 혁신을 주도하는 중심이다. 실제 미국 사회가 가지고 있는 혁신의 4분의 1 이상을 ‘월마트’라는 한 회사가 만들기도 했다.

우리 경제에 있어 유통산업은 얼마나 중요할까. 2015년 11월 2일 발표된 전국경제인연합회의 〈대형마트 영업규제 3년, 다시 한 번 살펴봅시다!〉 자료에 따르면 유통산업은 GDP에서 전기·전자 다음으로 큰 비중을 차지한다. 유통산업의 일자리 창출 효과는 전체 산업 평균의 3배에 달한다.

소비창출 효과도 있다. 소비자 니즈에 맞는 새로운 제품을 발굴해 쇼핑의 편의를 제공하기 때문에 새로운 고객 수요를 창출하고 소비 촉진을 유도할 수 있다.

소비자 61.5% “대형마트 영업 규제, 폐지 또는 완화” 희망

물가안정 효과도 존재한다. 2015년 한국경제연구원의 〈대형마트와 생필품 소비자가격 간 상관관계〉 조사 결과에 따르면 대형마트가 많은 지역일수록 장바구니 물가(생활필수품을 중심으로 한 소비자 물가)가 낮은 것으로 나타났다. 서울 지역에서 대형마트가 5개 있는 구(區)의 평균 장바구니 가격은 17만817원으로 가장 낮은 반면 대형마트가 없는 구의 경우 17만8082원으로 가장 높게 조사됐다.

자료에 따르면 이 같은 유통산업의 중요성에도 불구하고 국내 정책은 규제가 위주다. 다른 산업들은 대·중소기업 구분 없는 진흥정책이 국가적 차원에서 이뤄지고 있으나, 유독 유통산업만 중소유통 보호에 초점이 맞춰져 산업 차원의 진흥정책이 미약한 것이다. 이와 관련 2012년 2월 22일 대한상공회의소 설문조사 보도자료에 따르면 당시 국내 진출한 유통 분야 외국인 투자기업은 국내 유통산업 규제가 외자 유치에 걸림돌이 된다고 응답한 것으로 나타났다.

‘외국인투자 유통기업이 본 국내 기업환경 인식 조사’ 항목을 보면 국내 유통 규제가 외국인 투자에 미치는 영향에 대해 반수가 넘는 51.8%의 응답자가 ‘부정적’으로 생각했다. 반면 유통 규제를 긍정적으로 본 응답은 19.7%에 그쳤다. 국내 유통산업 발전을 위해 필요한 정부 개입 정도에 관한 설문에서도 56.4%의 응답자가 ‘기업자율에 맡겨야 한다’고 인식했다.

소비자들 의견은 어떨까. 2014년 리서치앤리서치의 〈대형마트·SSM 의무휴업 효과에 대한 소비자 조사 보고서〉에 따르면 61.5%의 소비자가 대형마트 영업 규제에 대해 ‘폐지 또는 완화’해야 한다고 응답했다. ‘규제 강화’를 희망한 응답 비율은 10.2%에 불과했다.⊙