통일부는 대북전단금지법이 국회를 통과한 직후인 2020년 12월 14일 14쪽 분량의 ‘법률 개정 설명 자료’를 내외신 기자단과 주한 외교 공관 50여 곳에 배포했다. 

하지만 전문가들은 통일부가 배포한 자료에는 "내용과 맞지 않는 1919년대 미국 연방법원 판례를 참고하고, 칼 거쉬만 회장의 발언을 왜곡하는 한편 사실도 확인되지 않은 내용으로 탈북민들을 전쟁범죄자로 만드는 등 억지스러운 설명자료"라고 말했다. 다음은 통일부가 만들어 배포한 설명자료 원문이다. 

대북전단 규제 관련 ｢남북관계 발전에 관한 법률｣ 개정 설명자료

Ⅰ 개 요

o 국회는 2020.12. 남북관계 발전에 관한 법률 일부개정법률안을 의결

- 同개정법률안은 2020.6.30. 송영길의원 대표발의, 8.3 외교통일위원회에 상정, 안건조정위원회 회부 후 12.1 법안심사소위원회에서 위원회 대안으로 가결

- 외교통일위원회(12.2) 및 법제사법위원회(12.8) 의결을 거쳐 본회의 의결(12.14)

o 군사분계선 일대에서의 확성기 방송․시각매개물 게시, 전단등 살포에 따른 국민의 생명·신체 위험 야기 행위 금지

- 금지행위 예방을 위한 통일부장관의 관계기관 협조요청 권한 부여,

금지행위 위반자에 대해서는 소정의 벌칙 부과

Ⅱ 추진배경

o 남북은 1972년 7.4남북공동성명 부터 시작하여 남북기본합의서(1992년), 판문점선언 (2018년)에 이르기까지 상호 비방・중상을 중단하고 전단등 살포를 금지하기로 반복 합의.

o 그러나 일부 민간단체들은 남북간 합의와 정부의 자제요청에도 불구하고 전단등 살포행위를 지속 감행. 

- 이에 대해 북측은 남북합의 위반 등을 사유로 우리측을 비난하고, 전단살포에 대응한 제반 조치 감행을 위협하며 남북간 긴장 고조.

- 2014년에는 북측이 우리측 민간단체의 전단살포에 대응한 고사총 사격 도발을 감행하고 우리측이 대응 사격하면서 우발적 충돌 위험 고조, 접경지역 국민들의 생명·안전에 심각한 위험 야기(‘14.10.10)

- 2020년에는 북측이 우리측 민간단체의 전단 및 페트병 살포 등에 강력 반발

하면서 남북공동연락사무소를 폭파하는 충격적 행위로 남북관계 발전 저해

o 일부 민간단체의 전단살포와 북측의 대응조치 위협으로 112만 접경지역 국민들은 상시 생명과 주거 안전을 위협받고 있는 상황

- 또한 전단살포에 대응한 북측의 도발가능성으로 인해, 관광객 감소・관광 중단 등에 따른 지역경제 위축으로 경제적 생존권도 위협

o 대법원은 ‘대북전단을 대형풍선에 실어 날리는 행위는 부근에 사는 국민들의 생명, 신체에 대한 급박하고 심각한 위험을 발생시킨다고 할 것이고, 이러한 명백하고 현존하는 위험에 대응하기 위하여 이를 제지할 수 있다’고 판시

o 국회에서도 문제의 심각성을 인식, 18대 국회 이래 전단 살포 규제

입법을 지속 추진(14건)

- 연천군의회·경기도의회 대북전단 살포 중단 촉구 성명문·결의안 채택(’14),

접경지역시장군수협의회 대북전단 살포 중단 건의(’20.6) 및 지역주민 3,111명 전단 규제입법 조속 제정 촉구 대국회 청원 제출(’20.10)

⇒ 금번 국회 본회의를 통과(12.14)한 남북관계 발전에 관한 법률 일부개정 법률안은 접경지역 지자체와 주민들의 생명·안전 보호 호소 및 지속적인 입법 제정 촉구에 대한 응답이자 국회의 오랜 노력의 결과

【참고】명백·현존위험의 원칙에 관한 미국판례

·미국의 연방대법원은 솅크(Schenck) 판결에서 “언론자유를 아무리 엄격히 보호한다고 하더라도 극장에서 거짓말로 불이 났다고 소리쳐서 혼란을 야기시키는 사람까지 보호하지는 않을 것”이라고 하면서 “모든 경우에 문제는 사용된 말이 ‘중대한 해악’을 가져올 ‘명백하고 현존하는 위험’을 발생시키는 상황에서 행하여 졌는가 여부”라고 판시(1919)

· 나아가 연방대법원은 지트로브(Gitlow) 판결(1925)에서 “표현이 해악(위험)을 가져올 경향이 있으면 위험이 명백하거나 현존하지 않더라도 규제할 수 있다”거나, 데니스(Dennis) 판결(1951)에서 “해악이 중대한 경우에는 위험이 절박하지 않더라도 제한할 수 있다”고 판시

입법 의의 및 특징

o 국민의 생명․안전 보호라는 국가의 기본책무 이행, 112만 접경지역 국민들이 생명․신체의 안전에 대한 위협 없이 안심하고 생활할 수 있는 제도 구축

o 7·4남북공동성명 , 남북기본합의서 및 판문점선언 등에서 규정된 남북 간 주요 합의사항을 이행하기 위한 국내법적 기반 마련

- 남북간 합의 준수 입법화를 통해 남북관계의 실질적 발전과 한반도 평화증진 기여 및 대한민국 헌법이 국가의 책무로 규정한 평화적 통일정책 수립·추진 기반 마련

⇒ 이에 접경지역 국민의 ‘생명안전보호법’, ‘남북관계개선촉진법’이자 ‘한반도평화증진법’으로 평가

o 주요 남북합의 사항 중 위반시 국민의 생명·신체에 위해를 끼치거나 심각한

위험을 발생시키는 행위를 한정적으로 특정하여, 국민들이 준수할 의무로 규정

Ⅳ 주요내용

□ 금지되는 남북합의 위반행위를 명확히 규정

o 아래 행위들을 통해 국민의 생명·신체에 심각한 위해를 끼치거나 심각한 위험을 발생시키는 행위를 금지

- 군사분계선 일대에서의 북한에 대한 확성기 방송(남북기본합의서, 판문점선언등) 

- 군사분계선 일대에서의 북한에 대한 시각매개물(게시물) 게시(남북기본합의서, 판문점선언 등)

- 전단등 살포(7·4남북공동성명, 남북기본합의서, 판문점선언등)

□ 위반행위에 대한 벌칙 규정

o 위반행위자는 3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금 부과(제5장 제25조).

※ 남북교류협력에 관한 법률 의 미승인 반입·반출 행위에 대한 처벌과 동일 수준

o 다만, 남북관계발전법 제23조에 따라 대통령이 관련 남북합의서의 효력을 정지할 경우 처벌되지 않도록 규정

Ⅴ 개정법률안 관련 Q&A

① 표현의 자유를 침해하여 위헌 아닌가

o 유엔의 시민적·정치적 권리에 관한 규약 은 표현의 자유가 법률에 의하거나 타인의 권리 존중, 국가안보나 공공질서 보호 등을 위해 필요한 경우 제한될 수 있다고 규정(제19조)

- 우리 헌법도 국가안전보장, 질서유지, 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있다고 규정(제37조제2항)

o 대북 전단등 살포는 북한의 고사총 사격·남북공동연락사무소 폭파 등 북한의 도발을 초래하여 접경지역 주민들의 생명·안전·재산 등 ‘타인의 권리’를 침해하고, 남북간 긴장을 고조시켜 ‘국가안보’를 저해하며

- 살포단체와 접경지역 주민 간 충돌·갈등으로 ‘공공질서’를 어지럽히고 있어 시민적·정치적 권리에 관한 규약 뿐 아니라 헌법이 정하는 제한 사유에 해당

o 또한, 대법원은 2016년, 헌법 등에 따라 국민들의 생명· 신체에 위험을 발생시키는 대북전단 살포 활동까지 표현의 자유로 보호 할 수는 없다고 판시하였음.

* 동 판결은 2014년 우리 민간단체의 대북전단 살포에 대해 북한이 고사총 사격으로 대응하여 포탄 일부가 우리측 민간인 지역에 떨어지고, 우리군이 대응사격을 하는 등 접경지역 주민들의 안전에 심각한 위협이 제기되었던 상황 등이 고려된 것이었음.

※ 붙임 3 : 대법원 판례 주요내용

o 표현의 자유도 헌법상 권리이나 접경지역 국민의 생명·안전이라는 생명권에 우선할 수는 없음.

o 과거의 사례를 볼 때 살포된 전단지 내용 중 북한 지도부를 합성한 외설적 선전물이나 가짜뉴스 등을 담은 전단 살포는 표현의 자유의 보호 범위에 속하지 않으며, 이와 같은 해석은 헌법재판소 결정례에도 부합

【참고】헌법재판소 1998.4.30. 선고 95헌가16 결정 등

· 헌법 제21조제4항은 “언론·출판은 (중략) 공중도덕이나 사회윤리를 침해하여서는 아니된다”고 명시하고 있으며, 음란표현 등은 표현의 자유의 보호범위에 속 하지 않는다고 헌법재판소에서 일관되게 판시하고 있음.

o 또한 개정법률안은 표현의 자유에 대한 본질적 제한이 아니며, 표현의 자유의 일부 특정한 ‘방식’을 필요 최소한으로 제한

- 특히 전단등 살포행위와 이로 인한 국민의 생명·신체에 심각한 위험 초래라는 두 가지 요건을 모두 충족해야만 처벌이 가능

② 북한인권 개선 노력에 거스르는 것이 아닌가

o 북한인권을 개선하기 위해 우리 국민의 생명권과 안전권을 침해하는 것은 북한인권 개선에도 도움이 안될 뿐 아니라, 남한 국민도 위험하게 만드는 무책임한 행위

o 전단살포가 북한인권을 개선한다는 증거는 없음. 오히려 북한 당국의 사회통제 강화로 북측에 남아있는 탈북민 가족을 위험에 처하게 하고, 북측 주민의 인권을 악화시키는 역효과만 야기하는 점에 주목할 필요

o 탈북자들조차도 진위가 검증되지 않은 일방적 주장이나 외설적 표현, 북한 체제에 대한 모욕을 주로 담고 있는 전단지 정보 전달의 효과는 크지 않기 때문에 북한 주민에게 알권리를 보장하는 것이 아니라고 증언하고 있음.

- 전단에 담긴 일방적인 체제 비난과 모욕 등은 북한 주민들의 인식을 바꾸기보다는 오히려 부작용을 초래한다는 것도 탈북자들의 증언임.

※ 거쉬만 NED(National Endowment for Democracy, 민주주의기금)회장도 VOA와의 인터뷰(‘20.6.12)에서 대북전단 살포가 효과적인 정보유입 방법이 아니라고 밝힌바 있음.

o 한편, 일부 탈북자들이 코로나19 바이러스를 묻힌 물품을 살포하여 북한에

코로나19를 확산시키자고 선동하여 북측이 강력 반발한 사례도 있음.

o 정부는 북한주민의 실질적 인권 개선을 위한 시민사회와 국제사회의

노력을지지

- 다만, 남북 간 대화와 교류․협력 확대, 국제사회와의 접촉면 확대 등

정상적․다각적 방식이 오히려 실질적 인권 개선에 더욱 효과적이라는

인식 하에...

- 전단살포 등 국민의 생명·안전을 위협하고 남북간 긴장을 고조하는 방식으로 이루어져서는 안 된다는 것임.

③ 법률 내용의 적절성(과도한 입법이 아닌지

o 국민의 생명·신체의 안전 보호를 위해 국민들이 준수할 의무를 필요 최소한의 범위에서 제한

o 주요 남북합의 사항 중 위반시 국민의 생명·신체에 위해를 끼치거나 심각한

위험을 발생시키는 행위만을 한정적으로 특정하여 구체적으로 명시

o 벌칙의 정도도 남북교류협력에 관한 법률 위반행위(미승인 반출·반입)에 대한 처벌과 동일한 수준으로 적절

o ‘살포’ 개념에 ‘단순히 제3국을 거치는 전단등의 이동’을 포함한 것은

- 남북교류협력에 관한 법률 에도 남북한 간 물품 등의 이동에 “단순히 제3국을 거치는 물품 등을 포함한다.”고 규정(제2조제3호) 한 것과의 법률상 체계적 일관성을 감안한 규정이며,

- 우리 영토·영해 등에서 살포한 전단등이 제3국 영공·영해를 거쳐 북한으로

들어갈 경우에도 규제의 대상이 된다는 것임.

- 제3국을 통해 물품을 단순 전달하는 행위는 본 개정안의 적용 대상이 아님.

※ 제3국에서 하는 대북전단 살포행위는 해당국가의 법규가 우선 적용될 것이며, 본 개정안이 적용될 일이 없을 것임.

④‘북한 눈치보기 법안’이라는 왜곡 주장

o 일각에서는 개정법률안을 소위 ‘김여정하명법’이라고 사실과 다른 프레임을

씌워 왜곡하여 비난하고 있는 바, 이는 명백히 잘못된 행태임.

o 이미 2008년 제18대 국회에서부터 대북전단으로 인해 초래되는 문제를 인식하고, 이를 규제하기 위한 입법을 지속 추진하여, 그간 14건의 관련 규제법안이 발의되어 계속 논의되어왔음.

※ 붙임 5 : 18~21대 국회 입법 추진내역 참조

- 그러므로 2020년에 있었던 북측 인사의 언급으로 인해 법률이 만들어 졌다는 것은 사실과 다름.

o 개정법률안은 소위 북한의 요구에 의한 것이 아니라, 우리국민의 생명과 안전 보호라는 국가의 기본책무를 이행하기 위한 법임.

- 또한 남북간 합의 준수를 통해 남북관계의 실질적 발전과 한반도 평화 증진을 도모하고, 평화적 통일정책 추진이라는 헌법책무 이행을 위해 서도 필요한 법임.

o 특히 개정법률안과 같이 우리측에서 남북합의 준수 의지를 선제적으로 표명하고 제도적으로 입법화하는 경우에는 북측에 보다 강력하게 철저한 남북합의 준수를 촉구하고, 합의 이행을 견인할 수 있을 것임.

⑤ 북한이 대남전단을 살포하는 경우에도, 우리의 대응수단은 없는 것인지

o 대통령이 ｢남북관계 발전에 관한 법률(제23조)｣에 따라 해당 합의서의 효력을 정지하면, 전단등 살포가 규제되지 않음.

< 참고 : 냉전시기 ‘풍선전단’ 국제분쟁 사례 >

o 동서 진영간 이념 전쟁이 극심하던 냉전 시기, 서방은 체코 등 동구 공산권 국가를 대상으로 풍선을 이용한 체제 선전(balloon propaganda) 전개

- 1956년 1월, 체코가 국제민간항공기구(ICAO) 에 공식적으로 문제제기 

o ‘60.6월, ICAO 이사회는 “통제되지 않은 풍선 비행은 항공 안전에 결정적인 위협이 되며, 회원국들은 이와 관련된 어떠한 것이든 필요한 조치를 취해야 한다”는 내용의 결의안 채택

o 국제민간항공협약은 국제민간항공에 관한 일반적 규칙을 규율하는 다자간 협약으로, 가입국 국내 항공법규의 기본 근거 규범으로 작동

- (제8조) 무조종항공기가 가입국 허가없이 가입국 영역 상공에서 비행 불가

* ICAO는 동 무조종항공기에는 ‘무인기구’도 포함되는 것으로 해석

- (제9조) 각 가입국은 타국 항공기가 자국 영역내 일정 구역의 상공을 비행하는 것을 군사상 필요 또는 공공 안전의 이유로 일률적으로 제한 또는 금지 가능

- (부속서2) 무인자유기구(unmanned free balloon)는 △가입국의 적합한 허가없이 비행불가

△적합한 기관에 의해 운용되는 기상관측(Meterological) 목적의 경무인비행열

기구가 아닌 경우, 적합한 허가 없이 타국 영역내의 상공 비행 불가

【참고】남북관계 발전에 관한 법률

제23조(남북합의서의 효력범위 등) ② 대통령은 남북관계에 중대한 변화가 발생 하거나국가안전보장, 질서유지또는공공복리를 위하여 필요하다고 판단될 경우에는 기간을 정하여 남북합의서의 효력의 전부 또는 일부를 정지시킬 수 있다.

③ 대통령은 국회의 체결·비준 동의를 얻은 남북합의서에 대하여 제2항의 규정에 따라 그 효력을 정지시키고자 하는 때에는 국회의 동의를 얻어야 한다. 제25조(벌칙) ① 제24조제1항 각호를 위반한 자는 3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금에 처한다. 다만, 제23조제2항 및 제3항에 따라 남북합의서(제24조 제1항 각 호의 금지행위가 규정된 것에 한한다)의 효력이 정지된 때에는 그러하지 아니하다.