[6ㆍ13 지방선거] 미세먼지 줄이겠다며 3일 동안 ‘공짜 버스·지하철’에 150억원 쓴 박원순(朴元淳) : 월간조선

‘사상 최초 3선 서울시장’을 노리는 박원순 서울시장이 미세먼지 대책과 관련해 야권은 물론 여당인 더불어민주당 내에서도 비판을 받고 있다. 더불어민주당 내 서울시장 출마 희망자들도 박 시장을 연일 때리고 있다. ‘박원순 서울시’가 1월 15일과 17·18일에 실시한 ‘공짜 버스·지하철 운행’ 때문이다.

서울시는 미세먼지(초미세먼지 포함) 농도가 짙어지자 통근시간에 하루 50억원을 들여 지하철·버스 등 서울시내 대중교통을 무료로 이용하도록 했다. 불과 3일 만에 150억원이 ‘공짜 버스’ ‘공짜 지하철’을 운행하는 데 쓰인 셈이지만, 이는 ‘공짜’가 아니다. 박 시장과 서울시가 대중교통 무료 운행에 쓴 돈은 모두 ‘세금’이다.

수치로 본 공짜 버스·지하철 운행 효과는 미미했다. ‘세금 낭비’ ‘서울시장 3선을 위한 대중영합’이라는 지적이 이어졌다. 박 시장과 서울시는 “늑장대응보다 과잉대응이 낫다”고 주장했다. 과연 박 시장과 서울시의 주장처럼 ‘과잉대응’이 적절했던 것일까.

150억원 들인 ‘공짜 버스·지하철’… 교통량 감소 미미하고 대기 질 개선 효과 불분명

박원순 시장은 지난해 5월 27일, 서울시가 주최한 ‘미세먼지 시민 대토론회’에 참석해 “미세먼지가 심한 날에는 출퇴근 시간에 대중교통을 무료로 운행하겠다”고 공언했다. 같은 해 11월 20일에도 ‘서울형 미세먼지 비상저감 조치’를 발표하면서 같은 내용을 언급했다.

이에 따라 지난 1월, 서울시는 ‘서울형 미세먼지 비상저감 조치’를 발령하고 대중교통 무료 운행을 시행했다. 첫날인 1월 15일 감소량은 0.3%, 1월 17일은 1.73%, 1월 18일은 전날보다 오히려 교통량이 늘어 1.7% 감소에 그쳤다.

‘공짜 버스·지하철’ 첫 운행이 이뤄지기 전, 박 시장은 자신의 트위터에 ‘시민건강을 지키기 위해 지자체 최초로 시행하는 것으로 이번이 그 첫 발령이다’라고 의미 부여를 했지만, 수치로 확인 가능한 대기 질 개선 효과는 사실상 없었던 셈이다. 더구나 미세먼지가 심한 날, 대중교통을 이용하려는 시민들은 더 짙은 미세먼지에 노출될 우려가 있다는 걸 감안하면 박 시장이 내세운 ‘시민 건강 보호’란 목적과 ‘공짜 버스·지하철’은 ‘모순(矛盾)’이라는 비판을 받기 십상이다.

이와 관련, 박영선 더불어민주당 의원은 “수치가 악화되니 시민들에게 경보를 울리고 자동차 운전을 삼가 달라는 처방으로는 서울의 미세먼지가 원천적으로 좋아질 수 없다”고 했다. 같은 당 민병두 의원은 “중국발 미세먼지가 50%다. 중국발 미세먼지가 원인일 때는 (해법도) 거기에 맞춰야 한다. 동문서답한 셈”이라고 했다.

정치권뿐 아니라 학계에서도 서울시의 대중교통 무료 운행을 비판하는 목소리가 나왔다. 송창근 울산과학기술원(UNIST) 도시환경공학부 교수는 “국내 미세먼지 농도는 2000년대부터 감소 추세였으나, 중국발 미세먼지나 국내에서 배출되는 미세먼지에 대한 대처의 미흡으로 2010년 이후 더는 줄지 않고 정체됐다”며 “서울시에서 시행하는 대중교통 무료 시책의 법적 근거나 실효성 역시 의문”이라고 비판했다. 김순태 아주대 환경공학과 교수는 “이미 미세먼지가 고농도로 높아진 후 발효되는 비상저감 대책은 실질적인 효과를 내기 어렵다”며 현재 시행되는 미세먼지 저감 대책의 한계점을 지적했다.

각계에서 ‘무용론’이 제기되자, 황보연 서울시 기후환경본부장은 “서울시의 미세먼지 저감 조치 당시 교통량이 2.4% 줄어드는 성과를 보였다”며 “초기 시행 단계에서 앞으로 이러한 조치를 어떻게 더 효율적으로 보완할지를 논의해야지, 현 단계에서 대책의 성공 혹은 실패 여부를 결론짓기는 이르다”고 반박했다.

‘차량 의무 2부제’ 강력 주장하는 박원순… 대기질 개선 효과는 미지수

1월 중순, 미세먼지가 기승을 부리자 서울시민 상당수는 마스크를 쓰고 외출했다. 사진=조선일보

박원순 서울시장 역시 이 같은 비판에 대해 ‘서울시민 여러분께 드리는 말씀’이란 미세먼지 대책 관련 입장을 밝혔다. 다음은 박 시장이 1월 22일 발표한 글의 일부다.

〈시민 여러분, 서울시장 박원순입니다. 숨 쉴 권리는 최우선으로 보장받아야 할 시민의 첫 번째 권리입니다. 미세먼지로부터 생존권을 위협받는 지금은 명백한 재난 상황입니다. (중략) 지난주 처음 시행된 비상저감 조치는 소모적인 실효성 논란에도 미세먼지 대처에 대한 사회적 인식을 개선하고 확산하는 계기가 되고 있습니다. 대중교통 무료 정책이 종국에는 차량 의무 2부제로 가기 위한 마중물임을 시민들 스스로 인지하고 있습니다. (중략) 늑장대응보다 과잉대응이 낫습니다. 저는 미세먼지 대란의 최일선 사령관이라는 각오로 시민의 안전과 생명을 지킬 것입니다.〉

이 밖에 박 시장은 자신의 트위터에 ‘연간 1만7000여 명이 조기 사망하는 이 거대한 재난과의 싸움에서 저는 기꺼이 야전사령관이 되겠다. 이 싸움에서 진다면 서울의 미래도, 대한민국의 미래도 없다(1월 21일)’란 글을 올렸다. 이튿날엔 “시민들 다수가 서울시의 미세먼지 대책을 지지하고 있다”며 “오직 시민만 보고 가겠다”고 했다.

박원순 시장은 ‘대중교통 무료 운행’을 넘어 ‘차량 의무 2부제’를 주장했다. 그는 앞서 언급한 발표문을 통해 “무엇보다 시급한 차량 의무 2부제를 실시하고자 한다”며 “고농도 미세먼지 비상저감 조치 발령 시 차량 의무 2부제를 서울시장 특별명령으로 실시할 수 있도록 대기환경보전법 시행령 개정을 강력하게 추진하겠다”고 밝혔다.

박 시장이 ‘차량 의무 2부제’를 실시하면 미세먼지를 줄일 수 있다는 주장의 근거는 ‘2002년 월드컵’ 당시의 사례다. 그가 1월 17일, 서울시 출입기자단과의 간담회에서 밝힌 바에 따르면 2002년 월드컵 당시 강제된 차량 2부제로 당시 교통량은 19% 감소했다. 이에 따라 교통량이 줄면, 당연히 미세먼지와 오염물질이 감소할 것이라고 생각하겠지만 실제로는 그렇지 않을 가능성도 있다. 학계의 기존 연구 결과를 감안하면 그렇다는 얘기다.

이병규 울산대 건설환경공학부 교수는 ‘차량 의무 2부제’를 실시하더라도 기상 조건에 따라 미세먼지 농도가 증가할 수 있다는 내용을 담은 논문 〈운행 제한에 따른 도시 대기 질 영향 분석(2005년)〉을 발표했었다. 당시 이 교수는 2002년 부산아시안게임 당시 실시된 ‘차량 의무 2부제’가 대기 질에 미치는 영향을 분석했다.

‘차량 2부제’, 기상 상황 따라 미세먼지 농도 증가시킬 수 있어

1월 21일, 박원순 서울시장은 ‘공짜 버스ㆍ지하철 운행’에 대한 비판이 쇄도하자 긴급 기자회견을 통해 “늑장대응보다 과잉대응이 낫다”며 “최일선 사령관이라는 각오로 시민의 안전과 생명을 지키겠다”고 주장했다. 사진=뉴시스

부산아시안게임 당시 부산의 기상조건은 혼합고도(지상에서 올라간 따뜻한 공기와 외부에서 날아온 공기가 섞이는 고도)와 환기(換氣)지수가 낮았다. 풍속도 느려서 대기 순환이 잘 이뤄지지 않아 미세먼지 농도가 올라갈 최적 여건이었다.

이병규 교수의 연구 결과에 따르면 대기 정체 상태에서 ‘차량 의무 2부제’를 실시해 교통량이 감소하면 차량 평균 이동 속도가 빨라지고, 이에 따라 비산먼지 발생량이 증가한다. 비산먼지란 굴뚝과 같은 배기구가 아닌 건설공사장과 도로, 나대지(裸垈地) 등에서 배출되는 미세먼지의 주원인이다. 도로의 경우엔 주행 차량과 도로면의 마찰로 발생하는 타이어와 아스팔트 분진 등이 비산먼지에 속한다.

또 차량 속도가 일정 수준 이상으로 빨라지면 질소산화물 배출량이 늘어 미세먼지로 변환되는 이산화질소 농도를 높인다. 공기 순환이 이뤄지지 않는 상황에서 차량 속도가 빨라지면 미세먼지가 늘어날 수 있다는 얘기다. 이에 따르면 박 시장과 서울시 주장대로 대기 순환이 이뤄지지 않아 미세먼지가 심한 날 ‘차량 의무 2부제’를 실시한다면, 서울시가 시민의 ‘호흡권’을 침해하는 상황을 자초할 수도 있다.

박원순 시장은 현재 상황을 “미세먼지로부터 생존권을 위협받는 지금은 명백한 재난 상황”이라고 규정했지만, 미세먼지 문제는 어제오늘의 일이 아니다. 최근 들어 악화됐다고 얘기하기도 어렵다. 송철한 광주과학기술원(GIST) 환경공학부 교수에 따르면 연평균 기준으로 남한의 미세먼지 농도는 지난 20년 동안 지속적으로 감소했다.

특히 정부가 ‘수도권 대기 환경 개선에 관한 특별법’에 따라 2005년부터 서울, 인천, 경기도의 광역 대기환경 관리를 위한 기본계획을 수립하고 5조원을 들여 각종 조치를 실시한 이후에는 눈에 띄게 대기 질이 개선됐다.

이에 따라 서울시의 공기도 이전보다 깨끗해졌다. 이명박·오세훈 시장이 재임할 당시 서울시는 각종 개발과 대형 공사 등으로 미세먼지 발생량이 많을 수밖에 없었는데도 서울시 대기 질은 지속적으로 좋아졌다. 현재 서울시가 운영하는 ‘서울시 대기환경정보 시스템’에 따르면 이명박 전 대통령이 서울시장에 취임한 해인 2002년 서울시의 연평균 미세먼지 농도는 76㎛/m³였다. 그가 퇴임하고 오세훈 시장이 취임한 해인 2006년에는 60㎛/m³로 감소했다. 이어 오 시장이 퇴임한 2011년에는 47㎛/m³로 또 감소했다. 이에 따르면 이명박·오세훈 시정 10년 동안 서울시 미세먼지 농도는 38% 줄었다고 할 수 있다.

박원순 재임 기간 서울시 미세먼지 농도는 오세훈 때와 비슷

박원순 시장과 서울시는 미세먼지 저감을 위한 차량 의무 2부제를 주장했다. 사진=조선일보

이와 달리, 박원순 시장이 2011년 10월 26일 보궐선거에서 당선돼 취임한 이래 서울시 미세먼지 농도는 2012년 41㎛/m³이었던 걸 제외하면 44㎛/m³(2013년)~48㎛/m³(2016년)이다. 이는 오 전 시장 재임 때와 별 차이가 없는 수준인 셈이다. 이는 박 시장이 서울시정을 맡은 이후 시행된 서울시의 미세먼지 저감 노력이 유의미한 효과를 거두지 못했다는 방증이라고 볼 수도 있다.

2013년 9월부터 시작된 초미세먼지(입자 지름 2.5㎛ 이하) 농도를 봐도 그렇다. 2013년 서울시의 초미세먼지 농도는 25㎛/m³이다. 이후엔 ▲2014년 24㎛/m³ ▲2015년 23㎛/m³ ▲2016년 26㎛/m³ 등으로 일정한 수준을 유지했다. 한마디로, 계절과 기상 상황에 따라 변동은 있었겠지만, 연간 미세먼지 농도는 박 시장 재임 기간에 눈에 띄게 감소하지는 않았던 셈이다.

물론 이는 ‘박원순 서울시’가 ‘무능’하거나, 소극적으로 대응했기 때문이라고 얘기하긴 쉽지 않다. 국내 미세먼지 문제의 주요 원인이 저감 조치 영역 밖의 국외 미세먼지 또는 오염물질이기 때문이다.

서울시의 연간 미세먼지 농도(2016년)는 46㎍/m³다. 세계보건기구(WHO)에 따르면 이는 프랑스 파리(28㎍/m³), 일본 도쿄(28㎍/m³), 독일 베를린(24㎍/m³), 영국 런던(22㎍/m³)의 1.6~2.1배에 해당하는 수준이다. 초미세먼지 농도 역시 서울은 24㎍/m³로 파리(18㎍/m³)나 도쿄, 런던(15㎍/m³)보다 높다. 이는 1990년대부터 ‘세계의 공장’을 자처하며 굴뚝산업(제조업)을 집중적으로 육성한 중국 때문이라고 할 수 있다. 인구 13억명이 생활하며 뿜어 내고, 중국 해안 산업지대에서 쏟아 내는 미세먼지와 오염물질이 편서풍을 타고 바다를 건너올 때 한반도의 기류 순환이 원활하지 않다면 ‘먼지 지옥’이 될 수밖에 없다.

이는 서울시 산하 싱크탱크 서울연구원의 보고서에서도 확인할 수 있다. 황인찬 부연구위원이 지난해 12월 내놓은 연구보고서 〈서울시 미세먼지 관리정책 진단과 개선방안〉에 따르면 중국 등 국외 영향을 제외하면 2013년 기준 서울 미세먼지 농도에 대한 자체 기여도는 22%에 불과했다. 경기·인천 등 수도권과 수도권 이외 지역의 기여도는 각각 12%, 11%였다. 2013년 당시 서울시 미세먼지 발생 요인의 45%는 국내에서 비롯된 것이란 얘기다. 이에 따르면 중국 등 국외의 미세먼지 발생 기여도는 55%가 된다.

수치는 다르지만, 서울시도 2016년 7월, 미세먼지 발생원 집중 차단 대책을 발표하면서 초미세먼지와 관련해서 “서울에서 관측되는 초미세먼지의 75%는 국외 등 서울 외 지역에서 발생하고 있다”고 밝힌 바 있다.

이와 관련, 서울보건환경연구원은 1월 19일 당시 고농도 미세먼지 발생 사례만 가지고 중국 등 국외 요인보다 국내 요인이 더 컸다는 식의 연구 결과를 내놨다. 이와 관련, 국립환경과학원은 “중국 등 국외 오염물질 기여율이 38~57%라는 것은 이번 사례에 국한되는 것”이라고 선을 그었다. 또 “일반적으로 알려진 것처럼 연평균으로 따져 국외 기여율이 30~50%라는 점과 오염이 심할 때는 국외 오염물질 비중이 60~80%까지 올라간다는 점은 여전히 유효한 수치”라고 밝혔다.

“중국 등 국외의 수도권 초미세먼지 발생 기여도는 41~72%”

박원순 시장이 취임한 2011년 이후 서울시 미세먼지 농도는 거의 변화가 없다.

2016년, 국립환경과학원이 2010년부터 2015년에 걸쳐 ▲백령도(백령면 연화리) ▲수도권(서울시 불광동) ▲중부권(대전시 문화동) 등 전국 6개 대기오염집중측정소의 자료를 분석한 결과 중국 등 국외의 미세먼지 발생 기여도는 40~70%로 나타났다.

해당 분석 결과를 담은 연구보고서 〈한반도 권역별 기류유입 특성 및 오염물질별 국내외 기여도 분석(Ⅰ)〉을 보면, 서울을 포함한 수도권의 초미세먼지 발생 관련 장거리 이동 기여도(국외)는 적게는 40.9%(2015년), 많게는 71.9%(2011년)다.

이 밖에 백령도, 제주도, 영남권의 경우엔 해당 기간 평균치가 각각 62.3%, 68.7%, 39.4%였다. 이에 대해 국립환경과학원은 중국에서 떨어진 한반도 동쪽 내륙지역으로 갈수록 장거리 이동 기여도가 감소했다고 분석했다. 해당 측정 결과는 중국에서 넘어오는 미세먼지와 오염물질이 국내로 넘어와 대기 질을 악화하는 상황은 방치한 채 국내 발생 요인에만 집중한다면, 저감 조치에 따른 대기 질 개선 효과가 크지 않을 것이란 걸 의미한다.

이 같은 상황에서 박원순 시장이 강한 의지를 보이고, 서울시가 각계 비판에도 계속 추진하겠다는 ‘공짜 버스·지하철 운행’은 지속적으로 ‘세금 낭비 논란’을 야기할 가능성이 있다. 이미 올해 관련 예산으로 편성한 249억원의 60%인 150억원을 3일 만에 지출해 예산을 추가 편성해야 하지만, 서울시의회 예산결산위원회는 “예산심의를 통과하기가 어려울 것”이라며 “더 이상의 예산집행은 시민 동의도, 시의회 동의도 구하기 힘들 것”이라고 밝힌 바 있다.

이와 함께 ‘중국’보다는 국내 미세먼지 배출원, 그중에서도 차량 통행량 감소 등 교통 부문에 방점을 찍고 시행하는 ‘서울형 미세먼지 비상저감 조치’ 역시 ‘실효성’에 대한 문제 제기가 계속될 수 있다. 앞서 언급된 사안들과 관련해서 서울시 대기정책과 관계자들과 나눈 문답이다.

서울시 연평균 미세먼지 농도는 이명박ㆍ오세훈 시장 재임 10년 동안 38% 감소했다.

— 서울시가 대중교통 무료 운행을 추진하게 된 근거는 뭡니까.

“서울연구원에서 대기 질에 대해 연구하고 있어요. 미세먼지 발생원 중 39%가 난방이고, 37%가 자동차 배출가스로 돼 있어요. 난방을 끌 수는 없고, 미세먼지 발생량을 줄이려면 자동차 통행량을 줄여야겠다. 작년에 광화문에서 시민들 모셔 놓고 회의도 했잖아요. 시민들이 그런 부분에 찬성해서 추진하게 된 걸로 알고 있습니다.”

— 대중교통 무료 운행 전 기대했던 교통량 감소가 있었습니까.

“경기도나 이런 쪽에서 유입되는 차량이 많잖아요. 설계 단계에서는 경기도나 인천이 참여하는 걸로 돼 있었는데요. 그때의 효과는 충분히 예상을 했어요. 그런 부분을 기초로 추진이 된 걸로 알고 있습니다.”

— 서울시가 기대했던 미세먼지 감축량이 있습니까.

“수치화돼서 얼마다라는 건 못 봤습니다. 아까 얘기한 것처럼 경기도나 인천이 참여하지 않았기 때문에 당초 기대에는 못 미치지 않나…. 그걸 계량화하기엔 그렇고요. 시민들이 고농도 미세먼지에 노출됐을 때 건강 피해를 고려한다면 일단 저감 자체에 의미가 있지 않나 생각하고요.”

— 박원순 시장은 차량 의무 2부제를 시행해야 한다고 주장하는데요. 관련 연구 결과에 따르면 이걸 한다고 해서 꼭 대기 질이 개선되는 건 아니던데요. 오히려 악화될 가능성도 있거든요.

“차량 운행을 제한하면 먼지가 더 많이 발생한다는 건 재비산 먼지 때문인 것 같은데요. 지금 피해를 주는 게 미세먼지보다 초미세먼지잖아요. 자동차에서 배출되는 질소산화물이 초미세먼지에 영향을 미치기 때문에 운행 제한을 해야 한다는 겁니다. 비상저감 조치의 일환으로 자동차 운행 제한이 필요하다는 거죠.”

— 박원순 시장 취임 이후 지금까지 서울시 미세먼지 농도엔 큰 변화가 없는데요.

“정도의 차이라고 생각해요. 농도가 높으면 낮은 수준으로 하는 조치들은 간단한데, 어느 정도 내려갔을 때 저감하는 노력이나 재원은 더 많을 수밖에 없고요. 수치적으로 덜 저감된 건 맞지만 노력이 전혀 없었다는 의견엔 반대이고요. 서울시에서는 할 만큼 했고, 그만큼 개선 효과도 있었다고 생각하거든요.”⊙