서울市가 재단법인 12개를 신설하려는 내막 : 월간조선

서울시가 시(市) 출연기관 형태로 12개 재단법인을 신규 설립하기 위한 계획을 세우고, 이를 진행하고 있다. 서울시가 새로 만들 계획인 출연기관 중 서울디지털재단과 50+재단의 경우는 ‘설립 타당성 검토’와 ‘출자·출연기관운영심의회 심의’를 마친 상태다. 서울시는 늦어도 내년 1월까지 두 재단의 설립을 마무리할 예정이다.

또 ▲120서비스재단 ▲기술교육원재단 ▲tbs교통방송재단 ▲패션박물관재단 ▲영상진흥재단 ▲사회서비스재단 등의 설립과 관련해선 현재 ‘설립·운영 타당성 검토 용역’ 혹은 ‘사업 기본계획 수립’을 추진하고 있다. ▲공예문화재단 ▲DDP(동대문 디자인 플라자)재단의 경우엔 ‘운영방안 연구 용역’을 진행할 계획이다. 이 밖에 ▲문화유산재단 ▲서울식물원재단도 장기적으로 설립을 추진하겠다는 입장이다.

서울市, 올해 11개 출연기관에 1614억원 지원

‘지방자치단체 출자·출연기관에 관한 법률’에 따르면 지방자치단체는 “문화, 예술, 장학, 체육, 의료 등의 분야에서 주민의 복리 증진에 이바지할 수 있는 사업” “지역주민의 소득을 증대시키고 지역경제를 발전시키며 지역개발을 활성화하고 촉진하는 데에 이바지할 수 있다고 인정되는 사업”을 수행하기 위한 재단법인을 설립할 수 있다.

이에 따라 서울시가 지금까지 설립한 출연기관은 ▲서울의료원 ▲서울연구원 ▲서울산업진흥원 ▲서울신용보증재단 등 총 14개다.

서울시가 각 출연기관 설립 이후 올해까지 이들의 운영 지원을 위해 출연한 금액은 총 1조3386억원이다. 올해만 해도 11개 기관에 1614억원을 썼다.

이런 상황에서 서울시가 연달아 12개 재단법인을 더 만들어 시 산하 출연기관을 2배 가까이 늘리겠다는 계획을 추진하는 것이다. 서울시의 계획대로라면 향후 신설 재단법인을 운영하기 위해 막대한 예산을 추가로 지출할 수밖에 없다.

그런데도 서울시가 이처럼 무더기로 출연기관을 만드는 이유는 무엇일까. 과연 해당 사업들을 추진하는 건 타당한 것일까.

서울시가 출연기관 신설을 추진한 건 지난해부터다. 2014년 9월, 서울시는 ‘13개 재단 설립안(案) 보고회의’를 개최했다. 이후 관련 용역을 실시하고, 박원순(朴元淳) 시장과 정효성(丁效聲) 당시 행정1부시장이 주재하는 집중회의를 두 차례 가진 뒤 ▲서울디지털재단 ▲50+재단의 설립을 내부적으로 확정했다. 신규 설립을 추진하는 다른 재단법인의 경우엔 앞서 언급한 것처럼 ‘사업 계획 수립’ ‘설립·운영 타당성 검토’를 추진하고 있다. 따라서 서울시의 출연기관 신설 계획의 타당성을 살피기 위해 현재 검토 용역을 완료한 서울디지털재단과 50+재단의 설립안을 살펴보기로 한다.

서울시가 밝힌 서울디지털재단의 설립 목적은 ‘디지털을 통한 서울시정 과제 연구’ ‘디지털 산업 지원을 통한 서울 경제 활성화’다. 서울디지털재단의 주요 기능은 ▲디지털 경제 육성 전략 기획 ▲개포 디지털혁신파크 운영 ▲디지털 콘텐츠 창작소 운영 ▲IT산업 신생기업 지원 ▲디지털 국제 페스티벌 개최 등이다. 이를 위해 서울시는 서울디지털재단의 조직을 1본부 8팀으로 구성하고, 총 33명으로 운영할 계획이다. 관련 예산은 향후 5년간 94억원이다.

50+재단은 은퇴 이후의 삶을 준비하는 중·노년층의 ‘인생 재설계’ 지원을 목적으로 하는 조직이다. 서울시가 밝힌 50+재단(정원 118명)의 주요 기능은 ▲중·노년층 지원 정책과 사업 관련 기획·조사·분석·연구 ▲중·노년층 교육기관 ‘50+ 캠퍼스’(5개 운영 예정) 운영 등이다. 이를 위한 운영비는 연간 120억원이다.

서울시 공기업담당관실에 따르면 2015년 6월 기준 서울시 출자ㆍ출연기관은 총 14개다.

야당 市의원조차 “디지털재단 왜 설립하나?”

서울시에 따르면 서울디지털재단과 50+재단을 설립·운영하는 데 향후 5년간 540억원이 들어간다. 여기엔 크게 두 가지 문제점이 있다.

우선 서울디지털재단과 50+재단의 주요 사업이 기존 서울시 출연기관의 업무 영역과 겹친다는 지적이다. 서울디지털재단의 ‘시정 관련 디지털 싱크탱크’ 역할은 서울시가 지금까지 2200억원가량을 투입한 서울연구원이 맡고 있다. 현재 288명(기간제 포함)이 근무하는 서울연구원은 10개 분야의 연구 조직을 통해 서울 시정을 지원하고 있다.

서울디지털재단의 IT기업 지원 부문은 서울산업진흥원의 사업 분야와 중복이다. 서울산업진흥원은 1998년 서울시 산업 진흥과 중소기업 육성을 위해 출범한 서울시 출연기관이다. 서울시는 올해까지 서울산업진흥원에 총 2258억원을 출연했다.

228명(기간제 포함)이 근무하는 서울산업진흥원은 ▲서울형 전략산업의 지원육성 ▲중소기업 판로 개척과 국내외 마케팅 지원 ▲창업 활성화 지원 ▲해외 통상 및 해외 투자 유치 지원 등을 맡고 있다.

요약하면 서울시는 이미 거액을 들여 운영하는 출연기관들의 업무와 유사한 일을 시키기 위해 서울디지털재단을 새로 만들려고 하는 셈이다.

이와 관련해 2015년 6월 29일 서울시의회 기획경제위원회 회의에서 새정치민주연합 김현아(金賢雅) 시의원은 다음과 같이 발언했다.

“이럴 경우에 시의원으로서 당연히 해야 할 질문, ‘이 디지털재단 왜 설립하지?’입니다. 그리고 또 왜 재단이어야 합니까? 이것에 대한 타당성 조사가 있어야 하는데, 일단 결정을 해놓은 거예요, 재단이다. 그리고 연구용역을 준 거예요. 그 연구용역도 다 뜬구름 잡는 거예요. 그래서 조례(서울디지털재단 설립 및 운영에 관한 조례)가 순탄하게 통과되긴 어려울 것 같습니다.”

50+재단도 서울디지털재단의 경우와 마찬가지다. 서울시의회 보건복지위원회는 서울시의 50+재단 설립안에 대해 ‘기존 출연기관과의 업무 중복’을 지적했다. 서울시는 그동안 서울여성가족재단과 서울시복지재단에 각각 698억원, 979억원을 출연해 대(對)시민 복지 사업을 대행하도록 했는데, 50+재단의 사업 영역이 이들과 겹친다는 것이다.

그렇다고 해서 기존 출연기관들이 50+재단이 해야 할 사업들을 맡지 못할 정도로 업무 효율성이 좋은 것도 아니다. 특히 서울시복지재단의 경우엔 지난해 시의회 행정사무감사 당시 ‘방만 운영’을 지적받았다. 효율성 제고가 시급한 상황이란 얘기다.

지난해 11월 새정치민주연합의 김선갑(金善甲) 시의원이 발표한 ‘서울시복지재단 재정운영 현황’에 따르면 이 재단의 고유목적사업비는 ▲2011년 433억5479만원 ▲2012년 345억7082만원 ▲2013년 243억8888만원으로 줄어든 데 이어 2014년에는 131억9521만원을 기록했다.

이와 달리 일반운영경비는 ▲2011년 63억9881만원 ▲2012년 71억45만원 ▲2013년 76억3698만원으로 증가했다. 당기에 쓰지 않고 다음해로 넘긴 불용예산도 ▲2011년 23억1833만원 ▲2012년 30억316만원 ▲2013년 28억9876만원 등으로 증가했다.

서울시복지재단은 또 지급 대상이 아닌 직원 4명을 비롯한 전 직원에게 성과급을 줬다. 총 성과급 지급액 역시 ▲2011년 3억2500만원 ▲2012년 3억9800만원 ▲2013년 6억원으로 대폭 증가했다. 복지재단 인력도 ▲2012년 91명 ▲2013년 116명 ▲2014년 130명으로 매년 늘고 있다. 올해의 경우엔 149명(기간제 포함)이다.

여야 市의원, 서울市의 재단 신설 비판

다음은 작년 12월 2일 박성숙(朴聖淑) 새누리당 시의원이 50+재단과 서울시복지재단의 사업 영역 중복과 관련해 강종필 당시 서울시 복지건강실장과 나눈 문답이다.

〈박성숙 위원: 저희가 행정사무감사 때 서울시복지재단에 대한 감사를 했을 때 가장 놀라웠던 부분이 방대한 시스템이고, 그다음에 인원이 예를 들어서 30여 명에서 몇 년 사이에 130명으로 증가했고, 그다음에 불용액이 굉장히 많고, 이런 여러 가지 운영사항을 볼 때 재단(50+재단)이 또다시 나오게 된다면, 그러니까 만약에 실장님이시라면 행정사무감사 때 지적된 그 부분에 대해서 실장님께서 일말의 책임이라도 느끼신다면, 이 베이비부머재단(50+재단)을 또 만들겠다는 그런 말씀을 할 수 없을 것 같아요. (중략) 지금 갑자기 조례나 규정 없이 또는 공청회 없이 갑자기 ‘시장 방침’으로 한다는 것은 너무 급박하지 않나 이런 생각이고요. (중략) 그런데 또 다른 재단을 만드신다는 것이 조금 신중하지 않은 게 아닌가 이런 생각이 들고요. (중략) 졸속적인 계획 아닌가요?

복지건강실장 강종필: 위원님 좋은 말씀 주셨는데요. 먼저 복지재단에 문제점이 있는 부분 그 부분은 저희가 개선을 해나가야 된다고 봅니다. 그렇지만 복지재단에 문제가 있기 때문에 어르신재단(50+재단)은 불필요한 게 아니냐 하는 것은 저희가 어르신재단은 사업 성격이라든가 목적이 다르기 때문에….

박성숙 위원: 이 재단을 설립하는 근거가 너무 부족하지 않냐 이거지요. (중략) 서울시복지재단에서 하는 시 노인정책센터가 있지요. 거기에 충분하게 베이비부머를 포함한 어르신 중심의 조성사업이 있어요. 고령화 친화도시사업, 이게 다 베이비부머가 포함이 된 것이거든요. (후략)〉

이날 김선갑 시의원, 박마루 시의원(새누리당)도 “50+재단의 사업 내용을 보면, 서울시복지재단에서 수행하는 사업과 대부분 유사하다”고 지적했다.

서울디지털재단, 50+재단 설립 건은 새누리당 소속 시의원뿐 아니라 박원순 시장이 속한 새정치민주연합의 시의원들조차 비판하고 있는 셈이다.

서울시는 신설 예정 재단법인 12개를 ▲설립 구체화-2개 ▲설립 추진-3개 ▲추가 검토-5개 ▲장기 검토-2개 등으로 구분하고 단계별로 설립할 예정이다.

경제성 없어… 재단 설립 時市民들만 손해

서울시가 기존 출연기관과의 업무 중복을 최소화하고 서울디지털재단과 50+재단을 설립한다고 해도 문제가 해결되는 건 아니다. 두 재단의 경제성이 낮기 때문이다.

기획재정부가 펴낸 ‘예비타당성 조사 운용 지침’에 따르면 해당 사업의 타당성을 검토하는 데 핵심적인 조사 과정은 ‘경제성 분석’이다. 이를 위한 가장 기본적인 방법은 편익/비용(B/C) 분석이다. 편익/비용 분석이란, 사업 시행으로 얻을 수 있는 유무형의 가치를 화폐 단위로 환산하고, 총사업비와 해당 사업을 운영하는 데 필요한 모든 경비를 합한 비용과의 비율을 도출해 해당 사업의 경제성을 확인하는 것이다. 일반적으로 ‘편익/비용 비율’이 1보다 클 경우 경제적 타당성이 있다고 해석한다. 투입하는 사업비보다 그로부터 얻는 ‘편리함’ ‘유익함’의 가치가 커야만 유의미한 사업이란 얘기다.

서울연구원은 서울시 의뢰를 받고 서울디지털재단 설립 이후 향후 30년간의 경제적 타당성을 분석했다. 그 결과 편익과 비용의 현재가치는 각각 2149억원, 2305억원이었다. 편익/비용 비율은 0.93에 머물렀다. 경제성 타당성이 없다는 것이다.

50+재단의 경우엔 서울디지털재단보다 더 부정적인 결과가 나왔다. 50+재단의 사업 수지를 분석한 한국사회보건연구원은 편익/비용 비율을 0.75로 추정했다.

이에 대해 서울시는 “해당 사업의 공공성을 감안했을 때 설립 타당성과 효과성은 충분한 것으로 판단한다”는 입장을 피력한다.

하지만 앞서 언급한 것처럼 ‘편익/비용 분석’ 중 편익은 사업 시행에 따라 얻을 수 있는 금전적 이익과 사회 전체의 무형 이익을 합산한 것이다. 해당 사업의 편익을 산출하기 위해선 공공성 측면을 반영할 수밖에 없기 때문에 서울시의 주장은 설득력이 떨어진다.

결론적으로 서울시가 서울디지털재단과 50+재단을 설립·운영하면 결과적으로 서울 시민이 그 손실을 떠안아야 한다는 얘기가 가능하다.

“‘세금 먹는 하마’로 전락할 것”

새누리당 소속 최호정(崔好廷) 시의원은 이와 관련해 “출연기관 설립 막바지 단계에 와 있는 서울디지털재단과 50+재단의 경우 편익/비용 결과가 0.9와 0.75에 불과해 경제성이 없다는 결론이 나왔다”면서 다음과 같이 비판했다.

“서울시가 서울디지털재단, 50+재단의 설립을 강행할 경우 이들 재단은 매년 막대한 재정 지원이 필요한 ‘세금 먹는 하마’로 전락할 가능성이 큽니다. 설립타당성도 없고, 경제성도 부족하고, 시민의 동의도 얻지 못한 채 재단법인의 설립을 밀어붙이는 박원순 시장의 의도가 무엇인지 의심스럽습니다.”

같은 당 김용석(金勇錫) 시의원은 “한번 설립한 재단은 웬만해선 없애기 어렵기 때문에 최대한 보수적으로 접근해야 한다”며 이렇게 말했다.

“재단을 만들면, 서울시 입장에선 자식이 하나 더 생기는 겁니다. 서울시가 출연한 재단법인은 비영리단체이기 때문에 먹고살 걸 줘야 합니다. 서울시가 고정운영비를 계속 지원해야 한다는 얘기입니다. 그만큼 서울시의 가용예산은 줄어들 수밖에 없습니다. 이는 서울시가 재단을 만들수록 시시각각 변화하는 행정 수요에 맞춰 탄력적으로 예산을 운용하는 게 어려워진다는 걸 뜻합니다. 그래서 재단을 만드는 것보다는 상황에 따라 민간위탁을 하거나 개별 지원을 통해 사업을 진행하는 게 맞다고 생각합니다.”

양성옥 바른사회시민회의 사회실 간사는 “▲지방세수 문제 ▲지방공기업 적자 ▲무상복지 확대 등으로 전국 지자체 살림은 휘청거리고 있습니다. 이런 상황에서 반드시 필요한지 불분명하고, 기존 출자·출연기관과 업무가 겹치는 기관을 신설한다면 심각한 비효율과 재정 낭비를 야기할 가능성이 큽니다. 이를 방지하기 위해 지자체가 출자·출연기관을 함부로 신설하지 못하도록 설립기준을 강화해야 합니다.”

이런 문제점과 서울시의원들의 비판에도, 서울시는 출연기관 신설을 서두르고 있다. 왜 그런 것일까.

양성옥 간사는 “‘박원순 시장이 측근들을 챙기기 위한 방편으로 출연기관을 신설하는 건 아닌가 우려스럽다’는 게 바른사회시민회의의 입장”이라고 밝혔다.

2011년 10월 이후 박원순 시장의 인사에 대해 “자기 사람 심기가 과도하다”는 비판이 심심찮게 있었다. 박 시장이 소위 ‘시민 활동가’ 시절 자신과 함께 일했던 이들이나 ‘시민단체’ 경력이 있는 인사들을 서울시 요직에 앉히거나, 서울시 산하 공기업과 출연기관 등의 임원으로 임명했기 때문이다.

이와 관련해서 박원순 시장의 인사 문제에 대해 자주 지적해 온 이노근(李老根) 새누리당 의원은 다음과 같이 말했다.

“박원순 시장은 지속적으로 시민단체 출신 등의 외부 인사들을 개방형 임기제 공무원으로 채용해 왔습니다. 그것도 모자라 ▲마을공동체 ▲사회적 기업 ▲협동조합 등의 조직을 만들어서 서울시 예산을 지원했습니다. 여기에 더해 이번에는 서울시 산하 조직을 대규모로 늘리려 합니다. 이는 사실상 박원순 시장이 자신의 ‘대선 조직’을 만들기 위해 추진하는 작업이라고 해석할 수밖에 없습니다. 서울시장직은 박원순 시장 개인의 ‘대권 놀음’을 위한 자리가 아닙니다. 박원순 시장은 출연기관 신설을 재검토해야 합니다.”

서울市, “경제성 떨어져도 공공성 감안하면 재단 신설 타당”

서울시 공기업담당관실 관계자는 이러한 비판에 대해 “서울시가 재단들을 설립하려는 건 자리를 만들기 위한 게 아니다”라고 주장했다. 다음은 그와의 문답이다.

—서울시가 단기간에 12개 재단법인 설립을 추진하는 이유는 뭔가요.

“행정 수요가 있다고 하더라도 지방자치법에 따라 정원이 제한을 받는 서울시 본청 여건상 적절하게 대응할 수 없다는 문제가 있습니다. 또 서울시 공무원들은 순환 보직을 하기 때문에 특정 업무에 대한 전문성을 쌓을 만한 시간이 부족합니다. 전문성을 요구하는 사무의 경우 이것만을 전담하는 재단들을 만드는 게 보다 효율적이란 판단하에 관련 사업들을 추진하고 있습니다.”

—설립·운영 타당성 검토 용역 결과 서울디지털재단과 50+재단은 경제성이 없다는 결론이 나왔는데도 서울시가 설립을 확정한 이유는 무엇 때문입니까.

“용역 보고서상 두 재단의 편익/비용 비율이 1보다 다소 낮은 건 사실입니다. 하지만 해당 사업들이 갖는 공공성을 감안했을 때 충분히 추진할 만하다고 판단합니다.”

—용역 보고서상 편익은 사업 시행에 따라 기대할 수 있는 금전적 수익과 무형의 이익을 합한 겁니다. 여기엔 ‘공공성’ 측면에서 계산한 무형의 가치들이 들어가 있습니다. 따라서 서울시 주장처럼 공공성을 감안하더라도 서울디지털재단과 50+재단의 설립은 경제성이 없습니다. 그렇지 않습니까.

“글쎄요. 너무 구체적으로 물어보셔서요. 재단법인들이 수익을 목적으로 하는 곳이 아니고, 수행 사업이 가진 공공성을 감안했을 때 재단 신설은 타당하다고 생각합니다.”⊙